张文显,杨春堂：法制在政治体制改革中的地位和作用

　　在当代中国，法制与改革是法律工作者的重大课题。本文仅就法制在我国政治体制改革中的地位和作用作一探讨。

　　一、法制化是政治体制改革的基本目标和内容

　　根据党中央设计的政治体制改革总体方案，我国政治体制改革的主题是建设有中国特色的社会主义民主政治，它的长期目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。政治体制改革方案之所以把“法制完备”与“高度民主”、“富有效率”、“充满活力”并列作为有中国特色的社会主义政治体制的基本标准，把法制建设作为贯穿于我国政治体制改革全过程的基本内容，乃是因为法制与民主、效率和活力有着高度的内在统一性。

　　(一)民主政治是法治政治

　　民主政治的基本原理，是一切权力属于人民。但是，除了古代个别城邦国家实行直接民主制——公民都是国家最高权力机关的组成人员并直接立法、执法和司法以外，在现代国家， 特别是在我们这个有10亿人口的大国，不可能实行由全体人民直接行使国家权力，直接管理国家。人民是通过定期选举产生代表机关，再由代表机关组织政府和司法机关一道行使国家权力。这意味着在政治权力的持有和政治权力的行使之间存在着某种程度的分离。为了防止这种分离可能引起的失控——政治权力不是按照权力所有者的意志，而是凭着权力行使者的意志和情绪而运行，特别是为了防止出现政治异化——政治权力在运行过程中发生异变，从而权力的行使不利于权力所有者，必须制定法律，首先是一部宪法，严格规定国家代议机关和行政机关、司法机关的职权范围和行使职权的程序，并建立有效的法律监督体系和制约机制，消除政治权力运行不受监督和制约的现象。这就是法治的实质。

　　民主政治有一个最基本的要求：各政治主体必须依照既定的规则和程序从政(行使政治权利和权力)。政治是不同的政治主体为实现一定的利益而影响、控制或行使国家权力的活动。由于各政治主体的利益不同，必然出现政治期望和政治目标的重迭和冲突。按照既定的规则从政，可以创造一种公平竞争、和平共处、稳定合作的局面。这正是民主的价值所在。随着法治意识和法律技能的普遍提高，公民对规则的要求和对一切政治活动必须具有“合法性”的要求会越来越强烈，更需要把政治纳入法制的轨道。

　　民主政治是自由的政治和平等的政治。所谓“自由的”，是指各政治主体可以不受限制地表达他认为是合理的，其他人和国家应该采纳的各种政见和决策建议。所谓“平等的”，是指在表达政见和提出决策建议方面，各政治主体具有同等的资格，同时每个人对他人的政见和建议有提出异议和否决的权利。这就是列宁所说的：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”(《列宁选集》第3卷第257页。)这种自由和平等的政治为各种愿望和政见的接触、交流、碰撞，各政治主体影响和参与决策提供了机会。但是，如果不遵循一定的规则和程序，人们就无法进行愿望和政见的交流，更不可能在个人平等地自由地发言和讨论的基础上形成多数人的意志，并根据多数人的意志制定出法律和政策。“文化大革命”那种无规则无秩序的“四大”曾经如何毁坏平等自由的民主，人们是记忆犹新的。

　　民主政治的基本标志，是政治过程开放和透明。政治开放，人民才有机会议政、参政和督政，把政治变成多数人的事业，并通过议政、参政和督政提高公民素质。政治透明，人民才有机会了解国家的重大决策和法律是如何提出和制定的，从而提高对决策和法律的认同度；
才有机会了解国家公务人员的政治品质、政治态度、政治行为、政治实绩，揭露官僚主义和腐败现象，保障政治的民主和廉洁。政治开放和政治透明也有利于国家机关及其工作人员集思广益，作出正确的决策。而只有用法律把政治过程制度化、程序化，才能真正实现政治开放和透明，保持参与渠道疏通无阻。

　　(二)高效的体制必需法制化

　　高效的(富有效率的)政治体制是能够用较少的资源消耗取得同样多的效果或用同样的资源消耗取得较大效果的体制，即用尽可能少的机构和人员、最低额的经费，取得最大政治效果的体制。

　　政治体制的效率取决于多种因素，其中法制化是一个基本因素。

　　高效的政治体制必须有规则和有秩序地运行，否则不可避免地会出现“瞎指挥”和“瞎折腾”。在全部无效率的事情中，最无效率的莫过于“瞎折腾”。我国建国以来频频出现“瞎 折腾”，曾经造成时间、财富、人力和信心的巨大损失，多次使我们国家和人民陷入危机。为确保政治体制有规则、有秩序和高效率地运行，避免“瞎指挥”引起“瞎折腾”，必须排除人治，实行法治。

　　高效的政治体制需要政治体制的每个组成部分(系统—器官—细胞)都活跃起来，都发挥其功能。这里的一个不言而喻的前提是，各国家机构和政治组织要有明确的职能规定和权责界限。首先是党、国家权力机关、行政机关、司法机关和其他社会组织之间的功能和权责要分明，其次是中央、地方、基层之间的职责权限要分明，做到政治体制内部上下左右的职能划分及相应的权利和义务的配置科学化，并用法律固定下来。而我们却长期忽视这一点。“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往 无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报 告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺”。( 《邓小平文选》第288页)结果造成机构臃肿，层次繁多，副职虚职充斥，官僚主义严重，政治信息不能得到及时、全面、准确、迅速、灵活和有价值的接受、传递、处理和反馈。这是急需消除的弊端。

　　(三)法制是民主和效率的调节器

　　由社会主义政治体制的人民民主性质和巨大的组织管理职能所决定，我国的政治体制应当是既民主又高效的，民主和效率是相辅相成的，但在政治生活中它们也会发生矛盾。例如， 在决策过程，如果政治决策是建立在充分发扬民主、广泛征求意见或由较多人参与的基础上，就可以减少或避免决策失误，并可以减少执行过程中的阻力，从而提高决策的效率；
但是，如果事无巨细都要通过民主程序，由会议去决定，那就可能拖延决策，从而贻误时机，甚至会出现决策代价超过决策本身，这就损害了政治效率。再如，实行国家权力间的制约，对于防止、查处或制裁滥用职权，以权谋私、违法乱纪等腐败现象，保护公民权利，维护民主和法制是十分必要的；
但是，如果不适当地实行制约，必然造成权力结构内部严重的磨擦和内耗，从而削弱国家机关及其工作人员的效能。

　　民主与效率的矛盾主要是由于人们对政治体制的期望不同引起的。一般说来，公民倾向于要求民主，而政府机关则倾向于强调效率；
人大希望把更多的政务交给代表会议讨论决定， 而政府则希望尽量减少甚至取消制约，由行政首长说了算；
参与政治的意识和能力较高的阶 层(如知识分子阶层)期望享有较多的议政和参政的权利，有较多的机会了解政治和制约政治 权力，而农民和工人(特别是受教育的程度较低的农民和工人)则往往有依赖思想，依赖长官 决策；
城市、发达地区与乡村、落后地区的人们对民主和效率的要求相差也很大。由于民主 和效率存在着矛盾，人民对民主和效率的期望不同，在实践中，很可能顾此失彼，或者片面 强调民主而忽视应有的效率，或者片面强调效率而忽视必要的民主。无论出现哪种情况都会 损伤政治体制及其功能。因此，必须适当地调整民主和效率的关系。

　　调整民主和效率的关系的方法可能很多，法制可以说是最基本的方法。法制从一定的社会条件和目标出发，通过规定各政治角色的权利和义务(或权力和责任)及政治活动的程序，来调整民主与效率的关系。在现阶段，为了促进经济体制改革和对内对外开放，要着重通过政治改革，建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。这是政治体制改革的近期目标。法制要围绕着这个目标调整民主和效率的关系。

　　(四)增强政治体制的活力有赖于法制

　　政治体制的活力有四个基本标志：

　　1.承受能力，即政治体制经得起各种困难或危机的考验而立于不败之地的能力。这是一个政治体制有无活力的基本标志。如果小规模的学潮、工潮，强度不高的政治地震，少数甚至个别政治家的升降，一种外来学说的传播，国际上的一场风暴，都足以构成对一个政治体制的严重危险，则该体制可能是缺乏活力的体制。

　　2.应变能力，即政治体制随着国内社会和国际社会主要矛盾的转化、经济模式的转换、科学技术的发展以及文化观念的演化而变化的能力。一个政治体制如果不能预测未来的政治发展和社会变迁，适应世界发展趋势，对外界业已发生的巨变熟视无赌，则其生机就将衰竭。

　　3.同化能力，即政治体制吐故纳新，不断充实能量，保持新陈代谢机制的能力。一个有活力的政治体制能够不断地对自己过时的制度实行扬弃，同时能够开放门户，借鉴和同化外来的思想和制度，而不片面强调“国粹”。

　　4.自我完善能力，即政治体制及时发现自己的缺陷，并依靠自己的力量克服缺陷，不断创新的能力。这也是一个政治体制充满活力的关键因素。没有这一能力，一个政治体制就要僵化；
而僵化的体制必将在革命中被新体制所取代，或者在外来的强大压力下崩溃，或者需要付出沉重的代价才能变革。

　　政治体制活力的源泉在于公民、公务人员和政治领袖的信心、智慧、创造力和积极性。法制则是开发这些活力源泉，并使它们持久奔流的基本前提。通过把民主法律化和制度化，创造民众享有尽可能广泛的政治权利，人格和自由受到充分尊重和切实保护的法制环境，可以提高人民对政治体制的信任度、认同感和责任心，养成民主意识、法治意识和社会连带感情，从而巩固政治体制的基础，提高政治体制的承受能力。通过规定和实行以普遍、平等、自由为原则的选举制度，以公平竞争和公开竞争为机制的公务员制度，以真理面前人人平等为宗旨的表达自由制度，可以产生出富有政治领导智慧和能力的政治家集团；
可以保证优秀人才脱颖而出，在国务活动中各尽其才，可以保证各种政治思想、政治理论和政治意见不受限制地表达出来，又毫无例外地接受实践的检验，使公民、公务人员和政治领袖在各种思想的比较和竞争中发现新思想，并用适应新环境的新思想代替旧思想，……从而增强政治体制的应变能力、同化能力和自我完善的能力。

　　综上所述，法制与民主、效率和活力有着高度的内在统一性。所以，政治体制的民主化、 法制化、高效化和活化(与僵化相对)共同构成政治体制改革的目标和基本内容，并且在改革 实践中互相促进。

　　二、法制是政治体制改革的保障

　　法制不仅是政治体制改革的目标和内容，而且也是政治体制改革的重要保障。

　　(一)政治体制改革只能在安定的社会环境中进行，法制是维护社会安定的主要手段

　　我国的政治体制改革是在经济体制改革日益深化，国民经济持续发展，人民物质文化生活明显改善，全社会改革意识和改革热情空前强烈的形势下顺理成章地提到全党和全国人民日程上来的。但是，我们必须清楚地看到，现阶段的政治体制改革，是在一个商品经济不很发达，封建主义影响根深蒂固，既缺乏民主传统，又缺乏民主政治经验的社会历史环境中进行的。政治体制改革面临的困难、障碍、矛盾和冲突，比人们预料的要多得多。因此，在日趋成熟的政治体制改革的大背景中，还潜伏着许多不安定因素，而且在改革过程中还会产生出新的不安定因素。如不排除和制止这些不安定因素，政治体制改革就不可能比较顺利而富有成效地进行。

　　存在和再生不安定因素的原因是多方面的：一、各种刑事犯罪分子和国内外敌对势力一刻也不会放松捣乱破坏。二、政治体制改革将会触动某些人的既得利益，引起其中一些人的不满甚至反抗，他们将会利用我们的失误和困难、特别是与群众眼前的切身利益有关的失误和困难，制造事端。三、少数人打着改革的旗帜，钻改革中制度不完善的空子，以改革谋私利。他们的行为不仅直接干扰和破坏改革，而且会使人民群众对改革产生失望、怀疑甚至怨恨，从而削弱人民群众对改革和继续改革的心理支持。四、新旧体制转轨时期产生的社会震动使长期生活在旧体制之下并习以为常的人们产生某种心理失衡和价值判断的裂痕。而这种失衡和裂痕往往是无政府主义的温床。五、有些人把理想的或乌托邦的民主模式当作现阶段的目标，(点击此处阅读下一页)

　　加以宣传鼓动，使一部分对我国政治体制改革的长期性和复杂性认识不足的青年人对改革的期望过高，要求过急，并试图采取偏激方式表达他们的这种过高的期望值。六、新体制的不完善和运行中的故障也会诱发个别不安定因素。

　　总之，政治体制改革过程中面临的不安定因素甚多，其中有些不安定因素是改革阵痛中不可避免的，问题是要尽可能排除不安定因素，把不安定因素的影响和产生的阻力控制在最小范围，降低到最低限度。否则，如邓小平同志所说的：“如果没有秩序，遇到这样那样的干扰，把我们的精力都消耗在那上面，改革就搞不成了。”(《建设有中国特色的社会主义》 增订本第156页)社会主义法制是我们排除干扰，减少和消除不安定因素的基本手段。在政治体制改革的全过程，我们要运用法制武器，打击各种刑事犯罪分子，打击敌视和破坏改革的国内外敌对势力和敌对分子，同时，还要善于通过法制手段，调整利益分化和利益冲突，以缓解和疏导矛盾；
教育人民群众增强公民意识，明确公民的基本权利和义务以及个人对社会的责任，自觉地维护安定团结的局面，为改革创造良好的环境。

　　(二)以法为根据和先导是推进政治体制改革的基本方法

　　法制在政治体制改革中的保障作用还表现为：现行宪法和政治立法为改革提供了法律依据：改革中的立法将引导政治体制改革合法而又有秩序地进行。

　　我国的现行宪法是十一届三中全会以后，在经济改革和政治改革取得初步成效的1982年通过的。宪法一方面确认了改革的初步成果，另一方面预示和规定了继续改革的原则和目标。宪法序言宣布，要把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。第3条规定：“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严……一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”这些关于社会主义民主、法治和效率的基本规定，指明了我国政治体制改革的基本走向，是我们进行政治体制改革的最高法律依据和根本性法律保障。

　　在政治体制改革中，仅仅依靠这些原则性方向性规定还不够，还要根据改革的进程和需要，制定具体法律、法规或“特别法”，以推动改革，指导改革。

　　政治体制改革与经济体制改革不同。从一定意义上说，经济体制改革中的模式转换时期出现无规则真空现象可以由市场机制自动填补或部分填补，价值规律能在一定程度上和一定范围内发挥调节功能。而政治体制改革是对国家领导体制、国家权力结构的改革，对国家权力的运行范围和方式的调整，涉及到国家机器的运转和整个社会的控制。因此，在新旧体制转换时期，不能出现权力运行中断和规则真空。这就要求在重大改革之前，制定出法律或试行条例或特别法，和改革一起推出，以使新旧体制顺利衔接。

　　政治体制改革是在全国范围内的“改制”和“创制”活动，牵动方方面面，涉及千百万人的职位和利益，必须自上而下，有导有序地推进。所谓“自上而下、有导有序”，最重要的，是由中央设计改革的总体方案，确定改革的目标、进程、次序、兴利除弊的基本内容，并通过宣传使广大人民群众特别是共产党员和公务员心中有数、充分理解。在此基础上，把总体方案分解为单项方案，并根据情况规范化为法律、法规或具有法的效力的指令——改 革规则。“改革规则”是改革时期的特别法。从中央到地方和基层，都必须在有关改革的法 律和指令范围内有领导地进行，而不能另搞一套。否则，就会打乱改革的进程。

　　政治体制改革是从试点开始，然后全面展开的。试点一开始并不创造“通则”，而是创造“例外”(即不同于现行体制的设置和规则)。这种“例外”在法律化为“通则”之前，不能直接推广到全国。这是因为：第一，各地、各部门的情况和条件不同，要把局部的改革经验变为全国的模式，必须经过可行性论证并上升为通则。第二，试点所创造的例外，即使非常可行，也只有转化为法的规则，具有法的效力，才能起到指导和推动全局改革的作用。

　　在政治体制改革中，以立法为先导，既有利于改革，也有利于法制。一方面，用法律指导和规范改革，使改革具有合法性和权威性，便于推进改革。另一方面，可以避免或减少改革与法制的背离。在法律特别是宪法未作修改的时候，进行背离法律或违宪的改革(如招聘县长、镇长、承包城市)，会损害法的尊严，削弱本来就很脆弱的法制结构。当然，经中央批准，并在中央指导下的改革试点城市和单位可以不受现行法的严格限制。

　　为了充分发挥法制在改革中的先导作用，应当总结改革时期立法的规律和特点。改革时期的立法具有探索性、试验性、超前性和导向性。由这些特点决定，我们要把握好改革法的制定时机，过早和过迟都不能起到先导作用；
要留有余地，宜粗不宜细；
在法的形式上要多样化，暂时不宜制定为法律的，以试行条例的形式出现；
暂不宜由最高立法机关制定的，可由行政部门制定单行条例或规定。

　　(三)坚持和完善基本的政治法律制度，政治体制改革才能沿着正确的方向进行，达到预期的目标

　　政治体制所包括的制度分为基本制度和具体制度。基本制度是具体制度的基础，具体制度是基本制度的体现和外在化。不过，由于受各种条件的限制，包括人们对基本制度和具体制度关系的认识水平的限制，具体制度在表现基本制度时会出现偏差。

　　我国是人民民主专政的社会主义国家，基本政治制度是好的，但在具体制度上存在着一些重大缺陷。政治体制改革不是对我国基本政治制度进行改革，而是对具体制度的改革。需要解决的是在具体制度上的缺陷，如权力过分集中，党政不分，政务与事务不分，工作质量和工作效率低下，官僚主义，有法不依，领导干部职务的变相终身制。政治体制改革的目的是通过改革，兴利除弊，使社会主义基本政治制度的优越性得以充分发挥。在这个意义上，政治体制改革是社会主义制度的自我完善和发展，而不是放弃社会主义基本制度另起炉灶。

　　就我看来，我国的基本政治制度，包括人民民主专政，社会主义道路，中国共产党领导下的多党合作，马克思列宁主义毛泽东思想的指导地位，人民代表大会制，民主集中制，政治协商原则，国家结构的单一制，民族区域自治，各民族一律平等，法制统一，宪法至上，司法机关依法独立行使职权，独立自主的对外政策，是中国人民长期奋斗的成果，也是理性化的政治经验，是我们建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的基本前提，也是国泰民安的根本保障。它们是写入宪法的，已由宪法和其他基本法律权威化为我国的基本法律制度。坚持并在改革中不断完善这些基本制度，政治体制改革才能沿着正确的方向推进，逐步实现建设有中国特色的社会主义民主政治的伟大目标。当然，要想坚持这些基本制度，必须对具体制度进行改革，使它们充分体现基本制度的本质，使之进一步充实和完善。

　　(四)政治体制改革的成果只有用法的形式加以确认，才能巩固和推广

　　法是由国家制定或认可的社会规范，具有明示、肯定、系统、严密、统一、通行、可强制和可预测等特点。用法的形式确认已经进行的改革，把改革中新形成的政治关系、政治规范和政治制度变为法的内容，是巩固和推广改革的成果的基本方法。这是历史的经验。

　　二千五百年前，雅典城邦进行的政治改革，使雅典建立了民主政治，摆脱了社会危机，出现了经济和文化的繁荣昌盛，也使雅典成为当时欧洲文化的中心，对人类历史产生了巨大影响。雅典政治改革成功的主要经验，是每一次重大改革之后或改革中都制定出一套法典，以法典的形式将各项改革成果固定下来，以法典的权威捍卫和发展改革成果。

　　而我们前几年进行的政府机构改革，之所以出现机构和人员“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环往复现象，其症结固然在于没有抓住转变政府职能这个关键，但没有及时制定和实施政府机构设置法，控制人员膨胀的编制法和预算法，无疑也是一个极为重要的原因。

　　总之，法制既是政治体制改革的目标和内容，又是政治体制改革的保障。我们必须一手抓改革，一手抓法制，把法制建设贯穿于政治体制改革的全过程。用改革推进法制化进程；
用法制引导和保障改革。

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