李炜光：公共财政的宪政思维——公共财政精神诠释

　　我们为什么要研究公共财政的精神问题？

　　首先要弄清，在人类世界中，精神(spirit)占有怎样的位置？黑格尔曾对此进行系统的研究，他的《精神现象学》被称为“黑格尔的圣经”，是人类文化的一份具有原创意义的遗产。但在很长时间里，人们并没有继承其中蕴涵的否定精神和合理内核，人不是被看作政治动物便是被看作经济动物，精神只是被看作物质的附庸，被等同于意识形态。德国社会学家马克斯•韦伯的一个最伟大的思想成果，就是肯定了精神文化在社会变革中的作用。在其著名的《新教伦理与资本主义精神》一书中他指出，正是新教的宗教精神，一种新的价值观，促进了资本主义经济在欧洲的发展。在这里，精神对社会制度的作用是决定性的。韦伯还指出，制度能不能理性化，能不能逐步改造，在很大程度上取决于文化，制度的发展与变迁在很大程度上是可以由某种文化原因来解释的，甚至完全取决于文化自身的理性程度。

我们现在构建公共财政制度，正如刘军宁先生所说的，制度本身很容易引进，照葫芦画瓢，说规范就可以规范起来，但是，如果缺乏一个公共财政的文化环境，不认真培育政府、官员和公民的公共财政意识 ，那么，即使引进最好的制度，到头来也会是一场空。公共财政是有“魂”的，这就是公共财政精神。一个没有“魂”的制度是不可能生存的。所以，公共财政问题绝对是我国“转轨”过程中的一个深层次问题,它不是一般意义的制度工程，其目标既是规则的，也是意识的。要使这一工程达到规模效应，首先要进行一场精神的革命。

　　在我国，公共财政制度的构建要靠制度建设，这是毫无疑义的，但公共财政的存续不仅要靠制度建设，还要靠一种新型的财政精神的支撑。这种精神能够使人们怀有这样一种信念：公共财政是与市场经济共存的一种财政制度，是为市场和社会提供公共产品和公共服务的财政，是为纳税人和所有的公民服务的财政，是非赢利性的财政，是民主的和法治化的财政，是强调社会公正的财政。市场经济制度下不可能实行别的什么财政制度。这是它的基本特性，也是它的基本精神，任何其他财政制度都无法具备这些特性和精神。比起树立公共财政精神来，建立公共财政的制度设施要容易得多，然而，公共财政精神的树立对公共财政制度的支持却比只有制度设施要牢靠得多。公共财政的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代旧的财政体制，更要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。这是中国构建公共财政制度的困难所在，但也是中国公共财政的前途所在。同时，基于公共财政与宪政民主之间的伴生关系，中国公共财政制度的确立必须与政治体制改革配套进行，或者说，中国政治体制改革的切入点就在于公共财政制度的构建上。如果我们现在真正着手进行公共财政制度的构建，那么，这将是中国历史上经济体制改革与政治体制改革结合得最为紧密的一场改革行动，而对公共财政精神的研究将为这一改革提供必要的理论准备。

　　财政学从本质上说是一个社会科学的范畴，而不只是一种纯粹的技术分析工具。如果不注意研究财政动态过程中所包含的制度、文化等因素的变迁，不注意分析财政现象、政治经济与社会制度、社会意识形态（文化）的内在依赖性，就无法正确了解正在进行中的财政制度变革。道格拉斯•诺斯著名的“路径依赖”学说就是指制度变革过程中历史条件和社会文化、传统习俗因素产生的影响。制度经济学认为，并不是一切社会变动都是经济发展的结果，其中有些制度性的缺陷恰恰是经济如此发展的前提条件。如果一个国家不知道自己是从何而来的，也不知道自己面临着什么样的现实制约条件、传统文化的影响及惯性，就不知道自己未来的发展方向。从这个意义上说，公共财政制度的创建就更不是一般的规则制定和制度替换，而是涉及上层建筑与经济基础、生产力与生产关系的重大的制度创新,我国的财政学研究必须对此给予高度的重视。

　　宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。在现代市场经济社会，宪政几乎成了法治与民主的代言词，宪政的国家必须是民主的，民主的国家必须是宪政的。宪政把理念与价值观隐藏在规则和程序当中，为民主提供了法律和制度的实现手段。在宪政制度下，公民个人不再是被统治的对象，而是社会的主人，他们有权自己制定规则和制度，每一个公民都具有平等的和自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务 。那么，这种政治制度与财政制度是一种什么关系呢？在现代国家，财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后它才是一种经济制度，有什么样的政治和法律制度，就有什么样的财政制度。财政不仅是由国家政体的性质决定的，而且还是由与国家政体相适应的政体形式决定的，是由议会决定的，是为全体纳税人和所有的公民提供公共服务的，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、人民的主人翁地位的确定、现代法治的形成等一国的政治、经济、文化、军事等所有大事都密切相连。所以，财政问题根本就不是一个纯粹的经济问题，理解这一点，突破传统的财政观念，对于我们构建现代公共财政制度极其重要。长期以来，我们习惯上总是把财政问题理解为一个经济的问题，是一种狭隘的理解。

　　所以，宪政制度下的国家财政必然是一种公共财政制度，反过来，公共财政也构成宪政制度的基本内容之一。概括地说，公共财政的宪政性质表现在以下几个方面：

　　一、宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为

　　理论界对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。现代国家的基本原理告诉我们：就统治者的权力不受任何法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当弱的。现代经济学理论告诉我们，一个政府无论它有多么崇高或深远或复杂的政治、精神、道德或其他什么存在的理由，它作为一个公共机构最基本最起码的功能其实是非常简单明确的，这就是“组织和执行公共产品的供给”。这些公共产品包括产权保护、市场环境和秩序、基础设施、社会保障、国家安全等，传统中国的政府在这些方面几乎无所作为。

　　生产和提供公共产品和公共服务是人类社会需要政府的理由，而不只是政府的一相情愿。由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济的经济制度和宪政的政治制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。纳税人和所有公民的整体利益就体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。

　　政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的，否则，就违背了公平、公正、效率和中立的税收原则。税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享，不管是一年交了100万还是只交了几元钱，都是一样的待遇。公共财政的概念是，如果你用的是纳税人的钱，那么你得到的成果就应该让纳税人分享。比如，公立学校是政府投资建设的，这些学校的图书馆、计算机、艺术展览等就必须向所有公民开放，任何人不得通过这些设施和设备谋取私利。私立学校是用私人的金钱建立的，可以不向社会公众开放，但如果私立学校中有一项专利申请得到了政府的资助，那么这个专项就必须向社会公众开放了，不开放应当是非法的。大学里的博士研究如果接受了政府的资助，论文或发明成果就属于纳税人，如果有人拿它去申请专利据为己有，也是非法的。预算支出项目在中央（联邦）政府辩论通过的时候，议员们不仅要向公众解释这些项目对国家有什么好处，更重要的是要让公众信服它们对纳税人有什么好处，特别是对民间经济的发展有什么好处。必须树立这样的观念：政府所花的每一分钱都是纳税人交的税金，怎样做才能向纳税人交代得过去，是政府安排支出的时候必须要认真考量的。

　　既然宪政制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的（为纳税人和所有公民提供公共服务），是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮虎狼之人来骑在自己的头上作威作福，也绝对没有人愿意继续花钱雇佣缺乏正义的司法机关使这种欺压公民的行为合法化。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何，该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的，有义务向人民公开自己的私人帐户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。在宪政国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务人员不论为公民做多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了10件、20件“实事”，也不会忍心看着“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂自己的话，更不会出现讥讽“百姓”“端起碗吃肉，放下筷子骂娘”的事，因为“骂娘”是公民的权利，天经地义。总之，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。

　　对照现代市场经济制度的要求，我国政府在制度性和运行性市场规则、产权的界定和保护等公共服务方面还存在着较为严重的缺失现象，私人经济及其他民营经济还没有得到平等的法律地位（包括税收和收费的平等地位）；
电信、电力能源、交通等基础设施（均属于公共产品）的价格逐年追逐企业生产经营性成本支出，减弱了企业的再生产能力和科技创新能力，使社会有效需求愈加不足，这恐怕是一方面国家财政收入连续9年超千亿地增长，另一方面工业品市场却持续低迷，陷入相对萎缩和衰退困境的的主要原因，也是积极财政政策措施迟迟不能显现理想的政策效应，而经济增长反而产生对积极财政政策的“依赖”，使这一为本应是短期的反周期政策流露出一种长期化倾向的主要原因。人们往往只是把经济增长速度下降的原因归结为内需不振，殊不知政府向社会提供的公共服务不到位也构成问题的根源。我们实际上是在用既有的制度限制着自己的发展。此外，政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人吃马喂”的“人头费”上面；
我国的省级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力，在这种情况下，以年度增长超千亿、三倍于GDP增速的税收增长究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？政府又有什么理由抛开国民经济的实际发展速度持续地增加税收、提高财政的汲取能力呢？实际上，市场经济与公共财政所要求的政府改革，并不是只是机构的裁减，而是政治体制的改革，也就是构建一个公正的、民主的、法治化的和真正为纳税人和所有公民提供公共服务的政体，也只有在这样的政体之下，才可能产生公共财政制度。此外，在我国各级政府机构中，现在只有乡镇这一级政府的经费完全由农民承担，而且这部分费用的征集不是以税收的形式，而是以极不规范的、弊端百出的收费形式取得的。从道理上说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费的开支就不能再次向农民伸手，但显然，事情不是这样。曹锦清在《黄河边的中国》一书中借一位乡党委书记之口说，现在不少乡政府的主要工作就是“催粮征款、刮宫流产”，农民负担越重，催征的难度就越大，难度大就越加大催征的力度，基层政府与农民的矛盾就越尖锐，农民在本地本乡解决不了问题，只好上访，这就是多年以来上访现象难以禁绝的主要原因。这位乡官还抱怨说：“其实我们哪一项任务不是来自上面？”实际上，造成农民负担过重的社会问题长期得不到解决的原因除了“上级下达任务”外，(点击此处阅读下一页)

　　还有农村基层组织普遍存在的腐败问题，我在1996年就在《人民日报》（内参）上写文章称农村乡一级政权有相当大的一部分已经腐烂了，已经不是在为农民服务了 ，而是骑在农民头上的老爷，跟农民是一种对立的关系。时间已经过去8年了，这种情况有所好转了吗？没有，一点也没有好转。另据一项调查，全国大部分乡一级官员是不住在农村的，换句话说，起码是住在县城里面的，他们每天上下班自然要坐公车，即使是私车费用也要由公家报销。全国有多少个县？有多少名县级官员？算下来，每年在这些“父母官”的交通费上面支出的费用达数千亿元 ！这些钱从哪来？还不是向农民伸手。我在上课时常跟研究生和本科生们讲，中国下一步改革的重点和难点将是“三农”问题，中国发展的真正风险在农村，这样说是有根据的。据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元 ，这还不包括县级政府和村级机构的债务。中国居住在县、乡、村的人口有10亿人，这意味着这些地方的居民和农民人均负债约200元。而这10亿人中有9亿是农民，因此基层债务的负担主要就是农民的负担，这也就清楚了为什么减轻农民负担喊了这么多年最终难以解决。我大胆地预计一下，如果中国将来出现财政危机，很可能先从农村基层开始，而这种潜在的危机与政府在农村的公共服务不到位是有直接关系的。

　　作为公共产品生产者和提供者的政府，在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面，应当更多地向社会弱势群体倾斜，因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。从中国目前的实际情况来看，政府向公民、市场和社会提供的公共产品和公共服务是远远不够的，社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇，许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显，目前不仅农村过剩劳动力没有失业保障，连“五保户”、烈军属的社会救济、救助费和抚恤费用也是由农民自己承担的，这即不符合社会公正的原则，国家也没有尽到向全社会提供公共服务的责任。与城市义务教育费用的主干部分由国家财政支付不同，农村义务教育的费用全部由农民负担，而农民收入却大大低于城市居民。美国在建国初期就建立公立学校制度，实行免费教育，有赖于杰弗逊提倡的一个理念：衡量教育是否造福于社会，主要不是看它造就了多少杰出的人物，而是看它能否使大多数人平等地享受必要的教育。应当看到，教育权是现代社会的一项基本的人权，《世界人权宣言》第26条称：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初期和基本阶段应如此。”显然，我国财政的教育支出是有差距的。改革开放以来，我国中央财政的教育预算比较倾向于高等教育和职业技术教育，对义务教育的投入较少，这就是我们这些当家长的感觉负担越来越重的原因，实际上，政府对农村义务教育的投入更少。1997年中央财政投向义务教育的资金仅占全国财政性教育经费的0.5%。据测算，即使我国1.8亿小学生和初中生的书费、杂费全部免除，国家财政也就增加支出300—400亿元 。而近两年国务院为机关、事业单位长工资每年都拿出1000亿元。据说这1000亿元能拉动GDP将近一个百分点。而仅仅200、300亿的义务教育投入就能让近两亿的孩子享受免费的义务教育，这又能拉动多少个百分点呢？哪个更利民、哪个更合算、哪个更符合市场经济和宪政制度下政府的职能呢？

　　人们现在都在为中国进入“小康”社会而欢欣鼓舞，我却在这里说这些“刹风景”的话，但如果大家能让浮躁的情绪冷静一下，走出繁华喧闹的城市，我们就能看到另一个中国，“一个仍然贫瘠瘦弱的中国”（全国人大代表、经济学家于祖尧语，2002）。

　　宪政制度要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归，在使用其权力时作到经济而有效，不能按照利润最大化的准则征集和运用财政资金。政府的权力，包括财政权力必须得到来自公民和法律的有效监督，否则将导致公共财富非法流入私人腰包，最终将形成这样一种局面：政府征的税越多，财政支出的效益就越差，对社会财富的浪费就越大。这就是宪政的国家及其公共财政的观念。但在历史上也有另一种国家观念，即“全能国家”观念和财政分配中的国家至上观念。这种观念对国家地位的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对国家提供公共产品和公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性必要性的强调高于对民间监督国家支配财富支配方式的强调，从而把国家高高地凌驾于社会和人民之上。在他们看来，公民个人的权利和积极性是微不足道的，只有国家及其财政的地位和使命是至高无上的。他们往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权力与能力，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂 ，从而部分地或完全地忽略了政府与生俱来的为人民大众和社会提供公共服务的基本功能—政府最应当做的事反而被忽视了。从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。

　　中国社会中存在较大面积的偷逃税收的行为已是公认的事实，人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差，实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。既然政府没有对私人产权提供足够的保护，个人的逃税行为也就有了“合理”的理由。当然，我们既不主张也不鼓励个人逃税，相反坚决主张强化个人和企业的纳税意识，也拥护和支持国家严惩个人和企业的逃税行为，我们只是想说明一个道理：政府与其单纯地增加税收，不如强化自己的公共服务功能，把“公仆”的角色扮演好 。实际上，一些公共服务本身就能有效地增强国家的综合实力，并可为政府财政创造一个可长久依赖的税收来源，从长远来看，国家的财政提取能力将并不是减弱了，而是增强了。或者说，政府增加财政收入只能依据市场经济的基本规律和要求去做，不能只是从政府的财政需要出发，单纯凭借政府的垄断地位和权力强制性地向社会提取。依笔者的理解，宪政和市场经济制度下税收的的形式特征，已经不再限于传统的“三性”，起码应加上“公共服务性”和“互惠性” 。

　　中国民间自古就存在着一种 “政府崇拜”文化，人们对政府有一种极为严重的敬畏心理，“国家高明”和“政府万能”的认识长期占居着思想意识的主导地位，人们盼望的是“青天”，谁也没有去想政府原来只是一个“服务”的角色，政府及其官员也习惯于高高在上视自己为“百姓”的“父母官”。这种文化对于一个现代国家来说是极其有害的，它与宪政和民主法治精神完全背道而驰，有这样的文化主宰着我们，构建宪政制度和公共财政制度就只是一句空话。

　　二、宪政制度决定了公共财政只能是一种“限政”的财政

　　在市场经济条件下，政府的作用和规模是有限的。弗里德曼说，政府的职责只有四项：即保护国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷和保护“不能对自己负责”的社会成员。政府的权力就锁定在这范围内，市场活动不能听命于政府，而主要是由市场这只“看不见的手”自发地进行调节。只有当市场调节的成本比政府干预大的时候，才需要政府这只“看得见的手”去调节，也就是说，在市场经济中，政府只是个“配角”，别人不愿意干或干不了的事，才需要政府去干。当然，政府这个“配角”也不是可有可无的，在“市场失效”的领域，或是说公共需要领域，政府可做的事情和必须由政府来做的事情很多，只是它的活动范围只限于公共需要领域。

　　在宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”（limited government）,如果做不到这些，仍然像计划经济时期那样做无所不包、无所不干的“无限政府”，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场。有这样的政府，有这样的财政，就不会有市场经济。与有限政府相对的是“无限政府”，指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩展、不受法律和社会有效制约的倾向 。无限扩展的政府越来越多地承担起那些本来应由市场和社会去做的事情，长此以往，市场和社会逐渐失去了自主管理的意识和能力，人们做任何事情都要从政府那里找个“说法”，或期盼上级发的“红头文件”，却不会思考自己应当如何去做，更不会想到去抵制政府对市场、社会甚至私人生活的干预。无限政府之下的社会只能是“小社会”，并形成严重缺乏公民意识的“政府崇拜”，这对于构建以民主与法制为基本特征的宪政体制是极为有害的一种文化和思维惯性。

　　无限政府最明显的一个外在特征是机构膨胀、官员冗多，机构和官员均呈直线上升的趋势，并且任何改革和整顿措施都无法真正扭转这种趋势，最终成为社会和人民的一项无法摆脱的极为沉重的负担。社会和人民不得不用有限的资源来养活一个越来越不受限制的、越来越庞大的政府。过大的政府必然妨碍经济的正常发展，而不良的经济又会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，在这种情况下，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠，于是，人们便会想尽办法挤入官员的行列，整个社会就会形成一种典型的“官本位”的文化。这种文化一旦形成，是很难再用别的文化取代它的。由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。人们可以说，任何社会制度下都有腐败现象，但人类社会的历史也无情地表明，只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，即使他去做某件事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责而不是对纳税人和所有的公民负责 ；
而他的上级在对他提出工作要求是也动辄以官职相威胁，并常常冠之以“谁的孩子谁抱走”、“谁的地盘谁负责”，隐藏其后的，还是“官”！

　　无限政府无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为它的机构实在太大；
无限政府也无法作到 “高薪养廉”，因为它的官员实在太多。因此，无限政府的一个主要的并发症，就是全面的经费短缺 ，它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”，它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级机构在预算外谋求收入，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷；
官员们则谋求工资外的收入，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，中央财政便会陷入尴尬的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策。这时候，总是会有“改革家”、“经济学家”向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在经济发展出现低迷状态时也极力主张强化中央税收的地位与力度。但人们看到，“强化”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收10%、20%甚至更多却无法阻止预算赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路，而无数历史事实说明，竭泽而渔的路无论如何是走不通的。实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央财政的集中能力太弱，而是政府的“摊子”和“盘子”太大，官员们的胃口太大。政府征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，中央政府收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。中国历史上的每一次农民起义都是由于封建王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；
历史上每一个封建王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；
历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。

　　中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分，历史发展过程中总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，(点击此处阅读下一页)

　　他决不会造反；
如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；
如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的。但此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限，根本不敷庞大的财政支出需要，政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的竭泽而渔之路，结果必然是山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受封建政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”—政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运，整个中国历史，就是绕着“小政府—大政府—财政、政治危机—灭亡”这样一个“怪圈”演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱无限政府的制度安排，就根本无法跳出这个“治”、“乱”怪圈，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策应受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种限政的宪政体制，否则，上述的一切都是无法避免的。

　　当代中国，尽管经过20年的改革开放，中央政府权力过于集中的“老大难”问题得到了一定程度的缓解，但仍明显地存在着政府规模过大、官员过多、财政紧运行状态（所谓经济运行出现轻度衰退时只能“增支”、不能“减收”，不得不继续强调税收的“刚性”，仍然维持税收的高速增长—连续7年税收每年增长超千亿，以大大超过GDP的速度持续增长，实际上是政府规模过于庞大的必然结果，想减税也是减不下来的），仍是一种典型的“吃饭财政”。近年来，向市场经济的“转轨”为我国实现由无限政府向有限政府的过渡提供了契机。如果我们能够把握住这一历史机遇，成功地找到限政的和公共财政的制度安排，那么，中国将永久性地摆脱“治”与“乱”的怪圈，否则，将最终难以逃脱以往历史所呈现的规律的惩罚。

　　三、宪政制度决定了公共财政制度是一种由纳税人的代表—议会说了算的制度

　　财政税收的发展史表明，现代宪政制度的演进是以议会争取预算和征税权的斗争为起点的，而这恰恰是构成了公共财政制度的基本因素。如上所述，1215年，英国议会迫使国王签署《大宪章》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类历史上公共财政制度产生的过程。此后，美国反抗英国殖民统治的独立战争也是渊源于“没有代议士不纳税”的宪政思想。现代各国宪法基本上都明确规定了公共财政制度的地位和作用。美国宪法第一条规定，征税的法律必须而且只有由众议院提出并通过方能有效。法国宪法第三十四条和意大利宪法第二十三条都明确规定政府不依法律不得征税。可以说，公共财政构成现代宪政的基本内容之一，或者说，缺乏公共财政的制度规定，就难以构建现代宪政制度，就说不上是一个现代民族国家 。可以看拙作

　　公共财政的实质是议会中心主义。财政的议会中心主义是一种纳税人至上的思想和制度，是说在纳税人与政府的关系中，纳税人是主人，是纳税人说了算而不是政府说了算。纳税人至上的思想和制度的确立对于中国来说是非同小可的事情，因为中国没有这样的历史，没有这样的文化，有的只是长达2000年的封建制度、极度专横的皇权专制，人民只是“平头百姓”，是被统治的对象，在中国历史上，绝无任何大事小情可由百姓决定，都是当官的说了算的。这种封建文化对当代中国仍有一定的影响，所谓社会上流行的“官本位”文化就是它的影子，与日益觉醒的纳税人和公民文化相比，官文化的影响和束缚更大，如何实现两种文化的更替已成为中国改革与发展的核心问题之一。

　　在宪政制度下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须政制通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税，如何安排财政支出，支出效果如何评价等问题直接作出原则性决定并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处，通过投票表决决定国家财政资源的来源及其分配的流向，这就是公共财政的议会中心主义。也就是说，政府的一切财政活动都必须经过议会的审议批准，是由议会说了算而不是由政府自己说了算。政府处理财政事务的权限必须依据议会的决议和法律行使，议会通过的预算和有关政府财政活动的限定性文件，都是国家的法律，政府必须不折不扣地执行。任何未经议会的许可，借口政府首长或政府某部门的特权和利益而自行征税、收费的行为以及超出议会准许的时限和方式的财政行为，一概都是非法的。

　　对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的立法和监督作用、政府财政活动的透明度、纳税人地位与权利、政府财政活动接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有一些需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，一般不涉及具体的财政收支项目，这一方面是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；
另一方面，财政公开也确实不利于某些官员随心所欲，暗箱箱操作，既便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表们只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，是“积极”还是“稳健”，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，往往并不在讨论之列。人大代表也只是在一片虚幻的数据中展开热烈的讨论与表决。这样的财政预算讨论能否真正起到控制和监督作用相当令人怀疑。最近九届全国人大代表、全国人大农业与农村委员会副主任委员杨怀玉向新闻界表示，南水北调工程今年可能要动工，其总投资额约为3500亿元，比三峡工程还要大，建设工期将达30年，需要几届政府才能完成。这么大的工程涉及国家战略全局，有必要经全国人大审查、批准。建国以来我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年批准的黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年批准的三峡工程建设项目 。如果不是杨先生的披露，我们甚至不知道连高达3500亿元的工程预算竟然也未通过人大审议。显然，这是不符合宪政原则的。因为政府的开支完全由政府自己说了算，从制度而言，难以避免政府决策失误，也几乎不可能避免“暗箱操作”、腐败和效率低下的问题。再如 “国家大剧院事件”， 50个亿的预算，没有听说人们为它的社会与经济效益问题举行过任何听证会，更没有经过人民代表大会的审议批准，就那样上马了。另外，近年来财政每年都要拿出800—1000亿元来连续性地给公务员加薪，笔者认为这样做不能说是太妥当的。公务员加薪的钱来自财政收入，也就是来自于纳税人交的税，是个“公共支出”范畴，理应受到法律的制约，政府官员都是纳税人请来打工的，老板就是代表纳税人和所有公民利益的全国人民代表大会。世界上哪里有打工者未经老板同意就自己给自己加薪的道理？现在已经有人建议政府每次给公务员加薪都应实现召开听证会并获得全国人民代表大会及其常委会的批准。实际上，如果这每年1000亿用在农村义务教育上，不仅可基本解决农村教育问题，而且可以大大减轻农民负担（农业税每年仅300亿），农民负担减轻了，不就是“扩大内需”了吗？令人遗憾的是，在审议政府工作报告中给公务员加薪的内容时，并没有听到人大代表们提出过什么异议。

　　发达国家议会讨论预算问题给笔者的印象是议员们经常为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的、透明的、对纳税人和所有公民郑重负责的，讨论的应是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的、虚幻的。理论上、宏观上大家很容易达成共识，可是一讨论实际问题意见往往就不那么一致了 。这时候，如果没有一种以法律为依据的机制保证议员们对各预算项目进行严密的和确有成效的论证，或是这种讨论没有多少实际意义，或是流于形式而自欺欺人，也就更加难以避免财政税收政策的失误。

　　我国宪法（第二条）规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民代表大会及其常务委员会代表全中国人民当家作主、当家理财，实行的是彻底的议会中心主义，这已经是很明确的事情，没有必要再争论，而且我们选择的制度是很先进的制度，人类社会的发展史已经表明这样的制度具有无可比拟的优越性。问题在于，这些国家在宪政制度中已经确立了的基本原则在现实中并没有很好得得到贯彻，其所体现的关系在实践中也没有得到很好的处理。笔者认为，应在我国未来的财政基本法中将纳税人的基本权利列为财政立法的宗旨和重要的法律原则，重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权力。纳税人有权通过法律规定的形式参与国家预算和税收法律的制定过程，做到每一位公民都有机会对财政立法发表意见，有权对国家财政资源的来源及其配置作出决定并监督其执行过程，有权监督政府及其公务人员的行为并对其中的腐败分子作出处分，政府的财政活动要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下，要进一步完善人民代表大会制度以保障纳税人上述的基本权利的实现。

　　中国的人民代表大会制度与西方的议会制度的确存在性质上的不同，但人们一般只强调其中的差异，却忽略了它们之间的共同点，即社会公众的代表性，政府及其公务人员的公仆性和为社会提供服务的公共性，在这些方面，其实是没有什么区别的。在我国，公共财政是“人民当家作主”的具体体现，这是因为，纳税具有个人委托国家代为完成自己所必须却又无力完成的生产公共产品和提供公共服务的性质，纳税人是在为自己纳税，是出于自身需要和并依据法律决定国家预算、监督财政分配。但长期以来，纳税人被告之国家是为了自身需要而征税的，是为了“支援国家建设”而纳税，国家是在使用自己的钱，与纳税人没有什么直接的关系，纳税人无权说三道四。这是一种典型的“主仆”倒置的关系。在现实生活中，还有相当多的纳税人还不知道自己作为纳税人究竟享有那些权利，税务机关在税务宣传过程中一般只是强调纳税义务，对纳税人权利的尊重和宣扬则远远不够。而纳税人义务意识与权利意识共同构成纳税人意识，缺了一方面，而且是主导性的方面是无法形成现代纳税人意识的，而在一个缺乏现代纳税人意识的社会中又是不可能建成纳税人至上的公共财政制度的。有些国家为确保纳税人的权利不受侵犯，制定有《纳税人宣言》，明确规定纳税人的每一项权利，这对我们这样正在构建公共财政制度的国家来说，是值得借鉴的如果在市场经济条件下不强调纳税人说了算的原则，不建立宪政制度和公共财政制度，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利，这在现代国家是属于ABC的简单道理。

　　四、宪政制度决定了公共财政只能是一种在社会公共领域中活动的政府经济行为

　　宪政的前提是公共领域与私人领域的分离，这种分离来自于对社会生活中多种价值观的尊重，即每个人都有权按照自己的价值观处理私人事务和参与公共事务，只要其行动不妨碍他人的同等自由与权利。私人领域的核心是个人的权利与自由，是由受法律保护的、个人自主支配的空间构成的，这一空间主要是为个人追求正当的利益而存在的。在市场经济条件下，资本的出现和劳动力商品的形成，才得以产生“私人”这一范畴。“私人”体现了市场和资本的意志与本质。(点击此处阅读下一页)

　　只有在市场经济条件下，其社会成员，无论是有产者还是无产者，才可能成为独立的经济主体，才可能具有平等的政治权利，而这正是市场交易得以实现的前提条件，也只有在“私人化”的基础上，政府及其财政才可能逐步“公共化”。涉及每个社会成员利益的公共事务及其管理构成公共领域。“公”是为了实现“私”而存在的，是“私”的派生。“公”之所以有价值，在于它能服务于“私”（公众）的利益 。

　　市场上的交易活动一般只发生在私人领域，市场经济从本质上要求政府退出这一领域，把政府活动其中主要是财政活动局限于公共领域之内。也就是说，在纯粹的私人领域，公共权利不应涉足。在人类历史的相当长的时间内，这两个领域是没有明确界限的，统治者的“私”就是国家的“公”，而国家的“公”又是凌驾于臣民的“私”。在这样的社会里，私属于公，无所谓私人领域，个人的自主权甚至生存权均得不到保障。“溥天之下，莫非王土；
率土之滨，莫非王臣”，在中国流传了几千年的《诗经》名句将这样的政治制度和社会结构十分清晰地勾勒出来。

　　观察世界历史进程可以看出，宪政民主的构建常常就是公共领域与私人领域的分离过程。这种分离的社会经济动力来自市场经济和商人群体对自身发展空间的内在要求，宪法则是这一分离过程的法律保障。中国自然也不例外。立宪先驱者康有为在《上清帝第五书》中指出：宪政就是要“采万国律例，定宪法公私之分” 他认为国家要通过宪法在公共事务和私人事务之间划出一条楚河汉界，这样做将有助于限制公共权力对私人领域的侵蚀，同时保护公民的人身权、财产权和经济自由权等基本权利。康的观点符合现代宪政理论。现代市场经济制度的确立改变了公私两个领域界限模糊的状态，为私人领域与公共领域的分离和独立提供了前提条件。市场经济的相对独立性就是基于这种公私领域的严格区分，它承认个人追求自身物质利益的正当性及权利。

　　在市场经济条件下，政府与市场都需要独立的生存空间。在一国内，政府的空间与市场的空间基本上是零和格局，政府多一份，市场就少一份，反之亦然。公共领域是公民在家庭生活等私人领域之外的领域，其立足点在于公私利益的统一性。国家的治理是所有公民的共同事业，统治权由所有社会成员共同分享。在宪政国家，政府的权威来自人民的力量，人民的福祉是至高无上的法律，而人民福祉是公民私人利益的和谐组合，这就形成了公共利益。公共利益是由公民私人利益组成的，脱离了私人利益便没有公共利益。国家只是公民的集合体，它只是为市场、为社会、为纳税人、为所有公民提供公共服务的角色，除了公民的私人利益，国家没有任何自己特殊的利益。所以，公共利益要求的是限制政府权力的作用范围，而不是相反。国家接受公民的委托生产和提供公共产品和公共服务，手中掌握着军队、警察、监狱等一系列强权手段，如果其在经济方面的权力不受限制，就完全有能力和可能破坏市场秩序的自主和完整。宪法正是堪定国家权力的界限以确保其不被逾越的最权威和最有效的工具和手段。也只有具备了这一基本条件，才能解放和保护个人及社会创造财富的热情和能力，一种最适应经济发展和财富增殖的制度环境才能真正形成。因此，合乎宪政精神的宪法必须包括两项基本内容：其一，对公民作为私人的权利的规定和保护；
其二，对掌管公共财政事务的政府作程序上的限制，表现为用列举的方式规定政府的权限 。可见，勘定公共领域与私人领域的界限，是现代国家宪法的天职，缺少相关内容的宪法则是不完整的宪法，而手中只有一部不完整的宪法的国家是不能称其为现代国家的。

　　宪政对“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法治化的财政。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域，不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。这里所说的“社会公共需要”，就是相对于私人需要而言的。公共财政是公有物，它来自于“公共事务”（res publica），相对于“私人事务”（res privata）而存在，税收、国家预算、公共支出、公债等是所有公民的共同事业。公共财政履行着政府向社会提供公共服务的职能，强调政府的公共性、公平性和中立性，即政府必须为纳税人及所有公民的利益服务，而不能只为社会中的一部分人服务。当然，有时候政府也要到市场上购买商品（即财政的购买性支出），也要进入这个私人领域，那么，此时的政府首先要把自己看作（当然也要别人这样看）是一个普通的市场主体。在市场上没有谁领导谁的问题，身份是平等的，一手交钱一手交货，与私人在市场上购买商品没有什么两样。市场经济造就了一个充分的和免受政府不良干预的生存空间，也就保留了自由和平等交易的基本条件和环境。市场经济的政治含义就是政府与私人部门和竞争性领域的分离，其政治前提是政府不直接出面组织经济活动，不插手私人部门和竞争性领域的经济事务。公共财政的职能也只能以此为基准来定位。市场经济并不排斥政府的作用，而恰恰需要政府提供产权保护、经济自由保障和社会福利等公共服务，政府在任何时候和任何情况下都不得忽略这种服务，没有一个限政的和为社会提供公共服务的公共财政也就没有市场经济。

　　在国家的政治制度方面，宪法和法律必须给政府及其公共财政的活动范围划上明确的界限，独立的司法活动必须确保政府及其公共财政没有逾越其活动范围的条件和机会。要建立由纳税人和所有公民直选出的代表按公平、自由、公开竞争的方式产生的代表机构进行参政、议政和督政，以确保政府及其公共财政的活动符合纳税人和所有公民的利益，确保政府尊重并保护公民的财产权和经济自由等基本权利，确保政府的税收和其他财政收入为人民创造福祉，杜绝其对社会过度提取，与民争利。

　　五、公共财政的规则和制度必须高度透明并坚持求实的原则

　　据权威统计，在35个国家的“不透明因素”排名中，中国的分数为87分 ，占据最后一把交椅，甚至比俄罗斯还要靠后，而现实经济生活又不断出现一向新的事实为这一调查结果提供佐证：证券黑幕层出不穷，给人一种越揭越多的感觉；
在很多地方，法律形同虚设，说到底还是人大于法；
财务会计问题更多，一个单位有两套帐三套帐甚至更多套帐的现象普遍化，以至于总理在为国家会计学院的题词竟是“不做假帐”，而不做假帐本来是会计的基本职业道德。现在许多公司将信息披露视为负担，就像劣币驱逐良币一样，不实的信息在驱逐真实的信息，这个问题不能解决，还不如信息匮乏来得让人放心。

　　公开与透明，是有限政府的基本要素，是对政府的有效限制，可使各种非法和不当的政府行为得到制约。在宪政体制下，公民有权“隐瞒”自己的秘密，而政府却无权这样做，公共事务的处理要向民众公开，公共职位的产生要向社会开放，公共财政管理和一切公共权力要接受社会的监督，这是宪政体制与一切传统政体的区别所在。公共事务是否公开透明，政府能否向市场和社会提供充分、可靠的信息，政府的决策是否有充分的透明度，对于市场经济的正常运转是必不可少和极为重要的。信息“不对称”，决策不透明，欺诈行为、不公平待遇和腐败就有生存的机会，许多国家在这些方面设置了复杂和严格的法律，但收效甚微，就是因为许多私下的、内部的规定和信息并没有向社会公开。能否获得准确而充分的信息也将影响到企业的效率和竞争力，政府财政税收制度、政策的制定和调整对企业计算成本、收益、风险和潜在市场等都有直接的影响，关系到企业的成败。透明度的提高则能够改进市场信息的传播和准确性，降低交易成本，是经济效率的关键所在，也是使市场免受任意干预的有效手段，它迫使政府更多地依靠市场机制来进行管理。在发展中国家有一种常见的现象：国家预算往往缺少透明度，许多收入和支出未被列入预算之中。有了预算还有“预算外”，有了“预算外”还有“制度外”，有了“制度外”还有“乱收费”、“乱罚款”、“乱摊派”，甚至一些很重要的支出项目如军费支出也常常得不到立法机关的有效审查和监督。从另一方面说，充分的信息和较高的透明度虽然可以降低不确定性和减少费用，但自身也会带来政府更大的责任。如果会计、审计制度疲软无力，国家预算得不到有效的实施和监控，政府采购过程将更加充满腐败，公共投资使用不当的问题将更加严重。

　　现代公共财政强调财政透明度原则，透明度的原始定义是向社会公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门帐户和财政预测。理论界将财政透明度归纳为4项基本原则，即：A.政府作用和责任的澄清，涉及确定政府的结构和职能、政府内部的责任以及政府与经济中其他部门的关系；
B.公众获得信息的难易程度、强调在明确规定的时间公布全面财政信息的重要性；
C.预算编制、执行和报告的公开，涉及提供关于预算程序信息的种类；
D.对真实性的独立保证，涉及数据的质量以及对财政信息进行独立检查的需要 。

　　在我国，官方的统计数字有“水份”，这早已是众所周知的事，中央政府也三令五申，统计数字要“打假”，但如今的假数字仍比比皆是。往往同一个指标，能整出几套数字来，而真实的识字究竟是多少，又谁也说不清。财政部于2001年末对320家企事业单位和为这些单位出具审计报表的125家会计师事务所进行抽查，结果显示有一半以上企业的财务报表存在虚假的问题，不同程度存在着利润不实的问题，而资产不实的比例在10%以上的分别占被抽查单位的50%和57%。这很可怕，大家知道，全国的GDP和其他统计数字就是依据这一张张的报表计算出来的，绝大部分财务报表有问题，统计的最终结果怎么能让人信服呢？另据统计，国家审计系统于2001年对县以上6200多个项目执行单位的审计结果表明，项目完成投资不实、虚报项目支出、挤占挪用项目资金等问题的涉案金额高达233亿元 。那么，为什么有这么多假数字？答案只有一个，编制这些数字的人是对他的上级领导负责，而不是对人民负责。说到底，是没有一个纳税人和所有公民说了算的宪政制度造成的。

　　在宪政制度下，除军事和高技术项目的支出需要保密外，一般性的财政数字都向民众如实地“汇报”，极少出现“编数”、“改数”的行为，也不会利用政府直接控制的媒体歪曲事实误导民众，逃避责任。因为宪政制度下的财政部门是对议会和纳税人负责而不是对他的上司负责。在这方面，我们有着深刻的历史教训，有时候，谎话说多了也就变成了真理，甚至能够改写历史。例如，提起“三年自然灾害”，无人不晓，它已经成为现代汉语中的一个习惯词组。无论是过来人或并未亲身经历的人，说起1959—1961年间发生在中国大陆的那场灾难，都会马上想到那是“自然灾害”。从当年的传媒报道、党政文件到以后的各种文献资料，几乎无一例外地证明和重复着这个“无可怀疑”的“事实”。那三年没有发生自然灾害吗？不是。中国地阔天长，不可能每年都风调雨顺，中国又是一个灾害大国，每年都不同程度地“闹灾”，但这三年所遇到的灾害并不比其他年份更加严重，甚至在这三年之前或之后，都有比它更为严重的灾害。感谢我国的气象水文科学家，他们编制的《全国各地历年旱涝等级资料表（1895—1979）》极为清晰地记录下这80年全国的旱涝态势，终于使历史真相大白于天下。事实是“残酷”的。资料表明，不论是从总指数、平均指数看，还是从2度和1度站、2度站和-2度站所占的比例看，也不论是单独看其中的一年，还是看三年平均值，1959—1961这三年全国的气候都可以说是天公作美，其正常的程度简直令人吃惊，甚至可以说是“历史上最好的时期” 。然而，就是在在这风调雨顺的三年中，因饥饿或饥饿致病而死的人全国有上千万，社会生产力更是全面大倒退！而造成这一灾难性的后果的主要原因，并不是什么“自然灾害”，而是左倾蛮干和瞎指挥、穷折腾，所谓“三年自然灾害”是谎言，不是事实，然而，就是这样一个谎言，竟曲解历史达30年！这个古今罕见的案例告诉我们，如果政治权力不能受到有效的制约和监督，谎言和假数字就是无法避免的，而在一个充满了谎言和假数字的社会里是无法建立公共财政制度的。

　　从理论上讲，是先有宪政体制，后有公共财政。公共财政制度只有在宪政体制的基础上才可能建立起来。(点击此处阅读下一页)

　　我国要构建公共财政制度，首先遇到的和不可回避的问题就是宪政改革，对此我们必须有充分的认识。离开树立宪政意识，大胆地进行宪政改革，精密地构建宪政体制而奢谈建立公共财政体制，是不现实的和不可能成功的。从上述对宪政理论的概略阐述来看，当代中国的制度缺失特别是公共财政制度的缺失是严重的，目前出现的许多深层次矛盾和社会问题在很大程度上就是由于这种制度缺失所引起的。更为复杂的是，这些深层次的矛盾和问题又往往构成中国宪政之路的重大障碍。但在另一方面，构建中国的市场经济和公共财政体制已成为中国官产学各界的共识和政府唯一的政策选择，而历史又早已证明宪政与市场经济、公共财政之间有着本质的和内在的联系，中国的宪政改革已被提上议事日程，而20年改革开放和市场经济探索将为其奠定坚实的社会经济基础。在当代中国，有利于宪政改革的条件正在迅速形成，首先，向市场经济的转轨使公共领域和私人领域进一步分离，为限制政府过多地干预私人领域提供了社会前提。其次，经济的持续开放和财产权的初步落实唤起了公民个人的自主自治意识、纳税人的权利意识和参政意识，纳税人意识的确立必然导致真正的代议制和责任政府。可以说，中国已经具备了实行宪政改革和实现初级宪政的基本条件。第三，在世界性的宪政潮流中，中国是一个大大滞后的落伍者，这一方面是中国的不幸，另方面又使中国具备了某种“后发优势”，少走弯路将使中国在较短的时间内迅速地接近甚至超过制度先进的国家。但也必须指出，目前中国已发生的经济、政治、社会和文化的变革并不会自然而然地导入宪政社会。因为这些变革尚不能超出现行政治经济体制的某些局限。宪政制度不可能完全在现有体制下建立。中国宪政制度的构建过程必定是充满艰难险阻的。而要切实推开这一进程，就必须树立一种宪政的和公共财政的精神，毕竟，中国人对宪政和公共财政问题实在陌生。顾准先生曾说，中国的传统思想没有产生科学和民主，也不可能产生科学和民主。而在这样一个没有科学、民主精神的国度构建基于宪政之上的公共财政制度，要做的第一件事只能是进行一次全民族范围的宪政的和公共财政的启蒙教育，使其成为所有中国公民的基本价值理念。我们长期受计划经济思维方式的支配，加上中国传统文化的影响，在观念上与公共财政这种全然外来的财政模式在许多方面格格不入，差异是巨大的。如同用计划经济加传统文化的思维方式难以构建市场经济体制一样，不进行观念的全面更新，真正树立起财政的宪政精神，我们与公共财政之间就永远隔着一堵墙，构建公共财政体制就是一句空话。

　　本文获得天津市优秀社科成果一等奖。

　　（本文对宪政民主的理论阐释，主要参考、借鉴了刘军宁先生的名著《共和·民主·宪政—自由主义思想研究》，上海三联书店1998年版，特此说明。原发表于《战略与管理》2002年第3期，有修改）

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