王前强：论无限政府主导型经济改革的局限

　　提要：理解发展中国家的问题就必须了解这些国家的政治体制。中国的改革与东南亚、拉美国家和韩国的改革一样，都是政府推动型的改革，而且这些国家的政府又几乎都是全能型的无限政府，了解并抓住这一点，是揭开这些国家的改革中产生的系列迷团和发展趋势的钥匙。本文试图从研究无限政府的本质特点出发，找出中国在改革过程中出现的种种问题与无限政府的行为特点的关联性，并提出无限政府主导型改革的局限性，消除这些问题的根本出路是推进民主化改革，实施宪政，建构有限政府。

　　关键词：无限政府、无限政府主导型改革、局限、有限政府

　　随着东南亚金融危机和阿根廷的经济崩溃的产生，发展中国家能否通过改革走向现代化的问题，重新成为世界的热点问题。从1978年到2004年，中国在变革之路上也已行进了整整24个年头。尽管由于审视角度的差异，人们对20多年来中国变革的过程与方向做出了不同的描述和概括，但是，中国的改革与这些国家改革的某些相似性是谁也不可否认的，特别是政府行为的相似性。如果撇开经济学和社会学这两大视角而从政治学的角度进行透视，那么，我们倾向于说，东南亚金融危机和阿根廷的经济崩溃的产生有着深层的政治原因。20多年来中国变革的实质是逐步走出全能政治，实现从无限政府向有限政府的转化，这正是中国的改革相对成功的原因，当然我国的改革的彻底完成也有赖于此。

　　一、无限政府主导型经济改革的特点。

　　追溯历史脉络，在20世纪，全能政治在一些发展中国家横行是一个不可否认的历史事实。就学理而言，所谓全能政治意味着无所不在的政治统治，其本质特征是取消国家和社会的界限，把整个社会生活都囚禁在权力的控制之中，这是一种政治权力无边界扩展以致成为"巨无霸"的格局。从历史来看，全能政治在拉美和东南亚往往是通过系列的政变来实现的；
在中国的出现乃是一个政治革命无边界扩展的过程，其历史程序是从政治革命开始，向经济和文化领域的全面推进。无限政府只是全能政治的必然要求。

　　全能政治形成的要经过历史三步曲，即从政治领域的权力革命到经济领域的计划控制，再到文化领域的一元统领。就后果来讲，全能政治导致的是“总体性社会”的出现。所谓总体性社会是国家政治权力对经济和社会资源实行全面垄断的社会，是个人生活受到全面控制的社会。这种社会的体制特征便是计划经济和单位制度：前者意味着经济自由的丧失，后者标志着个人自由的落空。二者双重夹击的最终结局便是经济和社会活力的彻底丧失，由此也就窒息了一国迈向现代化的内在动力。从根源来看，一个权力不受限制、权力可以无边界扩展的无限政府则是全能政治的发动者、推行者。换言之，全能政治不过是无限政府扩展其权力的方式而已。

　　与无限政府的本质相适应，无限政府推进型经济改革的最突出特点有两个：一是改革以权力的短期利益最大化为动力的，与此相对应，其经济增长也是政府主导型的模式。这种模式有自己的优点①如通过权力下放，引入竞争获得了经济的高速发展，但是其弊端很大，因为它是以民间社会的长期萎缩为代价的。一旦政府对经济增长的推动力减弱，在相当长时间里，民间社会将难以填补政府留下的空白。反映在经济上就是，长期的衰退或增长型衰退，注意，是长期而不是短期。因为在这种模式中，我们大概很难看到通常意义上的经济周期。在这一点上，中国与日本颇为神似。就像日本在90 年代后经历了长达10年的衰退一样，中国也同样可能突然陷入完全出乎意料的长期低迷。所不同的是，在同一种衰退开始的时候，中国经济要比日本脆弱得多。这种脆弱由于中国社会矛盾的长期压抑和积累而显得分外突出。如果中国政府唯一的合法性资源--经济增长，开始流失，那么，经济增长与赖以推动经济增长的政府能力就可能出现难以逆转的负反馈：政府越是没有合法性，政府就越难推动经济增长，反过来，经济增长越缓慢，政府的合法性就流失得越迅速、越彻底。二是权力资本借势扩张并将改革完全锁定于权力集团的利益 。权力资本一直寄生于旧体制的缝隙中，由于政治体制改革的滞后甚至是倒退，权力资本有足够长的时间和足够多的机会在合法的体制中大量复制。虽然这种后果是中国渐进改革（本质上却是在维护秩序稳定的约束条件下，无原则地刺激"权力"的积极性来推动的改革）的一个逻辑必然，但最近几年的"类凯恩斯疗法"无可挽回地加速了这一进程。“凯恩斯疗法”在一个自由市场意识深厚和监督体制健全的国家中，或许可以作为一种短期应急政策。但在中国这样一个有著悠久的集权和计划经济传统的国家中，则可能意味著“政府权力”的复辟，这与中国近20年改革的目标恰好背道而驰。

　　道理很简单，短期经济的突击式增长必然要以资源的集中使用为条件，这与我们计划经济时期的权力使用方式何其相似。正如我们观察到的那样，中国的民间财富已经有向政府手上集中的趋势。通过税收，通过毫无约束的借贷，通过股市募集，通过各种对行业的垄断与封闭，通过各种乱收费，中国的民间财富在近几年中遭遇了一次空前和"故意"的“洗劫”。其规模可能是改革开放以来所仅有的。严重的是，在这个活动中，最大的受益者并非是形象中立的"国家"，而是那些打着国家旗号的权力资本。这当然不是经济学家口中轻飘飘的"挤出效应"，而是对毫无抵抗能力的民间社会的一种致命吞噬。事实上，政府权力的扩张已经成为权贵资本主义的催化剂②（吴敬链的警告）。注意，这是一次在政府合法性的掩护下，盘据在各个层级的权力资本一次突击的“圈钱”行动。市场和权力变成一部分窃取者的私器，市场和政府同时失效。

　　二、无限政府推进型改革的局限性的现实表现

　　当我们回顾中国的改革进程时，常常会陷入这样一种困境：当你运用经济学知识得出某种结论，再从政治学的角度去重新审视时，就会发现二者经常地处于不一致，甚至是完全相反的状态。就拿中国各种改革措施出台的时机来说，当我们运用经济学的最基本分析方法--成本最小法去分析对会得出某种结论，然而现实中；
实施的结果却常常正好与此相反，即：政治选择的结果，推进某项改革的时机往往不是最优的，甚至连次优都不是，而是最差的。这种结果一点都不应该觉得奇怪，而是全能型政府推进的改革的固有的特色 。因此，今后成功地推进的改革，必须首先改革的是改革的决策机制，也就是改革模式本身。本来为了保持我国政局的长期稳定，就应当主动地推进政治体制改革，以适应快速发展变化的经济基础。至于政治体制改革的内容，在无限政府的主动推出的情况下是完全可以自己定义、自己选择、自已控制的，因而可以减少震荡，比如，推进行政机构改革，提高公务员素质，提高政府机关办事效率，提高决策的科学性等等。但是在缺乏必要的制衡力量的无限政府体制下，各级领导者出于对既得利益的考虑，一般都会对改革做一些扭曲性的执行，往往使存在的问题久拖不决。阿根廷等国之所以发生金融危机，一个重要原因就是对存在的深层问题没能及时解决。问题越积越多，最后积重难返。就我国目前情况而言，最大的问题无非就是弱势群体的问题(工人的下岗失业问题，农民的负担问题等)，官僚腐败、国家机器腐败与权力资本的问题，社会分配不公的问题，国有企业的问题，社会保障体系的危机，经济失序的问题和经济道德等问题。正是在这些问题产生的背后的盘根错节的体制性根源，凸显了无限政府推进型改革的种种局限：

　　1、无限政府改革企业的手段局限。国有企业改革进展缓慢，成效不显，根子在于无限政府。长期以来，我国的企业改革之所以进展缓慢，一个十分重要的原因就是：由于改革是由一个全能政府而不是通过市场来推进。并且，政府自己基本不改。那么，在政府自身不做彻底改革的条件下，就很难期待能够把国有企业改好。因此，应大力推进政府机构改革，使政府职能与经济发展水平和市场化程度相适应，相协调，以利于市场经济条件下政府作用的更好发挥。实践表明，国有企业之所以会出现这样那样的问题，一把手二把手以及管理阶层的腐败问题是最大的问题。“权力高度集中在一把手的手里”是无限政府的权力体制的基本特征，这种特征在现行体制下不可避免地在国有企业中复制。由于缺乏有效的监管措施，权力的高度集中，导致职工代表大会，工会的监督制约作用被管理阶层以党委的名义架空，失去了保障工人利益的有效载体，许多工厂与企业因此被掌握决策权、财权的厂长、书记搞跨！其实国有企业完全如果有比较完善的监管制度，尤其是对国有企业一把手，二把手的监督与制约，我想成千上万的国有中小企业，集体企业怎么也不会沦落到现在这种地步，导致成万上亿的国有资产，集体资产无谓的白白流失！但这种设想只有在政府进行了权力“有限化”的改革后才有可能。

　　2、决策的理性局限。立法和重大决策缺乏民主和科学的程序，决策支持系统不够健全，不受重视，决策理性难以保证。立法的随意性、法的质量低下，重大经济决策的集团利益偏好深刻地体现了这一点。市内通话的电话费越调越高即是电讯集团的力量明证。在决策支持体系方面，我国历来不重视决策支持系统，缺乏官、产、学协调决策的传统。因此，与东亚发达国家相比，我们还有更长的路要走。因为没有责任追究制度，权力过于集中，一些领导同志习惯于自己说了算，喜欢拍脑袋，拍错了脑袋就拍屁股；
一些部门虽有所谓的"政策研究室"也只是摆设，成了给领导人写写讲话稿的秘书班子；
一些官办的咨询研究机构本身也官僚机关化，喜欢做顺水推舟之事，不敢"逆水行船"，失去了咨询研究机构本身存在的价值。而另一方面，民间性的咨询研究机构运作很不规范，真正有研究实力的极少，对政策的形成起不了多大作用。这样一种状态，使得政府的信息渠道阻塞，决策的风险增大。

　　3、依靠思想觉悟来抵制腐败的人性局限，导致全面腐败的不可避免。东南亚、拉美国家和韩国的经济现代化改革也是无限政府推动型改革，它们的实践经验证明，这种改革模式有一定的优点，但共同的缺陷是普遍的腐败不可避免。因为这种模式下的政府几乎掌握着全部的经济或非经济资源，而在配置资源的过程中又几乎没有任何的有效约束，这样一来，就给大大小小的官吏们创造了巨大的腐败空间。而监督大到政府首脑，小到仓库保管的腐败问题，无论是从成本收益角度，还是从能力上看都是不可能的。最近中国官方不同部门先后公布了不同领域查处腐败行为以及经济损失的情况。胡鞍钢把它们概括为10类系统性腐败经济损失，这是指不同政府机构或公共 机构任意滥用本系统的公共权力，为本系统人群谋取私利，形成巨额经济损失，仅1999－2001年期间这一损失竟平均每年高达占GDP比重的14.5- 14.9%。

　　4、改革的彻底性局限。因为意识形态的障碍，产权的保护迟迟不能及时到位，资本市场畸形，脆弱的金融体系已经成为我国经济发展的最大隐忧。稳定的产权制度即受严格保护的公、私财产权是市场经济制度和秩序的基石。对于这一点，凡是对现代经济稍有了解的人都非常明确，但是，因为产权制度的模糊恰好可以给以权谋私提供侵吞公私财产的制度空间和掠夺私人财富的自由弹性，在无限政府的条件下，产权制度和产权保护不可能及时到位。在上海石库房的改造中③，对私人产权的肆意侵犯就是在政府与企业的共谋中产生的。

　　5、分权激励机制的局限。分权激励机制是中国改革成功的原因之一，但因为地方政府经常地越过必要的界线，带头破坏国家的法规、规章，健康的市场秩序就难以形成。改革开放以来，尤其是90年代以来，由于一些地方政府带头肆意破坏市场秩序④，或是在政府的权力部门的保护下让一些企业或个人大肆破坏市场规则，使得中国社会已经处于普遍的失范状态，社会自我维持和自我修复的能力荡然无存。文化、道德、法律的控制能力如果不是完全没有，也仅仅在在极小的程度上发挥作用（比如说，非常小的朋友和熟人圈子之内）。在这个意义上，国家的现存秩序似乎完全是建立在赤裸裸的暴力和恐吓基础上的刚性秩序，这对于一个人均资源匮乏、处于转轨中的国家来说，是非常可怕的。在这种情况下，政府合法性的丧失就意味著秩序的全面崩解，个人、组织、国家之间的联系就可能被仇恨和贪婪撕裂。印尼和阿根廷的经济崩溃的深层根源就在于此。

　　三、公平性局限和时间性局限

　　按权力分配的体制导致贫富分化的非正常形成，社会风险形成叠加的危险，往往会导致经济改革的突然中断，使经济社会的发展发生倒退或长期徘徊不前。公平性局限和时间性局限大概是无限政府推进型改革的最大局限。(点击此处阅读下一页)

　　根据拉美国家和东南亚国家的发展经验，在人均国民生产总值达到1000美元以后，是发展中国家的转折点，只有极少数的国家如韩国、新加坡继续发展，进入到发达国家的行列，其他如菲律宾、印度尼西亚，以及大量的拉丁美洲国家则长期陷入困境，或者政治动乱频繁，或者经济泡沫化。中国目前正站在地狱或天堂的入口处。

　　理解中国的问题，必须首先理解的中国的权力，同理，理解中国的农民问题，也必须从理解中国的权力体制开始。中国是一个以权力为轴心的分配体制。占有的政治权力越大，控制的经济资源也就越大，在分配体系中的地位也就越有利。了解这一点并不难，你只要随意解剖中国的一个局部地方或一个企业或事业单位都可以发现这已经成为最有力的潜规则。

　　无疑，中国农民处于这种分配体制的边缘之边缘，底层之底层。在这种体制下，中国农民不仅受到力量强大的城市利益集团的排斥，也同时受到深入农村的行政体系的剥夺。中国农民人口虽然数量庞大，但分散性使他们很难凝聚成有力的压力集团。这就决定了，一旦遇到经济萧条，中国农民将成为最早和最大的牺牲品。在这个意义上，中国农民的生存状况，实际上是测试中国经济景气程度最灵敏的指标。因为，以政治权力为轴心的分配体制会以最快的速度将这种经济萧条的压力转嫁给处于最底层的农民。1997年之后，中国农民的生存状况的显著恶化反映的其实是中国城市经济的危机，它只是城市经济不景气的一个结果，而决不是原因。这种转嫁通常通过两种途径来释放，一种是城市对农民的进城的制度性排斥，另一种则是通过农村基层官员传递的行政权力体系的分配压力，这被中国农村社会形象的比喻为"干部资本主义"。

很明显，将中国农民置于绝对受剥夺地位的是一种完全制度化了的分配机制。随着发言权越来越大的权力资本的加入，以及臃肿的政治官僚体系的膨胀⑤（这完全是一个政治体制改革的问题），这种机制将变得越来越具有压迫性。这就是为什么，在中国领导人不断强调农民问题的危险性，不断呼吁舒缓农民的困苦的同时，农民问题却不断恶化的根本原因。盘据在城市的权力资本或许会对城市贫困阶级的诉求做出妥协，但很难对农民的利益做出理性的回应。这么多年的经验表明，中国权力资本对中国问题的判断力和前瞻性相当令人失望。除非大难临头，农民问题可能已经永远在他们的视野中消失了。通过中国农民日益严峻的生存困境，我们有充分的理由判断，中国的危机已经开始，它正在以一种被有意遮蔽的形式向中国的城市蔓延。

　　随着权力资本的日长夜大，以及权力资本所支配的掠夺体制的高速运转，与农民同时被抛入困境的是中国的城市贫困阶层。值得注意的是，这个阶层的队伍正在不断扩大。能够清晰揭示这种趋势的是，中国的失业率一直在不断攀升。虽然官方一再以玩数字游戏的轻浮态度来对待这个严重的社会问题，但一般的估计，中国的城市失业率已经高达20%⑥以上。走进中国的城市，尤其是中小城市，人们就会发现，几乎每一个家庭都有成员在遭遇失业的困扰。已经有很多家庭出现了老人们用退休金供养下一代的反常情形。在这里，我们看到中国强有力的传统家庭纽带正在成为中国社会秩序最后的避难所（樊钢的解释）。据最新的报道，权力资本的掠夺已经伸向“吃皇粮”的人们⑦，前景堪忧啊！

　　问题的严重性还在于，这种在道德上让人难以接受的苦难，并不是自由竞争的结果，而是不自由、不公正竞争的结果；
它不是中国社会转轨的正常代价，而是完全失控的贪污和腐败的代价，是完全缺乏规章制度的伪市场的代价。这正是中国城市失业和贫困问题特别具有爆炸性的地方。因为，我们不能想象，一个正常的社会能够一边长期承受高失业率的折磨，另一边却安然接纳大规模的腐败。在中国，我们更倾向于认为，这两者本身就互为因果。令人忧虑的是，中国的权力资本正在用虚妄的理由来压抑这些人的正当诉求。

　　四、推进政治体制改革，建构有限政府

　　直到今天为止，中国仍然是一个政治全能主义色彩相当浓厚的国家。政治权力调动资源的能力十分强大。这就是中国为什么不容易发生局部和行业危机的基本原因，虽然那些行业或局部看上去是那么的危险。比如说中国的国有企业，政府就是通过行政手段调动资源，拆东墙补西墙，将这种风险分散和转嫁到财政系统、银行系统甚至资本市场，而不至于让国有企业在一夜之间‘垮掉’。但这就好比垒堤坝，局部的风险虽然暂时解除，但随着堤坝的不断升高，整体的风险却在不断增加。一旦发生问题，将意味著整体的崩溃。这个整体，不仅包括经济系统，也包括政治系统和社会系统。到了这个时候，人们就会发现，除了刚性的权力链条之外，中国不仅是政治上的碎片，也是文化上的碎片。一个既缺乏经济认同，也缺乏政治认同，更缺乏文化认同（在中国，民族主义更多的是一种势利的表演）的共同体，甚至连民族国家都算不上。好像所有的人都是被一种自以为有利可图的短暂和投机的经济利益联系在一起，他们随时都准备也可以撤出这种毫无保障的临时契约。因此，曾经喧嚣一时的“中国崩溃论”并非是空穴来风。

　　观察现实变革，既然全能政治会导致经济和社会活力的丧失，那么以推动中国实现现代化为目标的变革必然表现为对全能政治的消解。20年来中国改革开放的经验事实充分证明了这一点。具体一点说，对全能政治的消解主要有两大道路。一是自上而下，即国家政治权力局部性地自我收缩。这集中表现为1978年以来国家从社会经济生活领域中部分地撤出，从而为市场经济的运作、为企业依据市场信号进行生产经营活动留出了相应的空间，这是中国经济得以快速发展的必要条件。二是由下而上，即社会成员自发地、主动地争取经济自由、社会自由的活动领域，这主要表现为农村的家庭承包责任制的盛行、城市的个体经济；
私营经营以及摆脱单位制度束缚，自谋生路的自由职业者的大量出现。这一过程已经开始了20多年，但远未结束和完成。因为大量的经验事实表明，政治(府)权力越位进入经济、社会自主领域的现象仍然普遍存在，政企不分只不过是其中的典型例证而已。

　　展望未来，全能政治的彻底消解是一个不可阻挡而又漫长艰难的历史进程。之所以不可阻挡。是因为迈向经济自由、社会自由的改革开放趋势已无可逆转之可能；
之所以漫长艰难，是因为走出全能政治的关键在于实现从无限政府到有限政府的转化，而这种转化受制于已经掌握了大量的政治、经济资源的权力资本阶层，这无疑是改革的真正难点。一个权力范围有限、权力受到制衡的有限政府乃是中国最终走出全能政治、迈向现代社会的根本条件，同时也是这场已经持续进行了20多年的改革的根本目标之一。

　　参考资料：

　　①张五常《还不是修宪的时候》 ，《经济学消息报》（2004年2月20日第一版）。

　　②吴敬链《寻求助力，克服阻力——发展证劵市场，建设现代市场经济》，《财经界》（2001年第2期。

　　③《南方周末》2002年4月12日第一版。

　　④2002年，我国固定资产投资占国民生产总值的比重为42.2%，极不正常；
而且2003年上半年的固定投资中，中央已经下降了7%，而地方政府投资却上升了41.5%，有导致宏观失控的危险。《工商时报》2003年10月22日。

　　⑤刘军宁，《学问中国》之《市场经济与有限政府》，江西教育出版社，1998年版第51页。

　　⑥何清链（2002年），根据1997——2001年的中国统计年鉴计算，真实的失业率应为21%。

　　⑦2004年4月22日的《中国青年报》刊登了两则公务员工资变相被扣的新闻：其一是山西平遥的集资修路，其二是江苏省赣榆县的政府借款案。（世纪中国）

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