陈子明：被绑架的宪政：党国与邦联的缠绕政体

　　出于一种期盼，人们曾讲过胡赵新政，现在又在讲胡温新政。但是，如果实事求是地说，所谓“新政”是言之过早了，二十多年来在政治领域中的变革，始终不曾超出官制改革的范围，进入到政体改革的层次。

　　一、 官制改革与政体改革

　　如果讲新政，最好的参照物是清末新政。清末新政分为两个阶段，废科举，设外务部商部学部，建立警察制度，厘定官制，撤军机处设内阁，是第一个阶段；
颁布《钦定宪法大纲》和立宪《九年筹备清单》，在城镇乡和厅州县试行地方自治，设各省谘议局，设资政院，筹备在宣统五年开国会，是第二个阶段。第一个阶段的改革内容都属于官制改革，第二个阶段的改革才是政体改革。

　　中共十一届三中全会以来的政治改革，就其已经兑现的而言，如废除终身制，公务员考试录用制，国有企业厂长经理负责制，都属于官制改革的内容。中共十三大已经决定而事后没有兑现的，如各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，撤销政府各部门现有的党组，撤销各级政法委，党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件等，也都属于官制改革的范围。政体改革至今尚未破题。

　　政体是古典政治学最主要的研究对象。政体一词的原初含义来自古希腊语中的“波里德亚”（politeia），英文中对应的词是“regime”，有时也用“constitution”来翻译（不仅指文字意义上的最高法律，也指一个社会实际的政制）。亚里士多德说政体（宪法）为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的“最高治权”的组织。什么是最高治权，它是一个宪法或政体事实。到了中世纪与近代之交，最高治权又被称为“主权”。

　　梁启超在《立宪法议》中说：“采一定之政治以治国民谓之政体。世界之政有二种：一曰有宪法之政（亦名立宪之政），二曰无宪法之政（亦名专制之政）。”立宪的根本义是对主权的一种划分与制衡，如果最高治权掌握在一个人或一个团体手中，就是专制之政，规定实现专政的“宪法”实际上是“假宪法”和“无宪法”。

　　王天成在《论共和国----重申一个伟大的传统》中说：从古希腊到英国革命，思想家眼中最理想的政体系“混合均衡政体”。在有的思想家如马基雅弗利那里，“混合均衡政体”是共和政体的代名词；
斯巴达、古罗马及中世纪的威尼斯共和国被思想家们视为“混合均衡政体”的典范。“混合均衡政体”是社会几个基本成份共同组成政府、彼此制衡的一种政体。斯巴达有两个国王，有由28名60岁以上的贵族组成的元老院及全体成年男性参加的“公民大会”。国王主持城邦的会议和祭礼，负责对外战争；
元老院是决策立法中心，并有权监督国王；
“公民大会”选举官员，批准元老院提案。罗马共和国的主要政府机构有元老院、执政官和民众大会。元老院是最高决策机关；
执政官是国王的替代物，行使军事、行政、司法权；
民众大会选举执政官等官员，其中的平民大会后来还取得了通过与元老院决义效力相等的议案的权力。此外，还有专门的保民官，可以否决执政官侵犯平民利益的政令。但是，无论斯巴达还是罗马，都是贵族共和国，大权控制在贵族手中。罗马共和国到了后期，由于平民在与贵族的斗争中取胜，加强了民主成份比例。

　　取代混合均衡政制的是源于英国的分权均衡政制。混合均衡政体以阶级的划分和参与为基础，而分权政体则以政府职能的划分为基础。前者必然要求代表某个阶级的政府部门参与政府的一切职能，后者则强烈主张将各个政府部门限制在其适当的职能范围内。两种学说的交锋结果是分权均衡政体的诞生。1688年，即“光荣革命”的同年，哲学家和政治思想家约翰·洛克在本国经验的基础上发表了《政府论》下卷，第一次比较系统、权威地阐述了分权学说，不过，洛克只阐述了立法权与执行权分离的原则，并没有提到司法权独立（洛克写作时司法独立还没有完成）。十八世纪的法国杰出启蒙思想家孟德斯鸠，根据自己对英国经验的理解，以睿智、优雅的语言在《论法的精神》中完整、精辟地阐明了三权分立相互制衡的学说。1787年美国的制宪者们运用孟德斯鸠的学说，在历史上第一次以宪法的方式出色地构建了一个分权均衡政体，并在争取宪法批准的过程中进一步经典性地阐明了分权均衡政体的学说。

　　真正的“新政”应当是政体改革，就是要废除专制政体，建立立宪政体即分权均衡政体。这既包括中央政府的横向分权，也包括各级政府的纵向分权。

　　二、 议会制、总统制、党国制

　　按照梁启超的分类，世界上所有政体都可以分为两大类：立宪政体和专制政体。立宪政体又可以分为许多种类，但大致上可以归为两类：源于英国的议会制和源于美国的总统制。专制政体也可以分为许多种类，如君主专制、军事强人专制、法西斯专制等，但最值得重视的是源于苏联的苏维埃制或曰党国制。

　　英国的议会制政体脱胎于君主立宪政体。首先是由选民（其范围由相对富有的成年男性公民逐渐扩大到所有的成年国民）选举产生的议会与掌握行政权的世袭君主分权。待到君主成为虚君，行政权转到由议会多数产生的内阁及其领导下的常任文官（经由考试录用）手中时，主权的划分与制衡则体现在选民 政党 议会 内阁 文官这五者的复杂关系之中。议会制的主要特征是：最高行政长官（首相、总理等）必须得到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官倒台；
最高行政长官有解散议会、举行新选举的权力。

　　议会制还不是“三权分立”宪政思想的样板，按照蒋劲松的说法，议会制从某种意义上说是“熔权制”。1867年，英国宪法研究大师贝奇荷特（Bagehot）在其《英国宪法》（The English Constitution）中说：英国宪法的行之有效的秘诀在于“立法权与行政权的紧密结合、或近乎彻底的熔合。”自此以后，虽然不时有人指出英国的立法机关与行政机关其实也是各自独立存在，然以“熔权”来概括英国政体的特征以与美国式分权制相对应，已经为不少英文版著述所采用。彻底体现了“三权分立”原则的是源于美国的总统制。在总统制政体中，作为最高行政长官的总统与作为立法机构的国会有其独立的选举基础，构成各自合法性的来源；
国会除非采取弹劾程序，不能使总统及其任命的内阁倒台；
总统也不能解散国会。在马歇尔大法官之后，美国最高法院取得了某种凌驾于总统和国会之上的解释宪法的权力，这是英国和其他许多国家的法院所不具有的权力。但西方国家的政体分类主要还是依据行政权和立法权的相互关系来确定。

　　介于英国议会制与美国总统制之间的政体类型是法国的“半总统制”。根据法国政治学家Maurice Duverger的定义，半总统制有以下三点特征：1，总统由公众直接选举产生；
2．总统享有相当的立法和其它政治权力；
3．同时存在着总理和内阁：履行行政职权，并受议会信任票的制的。半总统制涉及两个“二元合法性”：一方面是总统制下的立法与行政首脑的“二元合法性”，另一方面是行政首脑机构之内的“二元合法性”一一即总统与总理的二元合法性。在半总统制下，当总统所属的党在议会中占据多数席位时，该体制实与总统制无别；
但当总统所属的党及其联盟不占议会中多数时，总统则必须任命一个反对党的总理，正如法国总统密特朗1986年不得不任命希拉克组成反对党政府一样。这样，半总统制实际上缓和了总统制的“任期固定刚性”的缺点。既然称为半总统制，这种政体显然更靠近总统制，是广义总统制的一个亚型。

　　苏维埃制或党国制脱胎于法国的巴黎公社制度。按照马克思在《法兰西内战》中的说法，公社不是议会式的，而是同时兼管行政和立法的工作机关。苏维埃制一方面在其执行委员会（主席团）中继承了公社“议行合一”的做法，一方面在苏维埃代表的层次上实行无薪给、非常任制，实际上就是取消了专职的代议士。在列宁用暴力解散立宪会议，宣布实行“党专政”后，苏维埃制就与真正意义上的选举脱离了关系。党国制第一步是把政治吸纳于行政，第二步是把行政吸纳于执政党的党务。因此，罗莎·卢森堡和托洛茨基以后的批评者又把它称为“党官僚制”。韦伯指出，民主国家也存在“官僚化”的倾向。但那里行政机关中的文官是考试录用的，是听命于选举产生的政务官的，而党国制中的官僚是“等级授职”的，是不受选民和议会监督制约的。

　　孙中山联俄后改组的国民党采纳了苏俄的党国制。孙中山说：“俄国革命6年，其成绩既如此伟大；
吾国革命12年，成绩无甚可述。故此后欲以党治国，应效法俄人”。“现尚有一事可为我们模范，即俄国完全以党治国，比英、美、法之政党握权更进一步；
我们现在并无国可治，只可说以党建国。待国建好，再去治他……我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放国上。”南京国民政府成立后，以法律条文的方式明确颁布了“党放国上”、“以党治国”的一系列原则：在革命政党的原则下，不但不许他党过问政治，而且亦不容许他党合法的存在，所以理论上在训政时期全国只有中国国民党为唯一合法的政党；
训政时期施行约法之治，其法由党制定；
训政时期，政府由党产生，对党负责；
训政时期由国民党全国代表大会代替国民大会行使政权；
治权之行政、立法、司法、监督五项，付托于国民政府总揽而执行之。

　　但是，国民党并没有全面实行党的“一元化”领导体制。国民党“以党治国”主要体现在中央上层，而没有逐级落实。根据1938年国民党临时全国代表大会确定的方针，党政关系表现为三种不同的形态：中央采取以党统政的形态；
省及特别市采取党政连系的形态；
县采取党政融化即融党于政的形态。在后两种形态下，并不能保证地方党部对地方政府的切实有效领导。因此，国民党政权对基层的动员能力和控制能力远不如中共政权。中共掌权的党国制，才是真正原装、“全盘苏化”的党国制。

　　沙特阿拉伯、莱索托、不丹等国的君主专制政体，迫于外界压力，正在陆续走上民主化的道路；
亚非拉一些国家的军事独裁统治，更不具有任何合法性，只能作为过渡性政权短暂存在；
现在唯一能够与议会制和总统制叫板并鼎足而立的政体只剩下党国制了。虽然在它的发源地和中心地区----苏联东欧国家，党国制已经“变色”，但在它的边缘地带----中国、朝鲜、越南、古巴，党国制还在顽强地表现着自己。

　　三、 单一制、联邦制、邦联制

　　除了像新加坡这样只设立一级政府的小国外，多数国家都设立两级以上的政府。从中央与地方政府纵向分权的角度来说，世界各国的政体形态又可分为单一制、联邦制和邦联制。

　　单一制是指由若干不具有独立性的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，联邦制是指由两个以上享有独立权限的成员（邦、州等）联合组成的国家。英国、法国、日本是典型的单一制国家，美国、德国是典型的联邦制国家。与单一制相比，联邦制的明显特征是：联邦及其成员都有自己的宪法；
其公民具有联邦公民和邦、州公民的双重身份，不同成员单位的公民在权利义务待遇上也有所不同，如美国有些州有死刑有些州没有死刑；
联邦权力遍及全国，但联邦及其成员之间的权力划分由宪法规定，未经绝大多数成员单位（美国是四分之三的州）同意，联邦无权任意改变。

　　美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上非常近似的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”政体。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；
二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；
三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。

　　在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前7位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家；
世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制；
此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。

　　有人以为，许多发展中国家的大国实行联邦制是中了西方国家“西化”、“分化”的圈套。其实不然。按照王丽萍的看法，(点击此处阅读下一页)

　　联邦制作为一种意识形态以建立统一的民族国家为目的，是在特殊条件下形成的特殊的民族主义；
与此同时，它又是一种从分散到集中的制度，由于受到历史（四分之三的联邦国家有殖民地的历史）、自然、民族、政治文化、经济和阶级结构等因素的影响，有些时候以意识形态的联邦制为基础的制度形态的联邦制成为民族国家构建中惟一可行的选择，是以分权来实现中央集权的一种手段。托克维尔说：除非环境特殊外，小国总是要自愿联合起来，或者被人联合起来而成为大国，创立联邦制就是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来”。

　　虽然联邦制国家的邦、州比单一制国家的地方行政单位享有较多的自主权，但在两个关键点上，与后者并无区别。第一，成员邦、州无权自行决定是否独立、是否脱离联邦；
第二，总统制下的总统及国会议员（两院制国会则至少有一院的议员）由选民直接选举产生，而不是由地方政府机构的代表选举产生。

　　而邦联制国家与联邦制国家的主要区别，正是在上述的两个方面。邦联制国家的成员邦、州可以自主决定脱离联邦，其中央政府的组成由各成员邦、州的代表决定而不是由全国的选民来决定。

　　在《独立宣言》发表之后联邦政府成立之前，美国的政体就是邦联制。甘阳指出：麦迪孙及其同人即美国联邦党人在美国建国时期的全部思考，事实上都围绕一个中心问题，这就是，必须建立一个强有力的“全国性”政府，以彻底扭转当时美国那种“权力首先是地域性的”政治结构。麦迪孙等人的《联邦党人论稿》的中心论点就是，“反联邦党人”的实质在于“他们仍在盲目崇拜‘主权中的主权’这种政治怪物”，亦即以地方政府拦断中央政府与个体公民之间的直接政治联系。由此造成的最大弊病就是麦迪孙指出的所谓“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方主权，中央政府不是向人民负责而是向地方政府负责，中央立法机构不是为每一个人立法而是为地方共同体立法”，这在麦迪孙看来乃“理论上荒谬不通，实践上足以颠覆纲纪，毁坏社稷”。联邦党人反复强调，“如果我们仍认为一个全国性政府必不可少，……那我们就必须使全国共同体的权威直达每一公民，因为政府必须达及的唯一真正对象乃是公民人身”。“邦联条款”开宗明义即说明美国是诸地区共同体之间的“永恒联盟”（perpetual Union between the States），因此主权在地区共同体；
而联邦宪法则以其闻名世界的首句“我们美国人民”（We the People of the United States）集中表达了联邦党人的基本政治理念，即美国作为一个政治社会，不再是由各地方权威当局所组成，而是直接由作为个人的每一公民个体所组成。也因此，中央政府乃是每一公民个人的直接代表，而非地方共同体当局们的仆人。可以说，以“人民主权”克制“主权中的主权”，就是联邦党人力图为奠定美国长治久安之道所作的最大努力。

　　作为联邦党人与反联邦党人的一种政治妥协，美国宪法中保留了一些邦联制的痕迹，如国会实行参议院和众议院两院制，总统选举实行选举人制等。美国宪法第一条第二款第一项原本规定：“合众国参议院由每州州议会选出的两名参议员组成”；
1913年通过生效的第十七条宪法修正案将其修改为：“合众国参议院由每州两名参议员组成，参议员由本州人民选举”。也就是说，参议员的选举由间接选举改为直接选举。各州的总统选举人由于完全根据本州多数选民的选择来投票，实际上已经不再具有间接投票的意味，但这种制度给予了小州人民比其按照人数比例更多的投票权。因此，美国已有多位总统（包括2000年选出的小布什总统）是由选举人的多数但不是全国选民的多数选举产生。

　　在美国逐渐消除邦联制痕迹的时候，其他国家在学习美国的过程中却把邦联制当成了宝贝。（详见本文第五节）

　　四、 政体的搭配模式

　　总统制、议会制、党国制与单一制、联邦制、邦联制搭配，可以组成多种混合政体形态。

　　总统制单一制政体：有法国、韩国等国。

　　议会制单一制政体：有英国、意大利、日本等国。

　　总统制联邦制政体：有美国、巴西等国。

　　议会制联邦制政体：有德国、印度等国。

　　实行单一制还是联邦制，与国家的大小，人口的多少，是否单一民族，以及特殊的历史发展进程，都有很大的关系。例如日本人口虽多，但面积狭小，又是世界少有的单一民族国家，因此适于实行单一制。朝鲜（韩国）虽然也是单一民族，但是南北两种制度、两个政治实体分治已久，因此在统一之初实行联邦制度，也不失为一种选择。

　　实行总统制还是议会制，与立宪时国内政治力量的现实格局，有着密切的联系。例如俄罗斯政治转轨时，共产党被停止活动，其他的政党尚未发育成熟，为了迅速稳定国内政治，总统制就成为首选。西德在盟军军事管制期间，左右翼传统政党迅速复兴，因此在立宪时就选择了议会制。

　　由于前述联邦制与单一制在地方自治制度上的趋同，又由于“官僚化”和“行政主导”趋势导致总统制与议会制的实际差异缩小，目前学界对于上述的四种政体搭配模式，并没有给出一个高低优劣之分。它们都属于人民主权政体、立宪分权政体或者说宪政民主政体，各有其利也各有其弊。各国可以根据自己的情况来选择政体，选定某种政体后也还可以继续调整和更新。

　　现存主要的专制政体，则是一种党国制邦联制的搭配模式，这种政体表面上看起来很强大，却有一种内在的脆弱性，按照王力雄的说法，它是一种“玻璃桶”江山。

　　五、 脆弱的均衡

　　苏联的国号是“苏维埃社会主义共和国联盟”而不是“苏维埃社会主义联邦”，表明其政体形态是邦联制而不是联邦制。由列宁领导制定的1922年12月30日苏联成立宣言和条约，以及1924年1月31日由苏联第二次苏维埃代表大会通过的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法（宪法）》，均确认各联邦主体加盟共和国的主权国家地位和自由退盟权利。列宁等俄共（布）领导人之所以主张苏联宪法赋予各加盟共和国主权国家地位和自由退盟权，是因为他们相信社会主义代表了各民族人民的最高利益和根本利益，社会主义制度将很快消除民族压迫和岐视现象，很快实现各民族平等和自由，比起美国、瑞士等资本主义联邦制国家，苏维埃社会主义共和国联盟更加民主和自由。在他们看来，虽然在宪法中作了规定，今后决不会出现民族要求自决和分离，加盟共和国退出苏联的可能性。

　　身为格鲁吉亚人的大俄罗斯主义者斯大林曾为民族自决权问题与列宁发生严重分歧，如果列宁晚死一两年，他的总书记地位就会毁于列宁--托洛茨基联盟的政治炮火。但是，当他在1936年主持制定所谓“斯大林宪法”时，或许是出于政治惯性，或者是对党国制的威力和稳固感到十分满意，仍然在宪法中延续了邦联制政体。“斯大林宪法”第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条规定：苏维埃社会主义共和国联盟是由“各平等的苏维埃社会主义共和国在自愿联合的基础上组成的联盟国家”。“各加盟共和国的主权只受苏联宪法第十四条所规定的范围的限制。在这个范围以外，每一个加盟共和国都独立行使国家权力。”“每一加盟共和国都有根据本共和国的特点而制订的并与苏联宪法完全相符合的宪法。”“每一加盟共和国都保留自由退出苏联的权利。”“每一加盟共和国都有权同外国直接发生外交关系、签订协定和互派外交代表和领事。”“每一加盟共和国都有本共和国军队的编制。”据此，斯大林在与罗斯福、丘吉尔会谈时为乌克兰、白俄罗斯争取到了联合国创始国的地位。1977年苏联宪法虽然取消了各加盟共和国建立自己军队的权利，但对各加盟共和国享有主权国家地位，仍然作出了与1924年和1936年苏联宪法相同的规定。

　　南斯拉夫虽然以联邦为国号（1945年成立“南斯拉夫联邦人民共和国”，1963年改称“南斯拉夫社会主义联邦共和国”），但却照搬了苏联的邦联制政体。南斯拉夫1974年宪法在序言部分规定：“南斯拉夫民族，从每个民族都享有包括分立权在内的自决权出发，……结成了各自由平等民族的联邦共和国”。在这个共同体中实现和保证：“劳动者和各民族根据他们的宪法权利在社会主义共和国和社会主义自治省内行使自己的主权，而在根据本宪法确定符合共同利益时，也可在南斯拉夫社会主义联邦共和国内行使自己的主权。”“劳动者和各民族根据本宪法，按照共和国和自治省协商、团结互助以及共和国和自治省平等参加联邦机关的原则以及按照共和国和自治省对自身的发展以及整个社会主义共同体的发展负有责任的原则，在联邦内做出决定。”“各民族享有自决和民族独立的权利以及为达到上述目的进行解放斗争的权利”。根据该宪法和1981年7月颁布的宪法修正案，南斯拉夫各级议会由代议制改为代表团制；
设立联邦主席团作为国家的集体元首，联邦主席团由9人组成，每个共和国和自治省各派出1人，主席团主席轮流担任，一年一换。这就是说，铁托晚年及他去世后的南斯拉夫政治结构属于“权力首先是地域性的”政治结构，“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方主权，中央政府不是向人民负责而是向地方政府负责”；
而且，它还不是美国邦联所宣称的“永恒联盟”，而是“各民族享有自决和民族独立的权利”的“自愿联盟”。

　　前苏联和前南斯拉夫之所以能够在一个时期内维持统一和强大，靠的是党国制与邦联制的缠绕政体。邦联制是表，党国制是里，邦联制是“明章程”，党国制是“潜规则”。列宁式的党是实行“铁的纪律”的党，其组织原则是“民主的”集中制（主词是集中制，中文译为民主集中制是不对的）。笔者曾经指出，由国库供养的党的组织系统是“第二行政网”。1949年以后，农村基层政权只能达到区和乡，“而中共的组织从县到区再到乡，最后在村一级普遍建立了党支部，形成了比第一行政网（政权组织网）更稠密的第二行政网（党群组织网）”。一旦党的组织系统瓦解，仅凭宪法规定的邦联制架构便不能维系国家的统一与完整。笔者在七年前就曾写道：“国人必须对法律与现实脱节的状况保持高度警觉。法律上规定的控制手段在事实上毫无效力，现实中有效的控制手段又缺乏合法性依据，这种局面可以敷衍于一时，却不能保障长治久安。前苏联与前南斯拉夫一方面在宪法上规定了高度的地方自治权，一方面又依靠共产党民主集中制的组织原则与党对国家事务的垄断来维系国家的统一，结果是民主化与国家瓦解结伴而来。中国是一个单一制国家，与前苏联和前南斯拉夫的联邦制不同，但不论从古代还是近代的历史经验来看，同样存在着地方分立的危险。由此可见，选择适当的地方自治方案，规范中央与地方关系，是实行政治民主化的重要前提条件。”

　　上面的引语中说中国是“单一制国家”，从中国不曾仿效苏联，在宪法中规定民族自治地区享有主权地位和包括自立权在内的民族自决权来说，无疑是正确的；
但是从“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方”而言，又带有强烈的邦联制色彩。

　　中华民国是在各省独立的基础上成立的，孙中山、袁世凯的临时大总统，都是由参议院选举产生。根据《中华民国临时约法》，参议院由各省都督府指派的参议员组成；
有权议决一切法律案、预算、决算、税法、币制、度量衡的准则、公债的募集及国库有负担的契约；
选举产生临时大总统﹑副总统。孙、袁两位大总统，就是由各省都督府指派的十几名参议员投票选出来的。

　　孙中山在《国民政府建国大纲》中将“建设之程序分为三期：一曰军政时期，二曰训政时期，三曰宪政时期”。“在军政时期，一切制度悉隶于军政之下”。“在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。”“每县地方自治政府成立后，得选国民代表一员，以组织代表会参预中央政事。”“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对于中央法律有创制权，有复决权。”

　　也就是说，中华民国的宪政建立在各县自治的基础上，“中央政府不是向人民负责而是向地方政府负责”。但在孙中山看来，县自治相对省自治，国民大会相对参议院，是朝着确立中央政府权威的方向前进了一大步。1947年元月1日公布的《中华民国宪法》，基本上体现了建国大纲所规定的原则。

　　根据中华人民共和国现行宪法，最高权力机构全国人民代表大会实行类似于前南斯拉夫的代表团制，除基层外的各级人民代表大会代表都通过间接选举产生，造成“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方”。(点击此处阅读下一页)

　　而且，国务院总理与各省省长的法定关系是不明确的。在1980年代后期，国务院总理曾接连召开几次省长会议，都无法贯彻经济宏观调控的意图，最后只能通过中共召开中央工作会议，才能解决问题。这样一种缠绕政体所造成的政改难题是：不改变党国制就无法实行民主化，马上废除党国制又可能出现地方主义泛滥甚至地方分立的局面。打破僵局的办法是首先进行清除邦联制痕迹的政体改革，实行“使全国共同体的权威直达每一公民”的全国性普选。根据梁启超的说法，大选是最好的国民政治教育，也是最好的爱国主义教育。

　　中国并不是地方主义和民族问题最严重的国家，印度的多民族、多宗教、多官方语言问题就远比中国复杂。解决这些问题的办法除了实行联邦制或者地方自治，还需要在选举法的层面作出相应的政体选择。许多国家实行比例代表制、议会最低门槛制、单一选区两票制（选民把一张选票投给本选区的候选人，另一张选票投给政党不分区候选人名单）等，鼓励形成少数全国性大党或竞选联盟，削弱鼓吹地方主义或民族主义势力的政治能量。在确定中国宪政民主的大方向后，尚需学者和政治家仔细地斟酌、掂量和选择最适合中国国情的政体形态。

　　六、 国家政体与超国家政体

　　李大钊在1919年初写道：“我们可以断言现在的世界已是联邦的世界，将来的联邦必是世界的联邦。”“为应世界的生活的必要，这国际组织、世界组织，是刻不容缓了。只要平和会议变成了世界的议会，仲裁裁判变成了世界的法庭，国际警察如能实现，再变成了世界的行政机关，那时世界的联合政府，就正式成立了。依我的推测，这世界联邦进行的程序，就是：㈠各土地广大民族众杂的国家，自己先改成联邦；
㈡美洲各国组成全美联邦，欧洲各国组成全欧联邦，亚洲各国组成全亚联邦；
㈢合美、欧、亚三洲组成世界联邦；
㈣合世界人类组织一个人类的联合，把种界国界完全打破。这就是我们人类全体馨香祷祝的世界大同！”

　　2001年12月，设在比利时莱肯的欧盟理事会宣布筹备欧洲未来大会，负责起草欧盟宪法。该会议由法国前总统德斯坦任主席，每个成员国议会派两名议员、政府派一名代表参加，欧洲议会派16名议员，欧洲委员会派两名代表组成。正在申请加入欧盟的候选国也按同样的方式派出代表，会议成员总共有105名，同时各方还要准备同样多的候补代表。从此，欧盟的立宪进程正式启动。2004年6月17日，欧盟召开扩大后的首次峰会，会议就欧洲未来大会所提交的欧盟宪法条约草案达成一致。欧盟立宪进程又迈出了坚实的一步。刘军宁在《欧盟宪法：立宪与政体竞争》一文中评论说：“欧盟开始制定宪法，探索超国家的政体行为，再次为人类提供了一个政体创新和政治制度演化的活典范。”“这是人类历史上第一次以大洲为单位的立宪。以前的立宪，只是发生在国家及其成员体的范围之内。欧盟终于把立宪提高到超国家的层次，这也实质性地扩展了人类的政体竞争的范围与层次。”

　　按照李大钊制定的程序，中国首先要搞好本国的政体改革和宪政创新，实现民主化和两岸和平统一。然后，才有资格和余力成为亚洲或者东亚范围超国家政体的主要设计者。最后，到21世纪下半叶，中国将和世界民主大家庭的其他成员一起，探索把联合国改造为世界联邦的最佳形态与途径。

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