张祖桦：警察权的制约

　　警察在维持社会治安与社会秩序方面起着重要的作用，为此，警察和警察机关需要被授予必要的行政权力，这似乎是没有问题的。问题在于如何保障这种权力不被用来谋取私利、不被用来侵犯公民的自由和权利。阿克顿勋爵的警世通言“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，人们已耳熟能详。这就提出了一个值得认真对待的问题，即“警察权的制约”。

　　有太多的例子证明警察权被滥用的后果是极其严重的。远的不论，就拿近半年来见诸媒体报道的部分案件来说，已足够让人触目惊心的了。今年5月19日，浙江省海宁市周王庙镇石井村6组村民吕海翔在被警方以于法无据的“淫亵行为”名义带走中途非正常死亡，留下诸多可疑之处。6月26日，湖南省溆浦县公安局桥江派出所的警察不仅以暴力阻止养路征稽所执法，还在众目睽睽下，持枪拿棒冲进县养路费征稽所，对里面的工作人员滥施暴行。

9月26日，陕西籍男子姜云春到兰州讨债时因怀揣“疑似爆炸物” （实际是暖胃用的暖水袋）被警方当场击毙。警方承认，在姜云春走出503室张凤林的家之前的数小时对峙期间，警方并未进入503室，也没有对其喊话、劝解。11月10日，云南省砚山县维末乡派出所民警陆雄，骑摩托车带着所长史泽刚途经维末乡乡政府门前时，与行人左维发生争执。陆雄竟拔出手枪，连开4枪，将左维和另一名路人蒋善维当场打死，并将赶来劝架的一名联防队员打伤。12月1日，河南省偃师市府店镇西管茅村的村委会主任史保卿在外出办事时，被府店镇派出所所长叫到偃师市公安局“问事”，几小时后竟突然死亡，据部分目击者和家属说，史保卿的尸体当时一丝不挂，从头部到裆部、腿上浑身是伤，头上有两处管状器具打击伤口，手部、背部有电击痕迹，根据其伤情，怀疑其被殴打之死。另据发表报道的《东方今报》称，当地警方至今仍在封锁消息。12月3日，广西柳州市鱼峰区法院公开审理柳州市看守所女警察崔艳华“虐待被监管人”案件，公诉机关指控其在2002年8月至2003年8月期间，先后用踢打、罚跪、灌回呕吐物等手段虐待9名在押人员。

　　滥用警察权虽然是非常严重的问题，但并非是无法解决的，关键在于建立系统的有效制约机制。在实行宪政体制的国家和地区都有完备的警察制约机制，我们可以参考借鉴，按照宪政原则，对警察权进行分权、限权、制衡、监督，使警察权回归本位，忠于职守。

　　分权。要很好地约束警察权力，就必须分割警察权力。警察机关，在世界各国一般均分为行政警察与司法警察。象我国这样将二者合为一体的情况弊病很大。因此有必要考虑将警察权实行彻底分割，将目前合而为一的治安管理行政权和刑事侦查权分割到两个机构，即治安管理机构和刑事侦查机构，也就是将行政警察与司法警察分开。防止在“延安观黄”事件中出现的警察将刑事侦查权和治安管理处罚权交叉使用所带来的弊端。同时，应对现行的侦查机制进行改造，从警察机关内部的适当分权，如实行侦羁分离，侦鉴分离，以加强互相之间的制约。

　　限权。比如，绝对不允许警察机关以权谋私，设租寻租，对此类行为一经查实，即应逐出警察队伍，永不录用。又如，应该加大对刑讯逼供者的打击，法律要扩大对职务犯罪的打击范畴，那些合同制民警，联防队员等等，只要是在执行当地公安机关的指令，都应列入职务犯罪的打击范畴。还应加大对受害人的保护，必要时要采取举证责任倒置原则，不能让受害者自证清白，而要让公安机关和警察自证清白。同时，法律要大幅度提高国家赔偿额，增加精神损害赔偿；
不仅要追究肇事警察的刑事责任，还要追加受害者对当事警察的民事索赔权，这样的民事赔偿，既应包含物质损害赔偿，也应包含精神损害赔偿。等等。

　　制衡。确立司法审查原则，将警察权纳入司法权的控制下。警察拥有的行政处罚决定权应被改造成申请权，警察对任何公民进行处罚，都只能申请，而由法院做出最终决定。例如警察要对公民罚款，当公民有异议时，由法院来举行听证，双方进行辩论，最终由法院作出决定。在英美法系国家，对于类似我国犯罪行为的重罪一般是由刑事法院或重罪法院来审判，而对相当于我国违反治安管理处罚条例的行为的轻罪、违警罪的审判及刑事诉讼中的强制措施的审查、批准多由治安法院来担当。对轻罪、违警罪作出的监禁、罚金的刑罚及保安处分措施都由治安法院作出，警察无权作出任何剥夺和限制公民财产、自由的决定。其次，刑事诉讼中的强制措施的行使必须得到治安法院的令状许可，情况紧急时可无证逮捕，但一般最迟要在４８小时内送至治安法院进行审查。有些国家治安法院还担当了预审功能，主持证据交换、决定是否批准将案件提起公诉。很多国家已经普遍实行的“人身保护状”制度也值得借鉴，在这些国家，被羁押人有权向法院申请人身保护状，接到此状，羁押机关即应将被羁押人提至法庭。然后由法院来裁决如何处置。

　　监督。中国大陆已经设立了银监会、证监会、保监会、电监会，其实最该建立的是警监会。可以考虑学习香港特区的办法，设立警监会（全称“投诉警方独立监察委员会”），以从体制上加强对警察违法违纪的监督和检察。香港警监会是一个由社会人士组成的独立组织，专门负责监察和覆检投诉警察个案。除了监察每宗投诉的结果外，警监会还会检讨投诉警察科的整体工作程序，研究警务人员何种行为引致市民投诉的统计资料，指出任何导致投诉或在将来可能引起投诉的警方工作程序漏洞，并向香港警务处长或香港特别行政区行政长官提出建议。有了这样一个专门监督警察的机构，有助于强化对警察权的监管，并使公民得以投诉有门。并与公众监督、媒体监督、司法监督、人大监督、行政监督互相配合，就可以逐步建立起一套行之有效的的制约体系。

　　（作者系西华师范大学政法学院客座教授，《法制早报》12月8日）　　

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