康晓光：掠夺与清算——转型时期农村金融危机与反危机研究

　　一、研究的意义

　　本项研究的对象是一场现实的金融危机以及社会和政府对这一危机作出的反应，即发生于广西壮族自治区的农村合作基金会的金融危机及其应变行动。

　　农村合作基金会的金融危机，并不仅仅局限于广西，而是几乎波及了中国所有的农村地区，从高度开放的东南沿海的富裕农村到极端闭塞的西北内陆的贫困农村，可以说是“无一幸免”。目前，这场金融危机还局限于农村地区，尚未波及到城市。从这种意义上看，它仍属于局部性的金融危机。但是，我们决不能因为它的局部性而对其掉以轻心，因为“局部的”与“全局的”往往是相通的。就眼下的这场金融危机来说，孕育危机的根源，危机的发展模式、表现形式、及其造成的后果，政府采取的反危机策略、这种策略的局限和面临的阻力等等，都是具有全局性和长期性的。毫不夸张地说，同类的金融危机随时随地都有可能在全国的城市和乡村暴发！我认为，这场金融危机很可能就是潜伏已久的、而且仍在日益深化的、全国性金融危机的一次局部性预演！

　　我深信，通过考察这场危机的形成背景和发展过程，考察社会和政府对这一危机所作出的种种反应，我们不但可以洞悉改革、发展、腐败、金融危机与政治不稳定之间的复杂而又紧密的相互联系，还可以从这一事件中总结出一系列的经验和教训，并在此基础上建立起一套切实可行的反应机制和组织体系，为防止和有效地化解未来的、规模更大的金融危机奠定制度基础，以确保中国社会的长治久安和改革大业的最终成功。也就是说，无论是为了防止危机的再度出现，还是为了有效地遏制和化解已经出现的危机，考察这场危机与反危机的来龙去脉都将带给我们深远的启示和警示！

　　二、简要回顾

　　为了适应农村改革和发展的现实需要，1984年前后，在中央有关部门的指导下，开始在四川、湖北、江苏、河北、山东等地进行农村合作基金会试点，而后逐步向全国各地推广。就农村合作基金会的发展而言，广西属于“后起之秀”，直到1988年，广西才成立了第一家农村合作基金会。

　　1988年至1994年底，是广西农村合作基金会发展历史上的试点、示范、推广阶段。在这一时期，绝大部分干部和群众对农村合作基金会还缺乏认识，工作很难推动。各地建立合作基金会，一般都要经过“外出学习取经”、“党政领导动员”、“乡村干部带头入会”的过程，同时还要配合强大的宣传攻势。经过如此反复的宣传发动，到1994年底，全区共建立了588个基金会，筹集资金5.6亿元。这一时期，推动农村合作基金会扩张的力量主要来自中央政府，各级地方政府和普通居民还没有发展合作基金会的强烈需求。

　　从1995年开始情况发生了急剧变化。1995年至1996年底是广西农村合作基金会的急剧扩张时期。1993年下半年开始，为了控制过热的经济，中央着手实施“软着陆”政策。“软着陆”政策的核心组成部分就是“紧缩银根”。银根紧缩导致经济过热时期上马的大量投资项目陷入资金短缺、难以为继的困境。而此时国内经济仍保持着强劲的增长势头。这些因素的综合作用使资金供给与资金需求之间的缺口急剧拉大。为了维护地方利益，缓解中央紧缩银根给地方经济带来的不利影响，各地的地方政府纷纷自己动手解决资金短缺问题，发展并利用农村合作基金会就是首选对策之一。地方政府的积极介入，有力地推动了农村合作基金会的发展，1995年底，全区农村合作基金会达到849个，筹集资金14.5亿元，1996年底，达到1011个，筹集资金26.2亿元。实际上，在这一时期，酝酿已久的危机已经开始表面化，其标志就是玉林的一些基金会在1996年出现了兑付危机。

　　从1997年开始，广西农村合作基金会的发展进入了一个全新的时期。在这一阶段，农村合作基金会不但对外吸收存款、发放贷款，而且实行高息揽存。高息使大量资金涌入合作基金会，不仅老百姓手中的资金蜂拥而入，许多党政机关、企事业单位的资金也滚滚而来。1998年，全区农村合作基金会筹集资金已达到43.49亿元。肆无忌惮的违规运营使基金会的经营效益急剧下滑，随着支付困难的出现，挤兑风波也随之而来。于是，这场命中注定的金融危机终于暴发了！1998年底，中共中央和国务院决定在全国范围内取缔农村合作基金会。（国办发[1999]3号）

　　背景资料：农村合作基金会产生与发展的背景

　　农村合作基金会的出现和发展，决不是“无源之水”、“无本之木”，而是有着深刻的现实背景。“社会需要”和“政府支持”是它得以迅速发展壮大的两个根本原因。[2]

　　农村人民公社解体之后，集体资产管理混乱、流失严重，集体资金更是如此。由于集体资产的状况直接关系到基层政权的兴衰存亡，因此这种“管理真空”无疑是中央的一块“心病”。此外，实行联产承包责任制之后，农户的家庭经营也面临着融资问题。更为重要的是，改革带来了农村经济的飞速发展，经济的飞速发展导致了资金需求的急剧膨胀，而原有的金融体制和管理方式又无法满足这种迅速膨胀的需求。需求与供给之间的巨大缺口，在客观上为合作基金会的产生和发展提供了广阔的空间。正是为了满足政府、农户和农村经济发展的共同需要，农村合作基金会才在80年代中期“应运而生”。

　　中共中央和国务院顺天应时对这一“社会需要”作出了积极响应，先后出台了一系列文件，指导、推动、规范农村合作基金会的发展。早在1984年，中央有关部门就开始在四川、湖北、山东等地开展合作基金会试点工作。1986年，中共中央办公厅和国务院办公厅在批转《关于清理农村集体财产的意见》时指出，“近年来，一些农村合作经济组织自愿把集体闲置的资金集中起来，采取有偿使用的办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款，不对外发放贷款，只在内部相互融资，应当允许试行”。同年，中国农业银行也表态支持这种融资活动。中央和主管金融部门的认可，有力地促进了合作基金会的试点及推广工作。1987年，中发[1987]5号文件指出，“一部分乡、村合作经济组织或企业群体建立了合作基金会；
？？这些信用活动适应发展商品生产的不同要求，有利于集中社会闲散资金，缓和农业银行、信用社资金供应不足的矛盾，原则上应当予以肯定和支持”。这是中央第一次确认合作基金会这种融资组织的合法地位。1990年，中央19号文件指出，要“办好不以营利为目的的合作基金会，管好、用好集体资金”。1991年11月，十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中，再次提出“继续办好农村合作基金会”。紧接着，1992年，中发[1992]1号文件要求“继续办好农村合作基金会”。1994年，农业部和中国人民银行联合发出《关于加强农村合作基金会管理的通知》（农经发[1994]21号）。尽管这是一要求“降温”的《通知》，但仍然肯定地指出，“农村合作基金会的建立和发展，在改善和加强集体资金管理，增加农业生产资金投入，缓解农民生产、生活资金短缺的困难等方面都发挥了积极的作用”。

　　由此可见，这场金融危机的“直接肇事者”——农村合作基金会，并不是什么“非法组织”，而是响当当的“合法组织”，而且是在各级党委和政府的直接倡议、指导、支持和干预下，从无到有地发展起来，又最终被政府明令取缔的合法组织。在这一过程中，政府始料不及地扮演了“成也萧何，败也萧何”的尴尬角色。

　　三、危机的成因

　　本报告不准备详细记述危机的表现形式和演化过程，而是集中精力探讨危机的成因。在探讨危机的成因时，也不准备纠缠于具体的技术性原因，而是着眼于那些带有普遍性的原因。总之，理解这场危机本身，并不是本项研究的唯一目的，从这场危机中吸取经验和教训，并在此基础上提出建设性方案，才是我们的根本目的。

　　1、造成危机的表层原因

　　造成这场金融危机的直接原因可以归结为：管理不善、违规操作、行政干预和政治腐败。

　　管理不善

　　对于在人民公社体制中生活了30多年的中国农民来说，“合作基金会”无疑是一种“新生事物”。因此，合作基金会的“会员”们往往既缺乏“合作”的经验，更缺乏“金融管理”的知识，当然也没有现成的、成熟的规章制度可资借鉴。一切都要从头开始，从培养人才，积累经验，到建立制度？？在这种情况下，即使没有违规操作和政府的不合理干预，仅仅由于经验、知识、制度的短缺，合作基金会也有可能陷入危机之中。

　　如果合作基金会的发展过程是自然的、渐进的，那么这些欠缺和不足都会在实践中被逐渐克服。时间能够帮助农民解决问题。但是政府的干预打破了基金会的自然节奏，人为地加速扩张使得合作基金会的先天不足暴露无遗，而且也使这些先天不足的危害发挥到了极限。

　　在央行关于农村合作基金会的大量调查报告中，各种各样的“抨击”或“指责”俯拾皆是：工作人员素质低下，专业知识不足，绝大多数达不到从事金融工作的最起码的要求；
不认真执行财务制度，会计基础工作混乱；
资产质量差，随意放贷，既无可靠的担保，又无有效的抵押；
风险保障机制不健全，超比例放贷，备付金、风险保证金、呆帐准备金不足；
合作原则被彻底抛弃，会员代表大会、理事会、监事会形同虚设？？尽管这些报告的字里行间充满了央行官员的傲慢与偏见，但却不能说这些“抨击”或“指责”是“诽谤”，因为它们确确实实都是准确的“陈述”，它们说的都是“事实”。

　　违规操作

　　从一开始，中央就对农村合作基金会的职能和经营范围作出了明确规定。中央的文件三令五申地强调，农村合作基金会只能从事“自愿”的“内部融资”，而且必须保证“不对外吸收存款”、“不对外办理贷款”，还明确规定“不以营利为目的”。但是，在实际运营中，基金会却突破了“合作经济组织”的界限，不但对外办理存贷业务，而且还高息揽存。综合几个省区的调查资料来看，农村合作基金会的存款年利率大致介于18%—24%之间。这种情形无疑加大了基金会面对的金融风险。这是因为，当合作基金会越过了“内部融资”的界限，从事对外存贷业务的时候，其固有的管理经验不足、金融知识匮乏、监管机制不健全的问题就变得更加突出了。更何况，对于任何一种金融机构来说，以20%以上的年息吸收存款都是一种自杀性的行为。

　　“违规操作”的另一面就是“监管不力”。高息揽存并不是农村合作基金会的专利，实际上，这几年几乎所有的国有商业银行都在搞花样繁多的高息揽存。央行监管不力是主要原因之一。[3]

　　行政干预

　　也许即便没有政府的干预，农村合作基金会也会违规操作。当然谁也不能否定这种可能性的存在。但是我们却可以完全肯定地说，政府的干预推动了基金会的违规操作，甚至可以说正是政府迫使基金会从事违规操作，并使这种违规操作发展到了肆无忌惮、无法无天的程度。相反，面对基金会长达数年的违规行为，中央银行根本就没有发挥它理应承担的监管职能。

　　按照控制主体的属性，广西的农村合作基金会可以分为3类。“一是政府主导型。这种类型是党政领导成员直接担任基金会的董事长和经理，或由政府直接选派和任命董事长和经理。全区县、乡党委、政府领导成员兼任董事长或经理的648个，占77.6%；
由县、乡党委、政府任命董事长或经理的53个，占6.3%.二是半政府主导型。这种类型是由党委政府推荐干部、政府主管部门根据党委政府的推荐任命基金会的董事长和经理。全区通过这种办法由农业行政部门任命董事长或经理的105个，占12.6%.三是群众选举型。全区有群众（会员）选举董事长的29个，占3.5%.”[4]可见，仅仅有3.5%的基金会在实行自治管理，而96.5%的基金会都处于党政机关的直接的、绝对的控制之下。

　　大量证据显示，合作基金会的绝大部分呆滞贷款都是政府不合理干预的产物。广西清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组指出：“据我们调查，农村合作基金会投放的资金，大部分都是经当地党委、政府研究同意，或党政主要领导批示、指示之后投放的。如容县容厢镇党政主要领导，指令该镇农村合作基金会投放资金1963万元，用于兴建该镇办公楼、修村公路、搞开发区、办市场等，所用资金占投放资金总额71%，长期逾期难还，逾期率达74%.又如，陆川县全县逾期款7795万元，其中80%是由于不合理行政干预造成的”。[5]

　　政治腐败

　　尽管“瞎指挥”之类的行政干预也会带来金融危机，但仅仅是这种不合理干预决不会造成如此严重的后果。正是由于在行政干预之中掺杂了严重的腐败因素，(点击此处阅读下一页)

　　才使得农村合作基金会迅速陷入不可挽救的危机之中。与管理不善、违规操作和行政干预相比，政治腐败是造成金融危机的最重要的原因。这是因为，腐败不能容忍完善的管理，腐败必然要求违规操作，腐败必须依托或借助行政干预才能得以实现，所以腐败也就自然而然地成为管理不善、违规操作和行政干预得以存在并愈演愈烈的根本条件和动力。

　　在农村合作基金会的呆滞贷款中，绝大部分是钱权交易的结果。有钱的贷款人与有权的审批人之间的勾当已是路人皆知的“秘密”。基金会的董事长和经理几乎全都是党政领导干部，贷款的审批权就掌握在他们手里，而真正的主人——农村合作基金会的会员——则没有任何权力。某些贷款的回扣高达30%以上，而且这类贷款的年利率往往超过30%.很显然，在正常情况下，这样的贷款是无法偿还的。当然，贷款人根本就没准备还钱，而审批人也没准备收回他亲手批准发放出去的贷款。

　　另外一类“温和”一点的腐败则是党政领导干部利用自己掌握的贷款审批权为自己捞取政治资本。例如，用基金会的钱给干部发工资；
用基金会的资金支持本地区工商企业的发展；
明知无法偿还，却动用基金会的大笔资金兴建办公楼、学校、公路、参加各种升级达标活动？？即使在这类活动中审批人自己没有直接贪污一分钱，这种行为也属于典型的腐败行为。因为这类行为的实质都是国家公职人员利用自己掌握的公共权力为自己谋取私利，直截了当地说，就是党政官员用基金会会员和储户的钱为自己买官。

　　这种现象并非广西独有，而是全国性的普遍现象。例如，四川省南充市的许多乡镇党政领导，不尊重基金会的自主权，随意平调基金会的资金，或以各种形式强行向基金会借款。他们用基金会的资金修建公路和街道、盖乡政府办公楼和职工宿舍、搞“普九”达标、兴办乡镇企业？？有的乡镇政府买车、开会、保安、绿化、接待上级检查、小车维修都要基金会掏钱。基金会简直成了基层领导的“小金库”。[6]

　　背景资料：腐败的“寻租理论”

　　一般说来，垄断行业的利润率要高于竞争行业，由于垄断而获得的额外利润被称为“垄断租金”。当政府管制导致垄断存在时，许多人就会千方百计、不择手段地追求这种垄断地位，并凭借这种垄断地位获取“垄断租金”。这种行为被称为“寻租”。在法治不健全的情况下，给有关的政府官员行贿是获取垄断地位的最佳策略，也是一种回报率最高的投资活动。当然，行贿者决不会做赔本的买卖，行贿资金来自“垄断租金”，在政府官员和垄断经营者之间结成了一种瓜分垄断租金的同盟。政府官员和与之勾结的垄断经营者都是政府经济管制的受益者，而受害者则是全体消费者。

　　需要指出的是，“寻租理论”并不能解释与农村合作基金会危机相关的腐败行为。这是因为，尽管中国的金融行业是政府管制最严格的行业之一，也是垄断最严重的行业之一，但是农村合作基金会的出现，并不是贿赂主管部门的结果，而是地方政府突破中央金融管制的结果。第二，农村合作基金会既不是会员自治组织，也不是独立企业，而是地方政府直接经营的金融机构，实质上就是地方国有商业银行。造成它破产的原因与造成其他国有企业破产的原因没有什么本质差别，都是由于产权结构不良导致的腐败。第三，缺乏对政府权力的有效制衡是造成农村合作基金会危机的又一重要原因。

　　有鉴于此，围绕农村合作基金会发生的腐败，与其说是由于管制导致的“寻租”行为，不如说是一种纯粹的政治腐败。

　　2、造成危机的深层原因

　　如果说管理不善、违规操作、行政干预、政治腐败是造成农村合作基金会金融危机的表层原因，那么造成这些表层原因的深层原因又是什么呢？简单地说，深层原因就是“转型时期”或者说“新旧体制交替时期”所特有的“集权失灵”、“民主失灵”、“计划失灵”和“市场失灵”。

　　集权失灵

　　很显然，在毛泽东时代，此类金融危机是绝对不会出现的。它是“集权失灵”的结果。所谓“集权失灵”是指，在转型时期，尽管集权体制还没有完全退出历史舞台，但集权体制已经受到了严重腐蚀，被改革逐渐瓦解，从而失去了原有的控制能力。就转型时期的中国而言，“集权失灵”的主要表现，一是中央政府丧失了对地方政府的有效控制，“上有政策，下有对策”已经成了司空见惯的现象；
二是各级政府失去了控制自身的能力，腐败泛滥，在一些地区几乎到了无官不贪的地步。

　　为了强化中央对金融的控制，90年代以来，中央逐步强化国有商业银行的条条管理，包括党的管理权收归条条所有、撤销省级机构、建立大区机构。为了对抗中央的集权化措施，地方政府必须另辟渠道，创办和发展自己的融资渠道和组织体系。对于乡镇一级政府来说，最便捷的对策就是发展农村合作基金会。乡镇政府发展基金会是为了发展地方经济，而官员则是为了出政绩，为了升官发财。因此，政府和官员都有发展基金会的强烈动力。“地方冲动”加上“中央失控”，是造成这场金融危机的重要条件。

　　民主失灵

　　同样，如果中国已经建立了完善的社会主义民主法治，也不会发生此类金融危机。这是因为，在一个完善的法治社会中，如此嚣张的政治腐败是不可能长期存在的，而如果没有政治腐败也就不会有农村合作基金会的金融危机。所谓“民主失灵”是指，在转型时期，由于社会主义民主法治还没有完整地建立起来，所以也就不能借助民主机制有效地遏制政治腐败。

　　“民主失灵”或“法治不健全”的另一种表现是社会自治程度低下。例如，合作基金会本来是公民的互助合作组织，应当由会员实行自治管理，但在实际运营中却受到政府的严重干预，几乎被剥夺了全部的决策权。可以合理地预测，如果基金会由会员进行民主自治管理的话，决不会出现如此严重的后果。

　　“民主失灵”的根源在于缺乏社会对政府的权力制衡。在广大的中国农村，在政府与社会的权力分配格局中，政府处于绝对主导地位，社会则处于软弱涣散的境地，而缺少发达的公民组织是社会软弱涣散的根本原因。实际上，如果没有来自选民和舆论的有效监督，政府内部的分权制衡机制是无法发挥作用的，而且必将由分权制衡机制演变成为合作分脏机制。近年来，司法腐败愈演愈烈就是一个最好的例证。

　　计划失灵

　　所谓“计划失灵”是指，由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，残存的计划体制，既不能满足各类经济主体的需要，又无力约束各类经济主体的行为。

　　显然，如果计划体制是有效的，此类危机是不会发生的。计划体制不会允许合作基金会这类经济组织存在，而且即使允许它们存在，也有足够的能力规范它的行为。正是“计划失灵”才使这场危机成为可能。

　　“计划失灵”还有另一种涵义。市场化改革导致了非公有制经济的迅速发展，形成了多种经济成分并存的格局。但是，计划体制确立的管理方式，不能对大量涌现的新的需求作出及时的反应，不能满足各种经济主体提出的多元化要求。非公有制企业、中小型企业、农户面临的问题尤为突出，它们缺少高效率的融资渠道，难以获得所需的资金。需求与供给之间的巨大缺口，为社会融资提供了广阔的发展空间。农村合作基金会之类的非国有金融组织就是在这种背景下“应运而生”的。它们是对“计划失灵”的“正常反应”。

　　市场失灵

　　一般情况下，“市场失灵”指的是“市场经济的先天不足”——即使是最完善的市场经济制度也无法消除的缺陷，如不能有效率地提供公共物品。此处的“市场失灵”有着不同的含义，它是指“市场发育不良所带来的缺陷”。眼下这场危机的成因之一就是后一种“市场失灵”。实际上，在一个成熟的市场经济国家里，这类金融危机是不会发生的。

　　“市场发育不良”表现为：国家垄断金融行业；
国有金融系统市场化程度低，行政干预严重，不能满足经济活动的需要；
央行监管不力，行业管理失控；
非国有金融机构数量少、规模小，作用有限；
整个社会缺少市场经验，老百姓缺少起码的金融知识和风险意识。“市场发育不良”的直接结果就是为非法金融活动提供了可乘之机。实际上，如果存在发达的金融市场，农村合作基金会所搞的那种自杀式的高息揽储根本就没有立足之地；
而且如果整个社会有长期的市场经验，老百姓有足够的金融知识，这类简单的骗术也就不会如此轻易地大获成功。

　　3、金融危机持续深化的机制

　　危机深化具有两层含义，一是个别基金会的危机不断发展；
二是由个别的局部性危机发展为全局性危机。

　　农村合作基金会并不是一个全国性的金融机构，各个基金会之间是彼此独立的机构，而且尽管一些地方建立了县级联社，但基金会的主体是乡镇和村级基金会，它们覆盖的区域仅限于一个乡镇或一个行政村。因此，从理论上说，农村合作基金会同时暴发全国范围的金融危机的可能性是微乎其微的。但是由于缺乏地方性的解决危机的机制，个别基金会的问题得不到及时处理，日积月累，积少成多，危机波及的地区越来越多，最终由少数地区的局部性金融危机演化成为遍及全国的整体性危机。

　　背景资料：遏制腐败的基本机制

　　腐败是滥用公共权力谋取私利的行为，而权力之所以会被滥用是因为缺乏对权力的有效制约，因此为了遏制腐败必需对权力进行制衡。公共权力的制衡机制无非两大类，一类是社会对政府的制衡，另一类是政府内部不同机构之间的制衡。政府内部制衡又包括两种情况，一是政府内部不同职能部门之间的制衡，如立法、司法、行政的“三权分立”，二是上级政府与下级政府之间的制衡，如中央政府与地方政府之间的制衡。

　　由于造成这场危机的最主要的直接原因是腐败，因此如果腐败没有得到应有的控制，那么危机必将持续深化。所以研究危机持续深化的机制，也就是研究腐败失控的机制或根源。

　　社会对政府的制衡丧失

　　现代社会发明了许多公众监督、制约政府官员的手段。从理论上说，我们的报纸、电视、广播、法院、检察院、人大、政协、纪委、审计等等都是公众监督、制约政府官员的工具，而且公众还可以通过上访、热线电话、游行示威、结社等方式制约贪官污吏。遗憾的是，在现实之中，这些制衡工具几乎全都牢牢地控制在政府手中。既然社会制衡政府的所有可能手段全都控制在政府手中，政府官员的过度干预和腐败行为得不到应有的控制，也就是理所当然的了。

　　危机的肇事者垄断了化解危机的手段！这是危机得以持续深化的最根本的原因。

　　政府职能部门之间的制衡丧失

　　为了最大限度地降低风险，腐败官员往往要和具有制约能力的人结成同伙，久而久之在官员阶层中就会形成一个无形的“腐败共同体”。建立同盟的关键是在各个制衡机构之间建立一种合情合理的分赃机制，使得各个部门的官员各得其所。这一共同体的功能是“官官相护”，并使政府内部不同部门之间的制衡彻底失效。

　　在与农村合作基金会危机相关的腐败案件中，政府、银行、法院、检察院、纪检、人大、政协、媒体等各个机构的官员几乎都在不同程度上参与了分赃。由于他们都是危机的受益者，当然不会主动及时地化解危机，他们也都是被清算对象，自然要千方百计地阻挠清算工作。

　　正是由于公众没有制约腐败的手段，地方政府的内部制衡机制又彻底失效，致使危机不能在地方得到及时化解，星星之火终成燎原之势，地方性危机最终发展成为全国性危机。

　　值得注意的是，受害者也非常清楚，问题在当地无法解决，只能求助于中央的干预。聚众卧轨事件已经清楚地说明了这一点。因此，受害者也有把地方性问题转变为全国性问题的动机。

　　中央对地方的制衡丧失

　　腐败的后果具有整体性，它将导致亡党亡国，但不会导致亡省、亡市、亡县、亡乡或亡村。这一特性决定了，腐败的收益全归腐败者所有，而腐败的代价却要由全体统治者承担。那么谁应该对全体统治者负责呢？当然是中央了。地方政府既没有这个义务，也没有这个资格，更没有这个能力。因此，在反腐败方面，中央政府应该承担主要责任。[7]在这种情况下，即使中央自己不腐败，仅仅是中央对地方失控，也将导致腐败泛滥。不幸的是，改革不可避免地带来了“集权失灵”，而“集权失灵”的最严重的后果之一就是中央控制地方的能力急剧下降。

　　在农村合作基金会的发展过程中，中央三令五申基金会是合作经济组织，政府不能过多干预，基金会只能在会员之间融资，不得对外吸收存款、发放贷款，更不允许高息揽存。可以说，如果中央对地方具有足够的控制能力，如果中央的这些规定都得到遵守，那么这场金融危机绝对不会发生。实际上，这场金融危机就是缺乏自制能力的地方政府对抗软弱无力的中央政府的“胜利果实”。

　　背景资料：腐败分子的“成本—收益”分析

　　(点击此处阅读下一页)

　　1、我腐败，收益归我个人所有，而后果却要由全体干部承担，自己仅仅分摊其中的一小份；

　　2、别人腐败，我自己什么也得不到，但却要与腐败分子一样承担后果；

　　3、我不腐败也不能保证或带动别人不腐败；

　　4、自己腐败，万一亡党亡国了，自己还有一笔活命钱，总比两手空空强；

　　综合考虑1、2、3、4，腐败还是比不腐败有利，于是决定腐败。

　　四、反危机行动

　　为了分析的方便，我把金融危机简单地理解为金融机构的支付危机，而把由金融机构的支付危机引发的一切事件和行动都归入反危机行动的范围。

　　这场金融危机是在政府强大而社会相对软弱的环境中，由于不合理的行政干预和严重的政治腐败造成的。各个职能部门组成分赃共同体，中央对地方失控，导致政府内部的制衡丧失，致使局部性危机发展成为全局性危机。危机直接地、严重地损害了会员和储户的个人利益。官商勾结的结果是，有权有钱的强势集团掠夺社会大众的财富。受害者理所当然地归咎于政府，激起动乱。于是金融危机迅速演变成为社会危机和政治危机，并直接威胁到全国的政治稳定和金融秩序。为了保护自己的切身利益，政府开始“自上而下”的反危机，把反危机变成了“政府主导型”清算。

　　政府发起、推动合作基金会，政府又进行行政干预，结果导致金融危机，迫使政府反危机，取缔合作基金会，自食其果。可谓“成也萧何，败也萧何”。

　　1、社会的反危机行动

　　针对这场危机的反危机行动首先起于社会。当个别基金会出现兑付困难时，“噩耗”通过老百姓口口相传迅速扩散。于是，不仅这些出现兑付困难的基金会的储户争相挤兑，其他基金会的储户为了安全起见也争先恐后地加入到挤兑大军之中。当一些基金会无法兑付的时候，股东和储户并没有自认倒霉，也不诉诸法院，而是雇佣黑社会“讨还公道”，对基金会工作人员进行电话恐吓，围攻基金会，向地方政府请愿，集体串联上访，殴打政府官员，直至冲击地方政府？？当他们意识到自己提出的最低限度的合理要求在当地根本无法得到满足之后，他们没有善罢甘休，而是诉诸上级政府的直接干预。他们通过制造更加惊人的恶性事件，扩大事态，以期来引起上层决策机构的注意。有趣的是，他们的这种希望没有落空。

　　显然，经济损失是促使会员和储户闹事的主要原因。因为其他人并没有参与闹事。值得深思的是，人们做生意时难免会亏本，但他们不会找政府闹事，而是自认倒霉，按理说入股属于投资行为，股东要对自己的投资承担风险，赔了本只能自认倒霉，绝没有找政府算帐的道理。那么为什么基金会的股东和储户不自认倒霉呢？另外，中央三令五申合作基金会不得对外办理存贷业务，而且政府并没有保护非法行为的责任，因此政府完全可以不对合作储户的损失负责。但是，问题的关键就在于，政府干预和政治腐败的存在。老百姓找政府闹事的理由就是，这一切都是你们一手造成的。可见，政府干预是促使会员和储户闹事的另一个主要原因。

　　玉林市北流县的几位大股东去找主管副市长要求退还股本，副市长说，你们是入股，入股就要承担风险，如果做生意赔了钱都来找政府要，那不是乱套了吗？这几位股东说，你说我们是股东要承担风险，可以，我们认了。但是我们既然是股东就要享受股东的权利，包括决策权、知情权等等。但是所有的决策我们都没有参与，任何情况我们都不知道。现在别的权利我们都不要了，只要知情权，请你把基金会的详情给我们说一说吧！副市长无言以对！

　　2、政府的反危机行动

　　当危机的信息，突破各级地方政府的层层封锁终于传到中央领导的耳朵中时，农村合作基金会造成的金融危机已经发展成为危及全局稳定的重大事件了！为了防止挤兑事件扩大到其他地区和其他金融机构，引起灾难性的连锁反应，引发全局性的金融危机，危及政权的稳定，中央政府决定在全国范围内取缔农村合作基金会。在中央的督促下，省级地方政府按照中央文件的要求，指定专门机构负责调查研究，摸清情况，并在此基础上制定本省（区）的反危机方案。[8]省级方案出台之后，就进入了层层落实阶段。各级地方政府纷纷成立对应的专门机构，抽调人员，负责贯彻上级下达的文件，制定和实施本地区的反危机方案。政府的反危机行动进入了“硬碰硬”的“处理”阶段。

　　如果说老百姓反危机是为了挽回自己的经济损失，保住自己手中的那点钱，那么政府的反危机则是为了维护政治稳定，更确切地说，是为了保住自己手中的政权。两者都是为了自己的最最重要的切身利益，都属于标准的理性经济人。在这一点上政府和老百姓毫无二致。

　　背景资料：第三世界的“掠夺—清算循环”

　　几乎所有的第三世界国家都标榜自己是民主国家。其实在这类国家中，不管它们实行的是社会主义制度，还是资本主义制度，其政治制度都属于典型的寡头政治，即公共权力[9]被少数权贵把持，而绝大多数民众被排除在国家政治生活之外。其结果就是少数人利用把持的公共权力对无权无势的大众进行巧取豪夺。疯狂的掠夺最终将引发清算，被掠夺者要求讨还公道，他们要求对掠夺者进行掠夺，而这就是清算。我把这种过程称之为“掠夺—清算循环”。

　　第三世界国家的“掠夺—清算循环”可以分为两大类，“社会主导型清算”和“政府主导型清算”。

　　社会主导型清算

　　在“社会主导型清算”中，主持清算的主体是被统治阶级或被掠夺者。在清算过程中，政府或是已经被推翻，或是名存实亡，整个社会处于无政府状态，天下大乱，暴民专政。原来的贪官污吏和不法奸商的财产被劫掠一空，公共设施也难逃厄运，动乱还会殃及一些无辜群体，许多人的身家性命难以保全。[10]这种清算过程血腥而又残酷，可以用“无法无天”来形容。

　　“暴乱”是一种不可持续的社会状态，它或是导致革命政府的建立，实行大众统治。或是导致军事政变，组建军政府。当然，无论是革命政府，还是军政府，都不会对腐败分子心慈手软，它们都将用腐败分子的鲜血来换取自己的统治合法性。如果幸运的话，暴乱将引发一场真正意义上的革命，创建出一套全新的制度，从而使国家彻底走出“掠夺—清算”的恶性循环。但是，一般说来，暴乱能够带来的最有可能的结局是复辟旧体制，历史进入新一轮的“掠夺—清算循环”。社会在付出了无数的生命和财富之后，换来的仅仅是为不久的将来注定降临的下一场流血清算开辟了道路。

　　政府主导型清算

　　在“政府主导型清算”中，主持清算的主体是原来的统治阶级或掠夺者。在清算过程中，政府仍在有效地运转，而且仍然把持在原来的统治阶级手中，原来的社会秩序尽管受到挑战，但仍处于稳定状态。由于是“自己人”主持清算，清算的对象是自己家里的“败家子”，因此从整体上看，清算是比较温和的。当然，整体上的“温和”并不排除对个别人的处理也会极端残酷，这或是为了欺骗舆论而丢卒保车；
或是出于政治倾轧的需要，利用反腐败，打击权力斗争的对手。

　　最普遍的政府主导型清算是“走过场”，“清算”被简化为“宣传”。在这种情况下，政府开动舆论机器，大张旗鼓地反腐败。一般情况下，要抓出一批“小虾米”，用来欺骗舆论，当然偶尔也会揪出一两个“大人物”，缓和一下社会压力，而绝大多数真正的“大老虎”却仍然逍遥法外，继续为非作歹。有时，迫于强大的社会压力，政府也会“动真格的”，处理一批臭名昭著、罪大恶极的“大人物”及其党羽，甚至对所有的腐败分子进行毫不留情的打击。当然，政府这样做并不是出于“正义感”，而是为了保护统治阶级的整体利益和长远利益，对自己内部的“不肖子孙”或“害群之马”进行“教训”，以求得长治久安。此所谓“壮士断腕”。对于政府主导型清算来说，最好的结局，当然也是可能性最小的结局，是以此为契机，发动脱胎换骨的改革，进行广泛、深刻的制度创新，从根本上消除腐败泛滥的基础，彻底打破“掠夺—清算”的恶性循环。

　　第三世界国家“掠夺—清算循环”分类

　　清算类型清算主体秩序状况清算方式或结果

　　社会主导型社会

　　暴民

　　被掠夺者

　　被统治阶级政府垮台

　　无政府状态—暴乱

　　—革命政府

　　—军政府

　　—复辟旧体制

　　—制度创新

　　政府主导型政府

　　官员

　　掠夺者

　　统治阶级政府稳定

　　社会稳定有序—做表面文章

　　—真刀真枪的清洗

　　—改革与制度创新

　　3、补偿被掠夺者

　　政府实施反危机行动的根本目的是“确保稳定”。[11]而确保稳定的关键是让那些闹事的股东和储户安静下来。股东和储户闹事的根本原因就是由于政府的不合理干预使他们赔了钱。因此，为了平息事端，政府必须负责补偿他们蒙受的经济损失。但是，问题不在于政府是否应该补偿，而是如何以最小的代价进行补偿，即怎样才能花尽可能少的钱买来必要的稳定。

　　背景资料：清偿债务的主要办法

　　经过清产核资，除拟申请并入当地农村信用社的农村合作基金会外，其余农村合作基金会一律实行“挂息还本”，限期关闭。各地人民政府可以结合本地各农村合作基金会的具体情况，按照如下办法实现债务清偿。

　　1、挂息。将股金、代管资金利息（资金占用费）挂起暂停支付，待本金付完后再根据当时资金的实际情况酌情处理。

　　2、还本。实行先个人后单位、先小额后大额、先群众后干部的顺序退还本金。

　　3、还本承诺。还本时由各乡镇结合农村合作基金会清产核资后资产的实际状况和借款的回收计划，由乡镇政府向个人的入股会员作出分期归还本金的承诺。承诺的主要内容包括：本金分几年兑付，每年兑付多少，什么时间兑付。还本时限原则上为3年，最长不超过5年，并且每年至少兑付一次。

　　4、还本方式。农村合作基金会债务清退应结合当地具体情况和支付能力，分别采取“到期还本、分期还本、冲抵还本、按比例还本”等四种方式退还会员本金。

　　到期还本。即农村合作基金会资产状况良好，具有较强的支付能力，到期即按“三先三后”的顺序，保证兑付到期本金。

　　分期还本。即农村合作基金会具有部分支付能力，但由于借出的资金不能保证全部按期收回，短期内难以退还全部到期本金，可根据政府承诺分年度按顺序保证偿还个人本金。

　　冲抵还本。即入会者在同一农村合作基金会入有股金、代管资金，同时也在同一农村合作基金会借款或者入会者虽未在农村合作基金会借款但用其股金、代管资金为他人或单位在农村合作基金会借款提供担保的，可用其股金、代管资金抵还借款。

　　按比例还本。即农村合作基金会资不抵债，不可能全额退还各种入会资金本金，可在保证退还个人本金的前提下，对单位入会资金按比例清退本金。

　　引自：广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案》，1999年5月19日。

　　《实施方案》制定的债务清偿办法，充分体现了“以最小的代价确保稳定”的指导思想，显示了策划者的良苦用心和高超的政治智慧。这套办法蕴涵了几个极其高明的策略：

　　其一，“能不还的就不还”。比如，“挂息”。公开的说法是“先还本，后付息”，其实就是“只还本，不付息”。

　　其二，“不能不还的就大张旗鼓地承诺归还”。《实施方案》明确规定，政府必须公开承诺负责归还个人会员的股本金和个人储户的存款。因为政府明白，如果得不到合乎情理的最起码的补偿，受害者决不会善罢甘休。《实施方案》起草小组还专门对“有粉要涂在脸上”作了说明。“在主席办公会议上，财政部门就政府作还本承诺提出了他们的看法，认为：可以这样做，但最好不这样提，这样提就把政府推到了一线。主席办公会议经过权衡认为，既然这么做，就应该明明白白地告诉农民。这样，有利于大局稳定，有利于增强各级政府的责任，有利于这项工作的开展。鉴于上述理由，《方案》中作出了地方政府要作还本承诺的规定。”[12]

　　其三，“谁难于控制就先还谁”。比如，《实施方案》提出“还本”要“先个人后单位”、“先群众后干部”。这是因为，个人维护自身利益的积极性要远远超过单位成员维护本单位集体利益的积极性[13]，因而与单位会员相比，蒙受损失的个人会员是最危险的不稳定因素。而与群众相比，干部更加依赖于政府，因此他们也就更容易听命于政府，更容易受到政府的控制。

　　其四，“用尽可能少的钱安抚尽可能多的人”。比如，《实施方案》提出“还本”要“先小额后大额”。这是因为，可以还清一个大储户本金的钱，也许能够还清几个甚至是几十个小储户的本金。但是，不论是大户的成员，还是小户的成员，在闹事的队伍中他们都是一个人，他们的破坏性是相等的。因此，“先小额后大额”的还本原则，(点击此处阅读下一页)

　　为什么单单处理农村合作基金会的金融腐败问题？难道就因为这一案件中牵扯到的人和单位都是“小虾米”？

　　面对这一系列现实问题，那些被处罚的人难免愤愤不平。他们认为自己诚然罪有应得，但是还有许多更加罪大恶极的人却仍然逍遥法外，甚至还在继续升官发财。在这种情况下，他们能心甘情愿地接受惩罚吗？这种处罚能收到“惩前毖后，治病救人”的效果吗？

　　同样，老百姓也不会买帐。处理一个腐败分子，只能刺激他们的思维，使他们想起还有十个、上百个、乃至成千上万个腐败分子还没有受到应有的处罚。蹲在牢里的腐败分子，只能使逍遥法外的腐败分子更加令人痛恨，并因为政府除恶未尽，而对政府生出更大的愤慨。因此，“零敲碎打式”的处理，只能增加对肇事者的威慑，促其还款，却并不能平息民愤。

　　五、短期对策：创建危机控制系统

　　在此次金融危机及反危机过程中，暴露出一系列带有普遍性的问题。解决这些问题，不仅有利于防范和化解未来可能出现的金融危机，也有助于防范和化解其他类型的重大危机。系统地总结经验和教训，并在此基础上建立一整套控制危机的机制和组织体系，无疑是一项意义重大的工作。实际上，也只有如此，我们才能对得起已经付出的这笔巨额学费。

　　1、必须全面重建政府的反危机能力

　　回顾这场危机的发展历程，检视政府的反危机行动，我们可以发现，在危机的各个发展阶段上，政府的应变行动都不同程度地存在着这样那样的问题，而且各阶段的反危机表现极不平衡。

　　在危机的酝酿阶段和迅速恶化的时期，各级政府未能及时、全面、准确地了解危机的发展状况，对危机的性质、规模、程度、危害也未能及时地作出准确的判断。而且各级政府事先都没有做好应付危机的充分准备，既没有现成的反危机预案，也没有一套成熟的反危机决策支持系统。临时抱佛脚，手忙脚乱。而当潜在的危机成为现实并迅速发展之际，政府和社会又缺乏化解危机的有效手段，致使危机不断深化、扩张。这场危机本来是地方性危机，但在地方却不能解决，积少成多，持续扩散，直至演变成全国性危机，最终只能由中央政府主持清算。缺乏对危机的分级控制，是导致危机由局部发展到全国的根本原因。当危机进入剧烈爆发阶段时，面对农村地区大规模的群众骚乱，政府缺乏足够的强制手段，尤其是缺少迅速集结镇压力量的能力。最令人担忧的问题是，直至今日，政府的反危机行动仍然停留在“头疼医头，脚疼医脚”的层次，明显地缺乏一种系统性的、建设性的应变能力，提不出带有根本性的制度创新对策。实际上，这恰恰是一个处于巨变时代的大国政府必须具备的最最重要的素质。

　　上述分析表明，政府反危机的整体能力比较低下，突出表现在反危机的系统性非常薄弱，没有一套覆盖危机各个阶段的、前后呼应的、首尾贯通的反危机策略和措施，也没有一个专司其职的、高效率的组织体系。有鉴于此，我认为，当前的首要工作就是全面建设政府的反危机能力，尽快创建具有快速反应能力的“危机控制系统”。

　　2、关于“危机控制系统”的初步构想

　　反危机是对危机的反应。反危机行动贯穿危机发展过程的始终。危机在时间上表现为一个过程，这一过程又可以划分为不同的阶段，每一阶段都有其独特的表现形式和运动规律。相应地，反危机也是一个过程，由前后相继的一系列阶段组成，不同的阶段需要不同的反危机策略、措施、机制和组织结构，它们构成了一个大系统——危机控制系统。

　　现在，我们还拿不出创建危机控制系统的“实施方案”，只能提出关于这一系统的“初步构想”，主要是该系统必须具备的基本机制及其功能。危机控制系统的“特性”决定了，该系统应包括预警子系统、决策子系统、防范子系统、化解子系统、镇压子系统、善后子系统，以及多级控制机制和适应机制。

　　预警子系统

　　由于有效的反危机行动离不开及时、准确的情报，所以危机控制系统必须拥有“预警子系统”。该子系统负责收集、储存、分析情报，并定期向有关决策机构通报。这一子系统要自成体系，独立于各级地方政府，实行“条条化”管理，确保信息渠道通畅，坚决杜绝“报喜不报忧”、“欺上瞒下”之类的事件发生。为了保证工作效率，该子系统应配备专门的人员和设备，并开发专门技术知识。

　　决策子系统

　　同样，由于有效的反危机行动离不开及时、正确的决策，所以危机控制系统必须拥有“决策子系统”。为了提高效率，决策子系统应该提前作出应付各种危机的预案，建立“反危机预案库”，并根据形势的变化随时更新“预案库”的内容。该子系统还要拥有一套科学的危机处理决策程序，并及时吸收决策科学的最新进展，不断改进这一程序，以确保并不断提升政府的反危机决策能力和决策水平。

　　防范子系统

　　危机不是“无源之水”，不会没有任何预兆地从天而降。危机的孕育和发展需要一系列条件，这些条件都是可观测的，而且这些条件的形成也需要时间。设计合理、运转良好的预警系统，可以预测潜在的危机，使控制系统在危机尚未形成之前就采取防范措施。“防范子系统”的功能就是确保危机控制系统未雨绸缪，防患于未然。

　　化解子系统

　　危机一旦突破了防范子系统，就从潜在的危机变成了现实的危机。此时，危机控制系统必须立即采取措施，化解危机，控制事态，防止危机持续恶化。现实世界中，并不是所有的危机都能走完生命的全程，有许多危机被消灭在萌芽状态，还有许多危机在发展过程中就被及时化解了。这就是“化解子系统”的功劳。

　　需要强调指出的是，化解危机的努力同时来自政府和社会。要知道，并不是所有的危机都要由政府来处理，政府也没有能力处理所有的危机。任何社会都会发展出一些化解危机的机制，社会越是成熟，这类机制也就越是发达。实际上，许多危机都是由社会自行处理或解决的，根本无须政府插手。

　　市场、自治性组织、企业制度、大众传媒、法院、人大、政协、游行示威、集体上访等等，都是人类创造出来用于解决分歧、冲突、危机的手段和机制。它们在政府和被统治者之间建立了一条广阔的“缓冲带”，化解冲突，缓和危机，从而有效地减轻了政府承受的压力。在政治学中，它们被形象地称之为“安全阀”。我们应该充分开发利用这些现成的社会基础设施来维护社会和政治稳定。[18]

　　镇压子系统

　　当危机突破了“化解子系统”的防线之后，危机控制系统就要启动“镇压子系统”了。维护政权的最后一道警戒线是暴力！马克思主义者都深知这一真理。

　　为了对付大规模的群众性暴乱，必须建立和维持一个足够规模的暴力机器。这台机器应具有强大的机动能力，可以随时随地出击，并能有效地对付各种群众性暴乱。[19]

　　善后子系统

　　当防范和化解措施都无能为力的时候，危机的爆发就不可避免了。如果“镇压子系统”可以保证政府度过浩劫，那么政府或危机控制系统面临的首要任务就是危机的善后处理。“善后子系统”的功能是最大限度地降低危机造成的损失，以尽可能小的代价维持社会秩序和政治稳定，并动员一切可以动员的资源进行社会重建，使国家尽快恢复原貌。

　　多级控制机制

　　中国是一个大国，幅员辽阔，人口众多，即使是一个省，也相当于一个中等国家。在这样的国家，必须建立多级的危机控制机制，各级政府分别负责自己辖区的危机控制，以便把隐患尽可能消灭在基层，把危机尽可能控制在局部地区，防止扩散，避免地方性危机演变成为全国性危机。

　　需要特别强调的是，决不能把反危机的责任全部推给中央，这不仅仅是因为中央无力担此重任，还因为处理全局性危机的成本要远远大于处理各个局部性危机的成本之和。因此，对于一个大国来说，各级政府分级负责控制危机，不仅是必须的，也是效益最佳的危机控制策略。[20]

　　适应机制

　　当今时代是急剧变化的时代。一切都在变，危机也在变，因而反危机措施也要随之变化。

　　没有一成不变、始终有效的反危机机制。要想在发展过程中始终有效地控制危机，确保长治久安，就必须随时改进危机控制系统，探索、创造、发展新的反危机手段。这就需要政府和社会具备适应能力或创新能力，根据变化的环境，更新反危机策略，赢得政治稳定。这是处于巨变时代的中国最最需要的能力和素质。

　　如果用控制论的术语来表述，适应机制就是危机控制系统的反馈机制。

　　六、长期考虑：值得注意的几个重大问题

　　本项研究不是“学究式”的格物致知，而是“经世致用”的学术实践，其目的不仅仅在于理解一场已经发生的事件，而是要探索防止同类危机再度出现的对策，寻找走出“掠夺—清算循环”的途径。为此，在本报告即将结束之际，再次回过头来，围绕经济增长、政治腐败、政治稳定、体制改革、长期发展战略之间的关系，对几个重大问题进行一番检讨。

　　1、我们能打破“掠夺—清算循环”吗？

　　我们能打破“掠夺—清算循环”吗？这一问题的另一种等价的提法是：中国的腐败还有治吗？

　　有上百种关于“腐败”的定义，但是对于普通的中国老百姓来说，有一个定义最容易接受，那就是“腐败是利用公共权力谋取私利的行为”。[21]实际上，腐败并不是什么新生事物，也不仅仅属于我们中国，古今中外没有一个国家曾经根除过腐败。它是公共权力的副产品，凡是存在公共权力的地方，就有腐败。

　　但是，我们今天面对的“腐败”却与众不同，它是在特定环境中产生的腐败。所谓“特定环境”具有明确的内涵，它是指一种国家政治生活状态，其基本特征是：正处于由计划经济向市场经济、由集权政治向民主政治过渡的转型时期；
实行实质上的一党制，没有真正意义上的反对党；
实行严格的新闻、出版管制；
严格限制公民结社，基本上不存在独立的社团组织，也不存在独立的有组织的民间集体行动。在这种“特定环境”中产生的腐败特别难以治理。

　　抽象地说，遏制腐败就是要制止公共权力的滥用，也就是要对公共权力进行制衡。对政府权力的制衡，或者来自社会，或者来自政府内部。人类的社会实践表明，有效的社会制衡，是政府内部制衡得以发挥作用的必要前提。因此，反腐败的关键就是建立起一套有效的社会监督机制。

　　那么如何才能建立起一套有效的社会监督机制呢？老实说，谁也拿不出手到病除的灵丹妙药。人们会说，采取以下措施肯定有助于遏制腐败，甚至还有可能从根本上消除腐败：转变政府职能，减少政府对社会经济活动的不合理干预；
适度开放舆论，启动舆论监督机制；
适度放开结社限制，让组织起来的公众监督政府，加强社会对政府的权力制衡；
提高政府官员薪金，杜绝逼良为娼；
公开审判，在审理腐败案件时引进美国式的陪审团制度；
学习毛泽东，依靠人民群众反腐败，搞群众运动，等等。但是问题又来了：怎么才能使这些措施付诸实施呢？看来只能依靠时间了！

　　背景资料：反腐败与舆论监督

　　政府对舆论监督的态度是非常矛盾的。一方面，政府希望借助舆论监督遏制腐败，保持稳定；
另一方面，政府又担心大众传媒把腐败揭露出来会引起社会动乱，破坏稳定。于是，政府采取了自以为聪明的办法，即有控制的利用媒体遏制腐败。殊不知，一旦受到政府的有效控制，媒体也就丧失了监督政府的预期功能。这就是矛盾之所在。

　　确信舆论监督会破坏稳定的人认为，目前的腐败极为严重，老百姓之所以还能容忍，只是因为他们不明真相，一旦任由媒体暴光，公之于众，必将激起动乱，导致政治不稳定。很显然，他们是只知其一，不知其二。试想，如果早有舆论监督，会有今天这种登峰造极的腐败吗？难道报纸、电视不报道的东西，老百姓就不知道吗？继续欺骗民众，就能保持稳定吗？话又说回来，除了舆论监督，还有什么更好的灵丹妙药吗？

　　无论是在政治清明的国家，还是在腐败盛行的国家，大众传媒都是最有效的反腐败工具。而且对于今日中国来说，利用大众传媒遏制腐败，几乎不用什么追加投资，机构是现成的，设备是现成的，人员是现成的，只需下一个“开禁令”就行了。可以说，利用舆论监督反腐败，事半功倍，立竿见影。更为重要的是，大众传媒没有“激励疲软”的问题，它的自身利益决定了，它有揭露腐败的天然积极性。

　　2、经济增长是自足的吗？

　　这场金融危机带给我们的最直接的启示就是：经济增长不是自足的。经济增长不能为自己创造出持续增长的充分条件。

　　腐败可以而且必然会干扰、减缓、终止经济发展，甚至还有可能把过去积累起来的经济发展成果毁于一旦，并且危及社会秩序和政权稳定。最近的案例就发生在印度尼西亚，再往前数就是菲律宾。这类例子举不胜举，在南美洲、在非洲、在亚洲比比皆是。(点击此处阅读下一页)

　　但是经济却不能左右腐败的命运，经济本身对腐败无能为力，经济的衰退或增长都不能自动地遏制或助长腐败。由此可见，仅有一个“硬道理”是不够的，“硬”不起来，还需要另一个“硬道理”，那就是“反腐败”。我始终坚决主张——“发展是硬道理”，“反腐败也是硬道理”，而且只有“反腐败”这个“硬道理”“硬”起来了，“经济发展”那个“硬道理”才能继续“硬”下去。因此，我们至少要把“反腐败”和“经济发展”当作同等重要的工作去抓。

　　反腐败的治本之策是改革，是制度创新。反腐败要求比经济体制改革更加广泛的改革，包括社会改革和政治改革。已经暴发和尚未暴发的金融危机证明了，单纯的经济改革是不可持续的，没有政治改革和社会改革的支持，经济改革无法进一步深入发展。经济改革孤军深入不是长久之计。

　　3、仅有经济增长就够了吗？

　　社会秩序和政治权力的基础是什么？这是统治者和政治学家共同关心的问题。

　　人们之所以接受或服从某种社会秩序（统治与被统治关系也是一种社会秩序），或是出于自愿，或是出于被迫，或是两者兼而有之。用现代政治学术语来说就是，使一种秩序得以确立的东西是合法性和强权。所谓“合法性”是指通过非暴力手段使人们接受或服从秩序的能力。“合法性”强调的是人们“自愿”接受秩序这一方面。所谓“强权”就是具有强制能力的东西。“强权”强调的是人们“被迫”接受秩序这一方面。政治学揭示的一个重大真理就是，任何秩序都不可能仅仅依靠强权来长久地维持，合法性是不可或缺的权力基础，而且随着社会的发展合法性对秩序稳定的贡献也越来越大。

　　那么秩序的合法性是如何获得的？合法性的基础是什么？或者说，人们为什么要自愿接受某种秩序呢？

　　在一些第三世界国家，秩序的合法性来自“传统”；
在社会主义国家，合法性来自“历史唯物主义”；
而在资本主义国家，合法性则来自“民主政治学说”。对于中国这类转型国家来说，这三种东西都不能单独为秩序提供合法性。许多领导人和政治学家断定，在转型国家，政府的合法性主要来自优异的经济增长业绩。只要吃饱喝足了，老百姓就不会闹事了。发展经济、提高人民生活水平是保持政治稳定的最最基本的策略。但是，近在咫尺的韩国和中国台湾省的经验证明了，这种判断是极其短视的。经济的高速增长并没有给韩国和台湾带来持续的政治稳定，而是导致了80年代和90年代的风起云涌的民主化运动，游行示威、街头对抗、流血冲突？？此起彼伏，愈演愈烈。可见，越是吃饱了的人，越是想当家作主。那些认为只要伙食好人们就会自愿进监狱的人，显然不理解自由、平等、公正、民主对于人特别是对于那些已经吃饱了的人的意义。

　　对于政治稳定来说，仅有经济增长是不够的，政治清明、社会公正也是不可缺少的，因为自由、平等、公正、民主本身就是人类追求的基本价值。更何况经济增长也不是自足的，持续的经济增长以反腐败和不断改善社会收入分配状况为必要前提，因而离不开政治改革和社会改革的支持。我始终坚决认为，中国政府必须同时追求“经济发展”、“政治清明”、“社会公正”三大目标，并通过“改革开放”促进“经济发展”，通过“反腐败”保证“政治清明”，通过“反贫困”维护“社会公正”。中国政府只有高举“改革开放”、“反腐败”、“反贫困”三面大旗，才能赢得长治久安。

　　4、我们想要一个什么样的未来？我们又如何走向这一未来？

　　我们想要一个什么样的未来？对于这个问题的答案，其实我们并不十分清楚。当然，我们可以泛泛地说，我们想要一个自由、民主、繁荣、富强的未来。但仅有这些显然是不够的。

　　我们已经知道了，与计划经济相比，市场经济能使我们的生活更加富裕，使经济更加繁荣，所以我们选择了市场化改革，并且取得了巨大的成功。但是，我们至今还没有清醒地意识到市场经济与市民社会的内在联系。“市民社会”是经济领域和政治领域之外的社会空间，在那里，公民进行自由的、自愿的交往。发达的市民社会意味着高度自治的社会空间，结社自由、言论自由、出版自由等基本人权已经成为制度化的公民权利。发达国家和发展中国家的市场实践从正反两方面证明了，发达的市民社会是市场有效运转的必要条件，市场需要市民社会，而且市场也将创造出市民社会。

　　同样，没有市民社会的支持，也不可能有真正的民主政治。为什么许多第三世界国家的民主政治徒有虚名？为什么发达国家的民主政治就货真价实？两者之间的关键差别，不在于法律条文，也不在于经济发展水平，而是公民的结社能力或组织化程度。只有组织起来的公民，才有能力制约政府，也只有组织起来的民众，才有能力争取并捍卫自己的权利。因此，拥有发达的民间组织是民主政治得以有效运行的根本保证。

　　我认为，中国当前最紧迫的任务，并不是推进政治民主化改革，而是进行社会自治化改革。社会自治化改革，既可以为市场的进一步发育和经济的持续增长创造条件，又可以为民主化改革奠定基础，开辟道路。从经济市场化，到社会自治化，再到政治的民主化，是改革的必由之路，也是走向理想未来的最佳途径。

　　如果在未来的30年间，中国能够顺利完成自治化和民主化改革，那就是老天保佑我中华民族命不当绝。到时候，我们可以骄傲地向世界宣告：中国用半个世纪的时间分三步跨越了传统与现代之间的鸿沟。

　　主要参考文献：

　　1.左然、周志忍、毛寿龙编译，《新兴现代化国家行政改革研究》，国家行政学院出版社，1999年。

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　　17.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案》，1999年5月19日。

　　18.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《关于〈广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案〉的说明及有关问题的建议》，1999年5月19日。

　　19.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《我区各类基金会（或基金）的基本情况》，1999年5月19日。

　　20.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西农村合作基金会基本情况》，1999年5月19日。

　　21.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《清理整顿农村合作基金会对农村经济影响的预测及防范措施》，1999年5月19日。

　　22.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西壮族自治区农村合作基金会清产核资具体办法》，1999年5月19日。

　　23.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西农村合作基金会清收借款筹措资金具体办法》，1999年5月19日。

　　24.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西农村合作基金会债务清退具体办法》，1999年5月19日。

　　25.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会风险防范和化解预案》，1999年5月19日。

　　26.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会宣传提纲》，1999年5月19日。

　　27.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《广西清理整顿农村合作基金会工作具体安排》，1999年5月19日。

　　28.广西壮族自治区清理整顿农村合作基金会实施方案起草小组，《关于印发暂停办理农村合作基金会业务《公告》的通知》，1999年5月19日。

　　29.玉林市清理整顿农村“两会一部”工作领导小组，《玉林市清理整顿农村合作基金会实施方案》，1999年7月22日。

　　30.玉林市清理整顿农村“两会一部”工作领导小组，《玉林市深入开展供销合作社社员股金清理整顿工作的意见》，1999年7月22日。

　　31.贵港市人民政府办公室，《贵港市农村合作基金会情况汇报》，1999年4月13日。

　　32.（贵港）市防范化解基金、股金风险领导小组办公室，《我市防范化解基金、股金风险工作目前存在的一些突出问题》，1999年5月4日。

　　1999年9月，定稿。

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　　[1]受广西壮族自治区人民政府委托，在区政府办公厅和区农办的协助下，针对农村合作基金会问题，我在广西进行了两次实地考察。99年5月16日至24日，在钦洲、梧洲、玉林、贵港4地进行了为期9天的考察。99年7月18日至8月1日，又在百色、北海、玉林、贵港4地进行了为期15天的考察。考察期间，召开了16次座谈会，对各地主管领导和部门负责同志进行了访谈，收集了有关文件和统计资料。

　　本报告还吸收了其他研究者的研究成果，直接参阅有关农村合作基金会的文献近百篇，运用了政治学和社会学的研究方法和理论工具。主要参考文献附于报告之后。本文尚未公开发表。

　　[2]在“社会需要”和“政府支持”的共同推动下，农村合作基金会在全国范围内获得了长足发展。到1995年底，乡（镇）级农村合作基金会发展到1.97万个，村级合作基金会13.4万个，分别占当年总乡（镇）数的41.7%和总村数的18.3%.1995年，全国农村合作基金会共筹集资金723亿元，比1990年增长8.1倍，累计投入农业生产、社会化服务体系和乡村企业的资金达828亿元，比1990年增长10.2倍。参见：万宝瑞，依法行政强化管理把“九五”农经工作进一步引向深入，《农村合作经济经营管理》，1996年第11期。

　　[3]一份调查报告指出：“好些地方高息揽储的出现、蔓延和基层央行查处不力关系很大。有的基层央行对此认识不够，监督、检查、制约、处罚措施不力；
有的地、市、县央行机构，对发现的问题，因拿不到准确的证据而束手无策，只好‘一问了之’；
有的县央行因人际关系复杂，或怕得罪人，怕影响与商业银行之间的关系，下不了真决心，动不了硬措施。？？虽然抓过一些‘小典型’，但查的不透，仅仅象征性罚些款了事，不追究责任人的责任，更谈不上处分”。王耀峰、常建国，高息揽储的弊病与对策，《经济师》，1998年第7期，第42页。

　　[4]《广西农村合作基金会基本情况》，第4—5页。

　　[5]《广西农村合作基金会基本情况》，第7页。

　　[6]邓安志，农村合作基金会的问题与对策，《农村经济》，1998年第9期，第24页。

　　[7]用经济学术语来说，反腐败和金融稳定都属于“比较纯粹”的“公共物品”，具有较强的非竞争性、非排他性、外部性，所以应该由中央政府提供。

　　[8]各省（区）都成立了专门的工作班子负责制定反危机方案。提出的方案要经过党委和政府的反复讨论，经过修改之后，(点击此处阅读下一页)

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