晨曦：对干部问责制度的若干思考

　　干部问责在我党历史上已有先例，不过像近年这样力度之大、频度之高还不多，它充分体现了新一届中央领导集体立党为公、执政为民、建设责任政府的坚定决心。现在，随着问责工作力度的进一步加大，对一些基本问题无论理论还是实践上都需要人们做出正确的选择与回答。下面，本文就谈谈对这些相关问题的认识。

　　一、干部问责的前提是干部应有自责意识，把对上服从与对下负责、权力与责任统一起来，勇于承担工作中的“道义责任”

　　如前所述，干部问责在我国政治生活中并不是去年开始出现。1979年11月，原石油工业部海洋石油勘探局“渤海2号”钻井船违章操作翻船，造成72人死亡和国家财产重大损失，国务院随后做出决定，解除了时任石油部长的职务；
1987年5月，大兴安岭发生特大森林火灾，时任林业部正副部长及相关负责人都受到组织处理；
1988年1月，昆沪列车发生颠覆事故，伊尔18——222号飞机发生空难事故，当时的铁道部长主动提出了辞职请求，国家民航局长受到行政记大过处分；
1994年，辽宁阜新和新疆克拉玛依先后发生特大火灾事故，这两地领导也都受到党纪政记处理。不过从整体上看，我国干部问责与频繁发生的各类事故相比，受到处理的领导干部还是很少，尤其需要指出的是，就是在已处理的干部中，真正个人引咎辞职——主动退出领导岗位的更少。

　　干部缺乏自责，从干部本身来讲是自责意识淡薄。在领导工作中，权力与责任从来都是相伴而生，每一种权力的背后，都承载着一份与之相对应的责任。然而，有些领导干部在自觉或不自觉中却往往忽视和割裂了权力与责任的这种对应关系，他们讲权力，要求下属服从多；
讲责任，主动承担工作义务少，就是有责任，也是对上服从多，对下服务少。所以，要形成良好的工作问责氛围，各级领导干部首先应建立和培养自责意识。这里的“自责”，就是自我反省、自我责问，就是把权力与责任统一起来，把对上服从与对下服务结合起来，在工作中经常检查自己在领导职责、领导作风、领导能力等方面的表现情况，一旦发现问题，勇于承担道义责任。道义责任是社会责任与间接责任的综合，是道德义务的承载体，在包容量上比政治责任、法律责任更宽泛。领导者由于在社会事务中扮演着比较特殊的角色，在道义上应比一般民众担负着更多的责任，然而遗憾的是，当前我们一些领导干部却不知道主动承担道义责任。2004年轰动全国的某市奶粉造假，致使10多名婴儿死亡、近两百名婴儿严重营养不良的案件披露出来以后，该市分管卫生工作的副市长居然公开向媒体表示：“如果人民群众还能信任我在这个岗位上，我不想去引咎辞职，我还想继续干下去。”可见，这位领导的自责意识到了何等淡漠的地步！自责是一个人内心自我反省的过程，它不以别人的价值评判为标准，和人民群众是否信任更加无关。所以，广大领导干部头脑中一定要建立“道义责任”的概念，在工作中既要讲政治法律责任，还要讲社会影响责任；
既要讲直接责任，也要讲间接责任。这样，有了明确的责任意识，打造责任政府的工作才能真正落到实处。

　　二、干部问责的核心是建立问责机制。实行引咎辞职制度是干部问责的表现之一，也是改变干部施政理念的重要途径

　　毋庸讳言，在相当长一个时期内，我国干部管理与监督上的问责机制并未真正建立起来，尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例》、《国家公务员暂行条例》中都有实行责任追究、辞职、辞退等与问责相关的条款规定，但可操作性强的实施细则在国家层面上一个也没有（媒体报道部分省市有制定），不仅如此，实际工作中不按条例执行的情况还时有发生，这在很大程度上影响着干部问责向制度化发展。有鉴于此，中共中央已在2004年批准实施《党政领导干部辞职暂行规定》。规定指出：“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务”。《规定》还详细列举了九种应该引咎辞职的情形。《规定》的实施是我国党政领导干部问责工作走向制度化的重要标志，尤其是《规定》中列举的几种引咎辞职情形，可以说它是干部问责趋向具体与细化的最直接体现。

　　这里特别需要指出一点，问责制度并不仅仅局限于引咎辞职，问责的形式与手段很多，引咎辞职只是问责制中的一种表现形式。然而就领导者本人来讲，引咎辞职却最具问责意义。几十年来，我国有成千上万名干部因工作问题被解除职务，但真正由个人提出引咎辞职的有几个？可以讲，只要不犯大错误，只要组织不追究，“一朝做官，一生平安”的思想在许多干部头脑中根深蒂固。所以，把引咎辞职纳入问责制中，它会产生一种“紧箍咒效应”，使各级领导干部的危机意识大大增强。这对改变施政理念，解决干部能上能下的问题，具有积极的现实意义。

　　建立问责制，还要确保问责途径畅通。问责途径一般有四种：一是上问下责，也叫领导问责，即出了问题后由上级追究下级的责任；
二是自问自责，也叫个人问责，即通过自我反省主动检查自己工作中的缺点与不足；
三是社会问责，也叫群众问责，即由下属或社会大众对领导者、领导部门的工作进行质询；
四是传媒问责，也叫舆论监督，即舆论部门开展正当的舆论批评。在当前，四种途径中领导问责最为常见；
传媒问责有所开展，但监督对象大都采取“下靠两级”的习惯，同级监督基本属于空白；
个人问责与社会问责尚处于起步阶段，尤其社会问责上，渠道不畅的问题比较突出。因此，全社会问责机制的形成，有赖于各种问责渠道的建立并保持畅通，如果既有上级对下级、下级对上级负责，还有干部对群众、干部对社会负责，这样，良好的问责体系才有可能得到建立，问责机制才会充满活力。

　　三、干部问责的保证是实行问责工作常态化，问责不仅体现在重大事件、重大事故上，日常工作也应在评判之列

　　在干部问责上我们有一个惯例，就是眼睛一般都盯在重大事件和重大事故上，这从远到上世纪八九十年代的森林失火、飞机失事、火车颠覆，近到今年对川东井喷事故、密云踩踏事故、吉林中百商厦火灾事故、江苏铁本钢铁公司违规建设的处理中都可以得到验证。重大事件与重大事故直接关系群众的生命财产安全，关系社会发展与社会稳定，对这一类问题不仅要问责，而且应加大问责的力度。但是，如果把问责仅仅局限于这一类“非常态事件”上就过于片面，也不符合干部问责的客观要求。领导工作表现在方方面面，领导者的领导品质、领导作风、领导能力如何，大量的是通过日常工作反映出来，现在，人民群众对现实存在的一些干部腐败、作风霸道、能力平庸等问题无处诉说，从根本上讲就是在平时缺乏问责途径。实行问责工作常态化，就是打破问责范围只局限于重大事件与重大事故上的误区，把领导者平时各方面的工作表现都纳入问责之中，既追究官员在重大事件、重大事故中的过失责任，也追究他平时工作中各方面的操守表现，特别是领导品质与领导能力上，我国目前因这方面不足受到追问甚至辞去职务的情况还几乎没有，而反观国外，这方面的事例却屡见不鲜。所以，如果问责真正达到了常态，一个领导者与工作相联系的所有方面都有被社会询问并进而失去职务的可能，那么，各级干部的为官之弦无疑会绷得更紧，为官之责无疑会记得更牢，这对实现胡锦涛同志提出的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，实现温家宝同志“建设责任政府”的要求，无疑会起到巨大的推动作用。

　　当然，问责的结果不一定都是让领导者辞职。问责是手段，其目的在于使各级干部时刻保持清醒的头脑，时刻牢记自己的使命，时刻注意为政不仅要讲政绩、守法纪，而且同时还要对政治伦理和社会舆论负责，对人民群众负责。这样，有了真正的责任压力，为政者都有一种如履薄冰的“恐慌感”，我国的政治建设就会迈上一个新的台阶。

　　四、明确几个重要界定，正确认识因问责产生的“引咎辞职”

　　随着问责制逐步进入人们的视野，因问责而生的引咎辞职正越来越成为人们关注的话题。现在，在对引咎辞职及其与相关问题的认识上，一些人还缺乏深入了解，所以，搞清这些认识问题，对正确推行干部问责也至关重要。

　　1、什么叫“引咎辞职”，作为一个有特定内容的概念怎样表述才全面准确？引咎辞职在表述上应起码同时具备三个界定要素：对象、事由与方式。2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条是这样表述的：“引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。”中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》在表述上与《条例》基本相同。这个表述的三个界定要素为：辞职对象：党政领导干部；
辞职事由：严重失误失职，对重大事故负有领导责任；
提出方式：个人主动。该定义在对象与方式的界定上准确恰当，但事由方面不完整。众所周知，作为领导者来讲，“不宜担任现职”的情况决不仅仅表现在“严重失误、失职或对重大事故负有重要领导责任”上，这些方面和法律、党纪、政纪有关，一旦失误、失职其实就不单是“引咎”，而是“责令”的问题了。也就是说，引咎辞职在“事由”表述上应同时加进不属法律、纪律问责，而属道德义务追究的内容，如工作品质、工作能力等。忽视了这一点，就忽视了社会意愿，引咎辞职就难免失之偏颇。

　　2、引咎辞职是不是一种处分，它和组织处理是不是一回事？现在，有人认为引咎辞职是一种组织处理方式，也有人把它看作是一种行政处分，这都是不正确的。产生这种认识的原因，与我们以前总是把引咎辞职和“严重失误失职”联系在一起有关。必须明确，《中国共产党纪律处分条例》、《国家公务员暂行条例》都没有把引咎辞职写入处分条款之中。道理很简单，引咎辞职是个人的自觉行为，是责任自省的结果，不一定必须犯错误后才引咎辞职，因而与党纪政纪处分不是一回事。引咎辞职也不属于组织处理的范畴，它和免职、降职、责令辞职不同。免职、降职、责令辞职虽然不是纪律处分，但它是组织干预的结果，所以是一种组织处理方式。引咎辞职由于主要建立在个人主动要求的基础之上，因而也不属于组织处理之列。

　　3、领导干部引咎辞职后是否可以继续受到责任追究，怎样防止丢“乌纱”避刑罚的情况出现？近年来，随着问责力度的加大，我国各地已有一批数量的官员相继受到各种处理，与此同时，因问责而引咎辞职的事例也逐步增多。有学者为此指出，在问责体系尚未配套健全的今天，要警惕一些“问题官员”钻制度的空子，以引咎辞职去逃避法律追究。应该说这种担忧不是多余。所以必须明确的是，引咎辞职只能表明一个人在承担行政责任方面的情况，它并不能替代这个人在法律方面应承担的责任，两者不是同一概念，不能混淆。实际工作中为了防止少数别有用心者逃避法律惩处，必须在制度上健全法制，坚决克服以行政追究去代替法律追究，对“问题官员”即使在引咎辞职以后，也要用法律仔细审视一遍，该追究责任的照样追究，直到把问题查清、落实为止。

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