吴毅：农地征用中基层政府的角色

　　随着城市建设的速度和规模加大，城乡结合部地区各种招商引资和开发中的农地征用日益增多，其中，农地征用的补偿标准，往往成为这一过程中引发政府（主要是乡镇政府）、村级组织和农民三方利益冲突的焦点。而为学界诟病者，乃地方和基层政府在这一过程中的深度卷入与越俎代庖以及借此截留土地补偿款，与农民争利。对于这种状况，初时我以为，目前我国的农地在制度规定和实际操作中所存在着的混乱与偏差，以及官本位格局下强国家—弱社会的力量对比态势，是造成农民无力维护自身权益的重要原因，但深究之下，却又感觉未必如此简单，政府的深度卷入和越俎代庖的背后，似乎也还有着某种不得已而为之的“被动”与“无奈”。

　　按照现行法律，我国农村土地属于集体所有，这一规定肇始于人民公社时期，公社解体后，土地经营方式从联合性的集体劳动转变为个体承包经营，虽然形式发生了很大变化，但基于国情和政治意识形态的考虑，土地的制度性规定却并没有改变。然而，面对千家万户的承包农户，人们会发现此集体已非彼集体，此时的所谓集体其实已无任何整体性的社会载体可言，制度化的集体土地与个体化的农户经营，已经造成了土地权属关系与经营关系的脱节，一家一户的分户经营，已经使任何单一个体的农户或者一群农户再也无法作为集体的载体来显示存在和表达利益。此时，他们仅仅只是村庄中的一个或者一群村民，哪怕一个村庄中95%的村民，也仍然只能被视作无数个体的集合，不能被当然地视作集体本身。而在更为通常的意义上，村民其实就只是作为集体土地的承包者，或者简直就是租种者而存在的——土地的承包经营证就是这种关系的最恰当的表达。于是，无形之中，集体所有制便已经发生了由大集体时期的全体社员所有到当下的村庄所有，而村民不再所有的型变。这一制度性型变看似更加彰显出村级组织作为集体土地所有者的法人地位，使基层政权和土地开发商们在土地的征用和买卖中不用与单个农民打交道，而是直接面对村政权，从而节约了谈判的成本，但在实际上，对于那些既无集体经济支撑，又已经完全丧失对集体的政治和社会控制权能的村级组织而言，却是根本就没有能力在土地的开发或被征用过程中集合村民意志，代表他们与开发商进行谈判和交易的。这种村级权威的缺位，恰好给名义上是村政指导者，实际上是领导者的乡镇政府进入并主导村庄利益留下了充分的理由和很大的空间。政府往往会以发展地方经济这一全局性的公共理由，不请自到，名正言顺地主动介入土地的开发与征用，并且在这一过程中取代村级组织，成为介于开发商和农民之间的卖方的真正主角。结果，土地征用和被征用以及买卖过程中价格的确定，往往不是在征用单位（或买方）同村级组织之间进行，而是在乡镇政府与他们之间进行，对农户和村庄的补偿，也相应地由原本应该发生在村庄和开发商之间的讨价还价，变成了一种政府内部的行政决策，基层政府在这个时候实际上就扮演起土地商人的角色来了。

　　上述过程是政府代替村庄和农民做主的过程，这个越俎代庖的过程在农民看来显然又是政府参与土地利益分配的过程。农民甚至还会觉得，在各种土地补偿款的利益分割中，政府得了大头，农民和村里只不过是得到中头和小头。从这一农民和村庄主位的观点出发，我们看到，政府以地方发展这一公共性理由，轻而易举地便将本来已经是徒具虚名的土地集体所有制变为了实际上的土地的属地政府所有制。此时，土地权属关系已经发生了变化，政府反客为主，成了土地的主人，村民和村庄反倒“客居”为土地的经营者和管理者。在这种由政府支配、政府决策的卖地与补偿格局中，农民虽然也得到一定数额的劳力安置费、土地经营权补偿费以及土地附着物与青苗补偿费，但他们所得到的与他们在失去土地之后重新创业时所要面临的风险与支出相比较，却可能根本不成正比。因此，他们自然会觉得很不公正，纠纷遂起。这一类纠纷往往成为当下开发区官民纠纷的重要内容。同样，村里得到的也不多，只是政府划拨到村里的土地补偿款中的一小部分。但在目前大多数内陆村庄除了卖地再也找不到其他致富途径的情况下，这个小头也许却足以维持村政的开支，并使原来空壳化的村级经济稍有积累，因此，村干部们在明知无力为农民和村庄争取更大利益的情况下，往往会满足于眼前的利益，满足于为这利益而充当政府的跟班，帮着政府去做农民的工作。在这种情况下，村级组织与其说是农民利益的代表者和捍卫者，还不如说他们仅仅只是政府的助手，是替政府的开发扫清障碍的清道夫。此时，不管有多少听起来似乎是很不错的有关所有权和自治权的理念与制度设计在支撑着他们，使他们本应发挥完全相反的作用，他们却实难这样做。而失去了村里支持的所谓民与官争，在多数情况下即如散兵游勇，难成气候，最多也就是以土地的集体名义，向政府出几个难题，以希图从政府口袋里再多掏几个小钱出来。历史和日常生活的经验都告诉农民，民终究是拗不过官的，所以，那句自古以来就管用的“民不与官斗”的俗语便派上用场了。只要稍有所获，农民们也见好就收，于无可奈何之中“得胜收兵”，皆大欢喜地满足了。此时，他们也许已经意识到土地所有权的移位，也许还没有，但意识到了又有什么用，连村里都无能为力，村民还能代表集体吗？

　　的确，征地过程中基层政府与农民和村级组织的争利，再明显不过地暴露出我国现有农村土地制度属性上所存在的矛盾。面对一个静态的制度性文本设计，我们尽可以设想集体土地制度的优越性与公平性，但是，评价一个制度及其效应，不能单看它是如何书写，更重要的是要看它如何运作，以及这种运作可能产生什么效果。一个制度所能够体现出来的真实关系和属性，只有在动态的和运行的过程中才能够得到最为权威的验定，而正是当下城市建设和土地征用开发中农用土地的被征用与被买卖这一土地权属关系的流转过程，才再清楚不过地将农村土地集体所有制的虚空性展现在人们面前。在这里，人们看到，集体在实际上只是一块没有什么用处的标牌，政府的权力意志才是更为切实，随时让人实实在在感受到的存在。于是，人们发现，文本上书写的恰恰是实际中无法做到的，实际中正在发生的却又恰恰是制度文本上找不到依据的。这是否就是人们所说的那种潜规则？弄不明白这种潜规则，就会反把本来是清清白白的现实弄成越来越迷糊的理论。

　　然而，分析若只是到此为止，似乎又失之于偏颇，因为上述思考的理路一定程度上还主要是站在农民和村庄的立场，以所谓“国家—社会”对立的学理框架进行梳理的结果。如果换一个位置，从国家主位的角度考虑，我们又会发现政府的主动进入与越俎代庖似乎又有几分不得已而为之的无奈和被动。试想一下，在当下这种名合实分的小农化格局下，一盘散沙的农民能自己代表自己吗？村级组织能有效地集合和表达村民的意志吗？一位在乡镇工作多年的朋友以抗旱为例，提醒我注意当村民在陷入集体行动的困境之后村级组织的无能。是的，抗旱要钱，但一些地块处于水流必经地的农户却往往不愿交钱，因为不交钱也照样能够享受灌溉的好处。村里兴修公共工程也是这样，往往因为一两家农户的不配合，整个项目就只好告吹，对此，村组织又能有什么办法呢？更不要说征地这样的事，涉及到各家各户各不相同的复杂利益，缺少了经济资源和政治控制权能的村级组织可以说是无法应付的。另一方面，你做不来，我也怕与你做，征地或买地的开发商，也同样不放心与村级组织打交道。只要设想一下开发商面对着众口难调的个体农民，要么付出极其高昂的谈判成本，要么干脆就一事无成时，我们便可以理解他们之需要政府和村级组织之需要政府的同样理由了。这个时候，政府的介入和强力行政也许反倒就成了开发成功的前提条件。也就是说，政府一方面是不请自到的，而另一方面，在目前的情况下，他们还不能不来，来了不唱主角也不成。上面提到的那位乡镇朋友就做过一个假设，如果在同一个地方划出两块一样大的地，一块由政府主持开发，另一块按我们知识分子的想法，以村民自治的方式，由村级组织来主持招商，你想想会是一个什么样的结果？是的，但凡真正了解农村实情的人，都不会怀疑政府开发的那一块地可能对农民的补偿不公正，但却可能成功，而由村里主持开发的那一块，却可能会因为要顾及到公正的缘故而迟迟拿不出招标的方案，就是好歹拿出来了，开发商却可能根本就不敢来！现实极有可能就是这样残酷，具有法律依据的可能根本就无法操作，不具有法律依据的却可能又是目前的惟一可行之道。结果，到头来无论是农民还是村组织，都不得不让政府来代表他们。尽管这种代表并没有办理任何法律上的委托—代理手续。

　　进一步说，所谓政府得大头，农民和村里得中头和小头的说法，可能是对的，例如，政府通过截留农民利益，得以弥补财政不足，确保了乡镇干部的工资和奖金。但也有可能这只是一种笼统的数字映象，而没有将比较置于土地征用与开发的具体情景之中。例如，在政府所得的这个大头中，实则又可以进一步细分为两类，一类是必须上交上级相关部门的各种规费，如耕地占用费、复垦费、有偿使用国家土地费以及各种办证的手续费，第二类才是留给乡镇政府支配的，而这其中又可能还得包括乡镇政府必须要拿出来投资待开发地区基础设施建设的费用，例如实施至少包括“三通”（路通、电通、水通）在内的前期基础工程，将生地变为熟地（只有这样，地价才上得去，开发商才进得来）。这笔钱是要事先投入的，而且也只能由政府投入。先期投入，钱从何来，还不是羊毛出在羊身上，仍然要从政府卖地所得的这个大头中出。这样一算细账，政府这边的大头究竟能大到哪儿去，就是一个不可一概而论的问题了。但农民却不见得会这样去思考问题，他们会认为凡政府所做的都是他们本来就应该做的。这样，基层政府很可能就是既做了事情又落了挨骂。

　　不过，一些学者还会坚持，这一切均是因为集体所有制的虚空所造成，如果土地是私有的，整个开发就将是另外一种状况，以为正是目前所谓的“集体所有制”才造成了政府介入以及由此而生的麻烦。果真土地的化公为私就能够消除这些麻烦吗？恐怕未必。我们当然可以设想在土地私有化的情况下，政府、开发商与农民的互动可能会是另外一种模式，如果我们仅仅只把对私有化的考察局限在这一点，而暂时不去考虑它的其他社会效果，那么，必须承认，土地私有至少使政府征用土地和开发商购买土地时无法绕过作为土地主人的农民，当这些土地的征购者们面对的谈判对手是千家万户，而不再是一个看似集体代表，实则只是政府下级的村级组织时，谈判和博弈的成本无疑比现在要大得多，至少似乎必须遵循起码的市场游戏规则，按照买卖双方大致都可以接受的条件进行。但是，熟悉中国历史和现实的人都知道，事情恐怕又远没有那样乐观，只要官本位的制度格局和强国家—弱社会的力量对比态势仍旧是一种政治、社会、经济和文化的现实之时，即使是土地的私有化也仍然于事无补。历史上历朝历代官府兴建大型公共工程时总能够在很短时间内迅速征集到大量土地的事实就是最有说服力的例证，这些例证显然表明了官民之间的所谓“交易”的不公正和非市场化。另一方面，我们也很难设想面对一个细碎化的土地私有格局，开发商可以不需要政府的帮助就能够顺利地与农户打交道，就好像很难设想他们现在面对同样细碎化的土地“集体所有制”而可以不求助于政府一样。在我调查过的地方，我就看到过租地搞生态农业庄园的老板仅仅因为无法满足个别农户的条件而不得不绕道划界的情况。可见，无论集体还是私有，只要是小土地经营，那么，在土地的征用和开发中实际上就都无法绕过政府，除非可以设想大地产的存在。但在当下中国尚存在数亿农民兄弟的情况下，这恐怕只能是一个比较遥远的幻想（或者理想）。所以，眼下我们实际面对的，仍然是这问题多多，却又不可能改变的小土地经营的现实，而农地征用中的政府介入以及由此而生的种种正负结果也仍然是我们必须要面对的现实。

　　问题又这样回到了起点。一方面是集体所有制的虚空以及无法消除的土地细碎化经营，另一方面又是作为既代表属地公共利益，却又有自身利益考虑，并且可以运用强势权力把这种考虑变为现实的基层政府，诸种因素相互缠结，互为因果，便不可避免地将经济学家们所说的那只“有形之手”积极或消极地，主动或被动地引入到征地和开发的过程中。在这个过程中，我们已经很难分清楚究竟是制度缺陷与非均衡的官民博弈所带来的侵蚀农民利益的负面效应更大，还是政府主动的为民做主对推动地方发展的正面作用更显著。我们所知道的，只是这种正负并存、优劣相交的悖论的存在，即政府的进入和作为既可能是农民利益受损的原因，却又可能是农民得利的前提。你要想得到它的好处，也就要同时承受它的坏处，现实并不允许你只得利不受损，要么全要，要么全无。这倒有些像“诺斯悖论”所表述的，国家的存在对于经济增长来说必不可少，但国家又是人为经济衰退的根源。也许现实就只能是这样既矛盾又复杂地存在和发生，人们所能做的，只不过是在这种主动和被动、有为与无奈以及损益之间的权衡与平衡。

　　来源:《读书》2004年第7期

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