赵树凯：秩序冲突与治道变革--关于农民流动管理问题的研究（二）

　　现在的问题是，本次调查的农民为什么大多数认为自己家乡的外出人员比往年增加。可能的解释是，这些被调查的农民主要来自中部经济不发达的传统农区，受这两年农业减收、当地非农产业发展减缓等因素的影响，在这类地方，每年外出寻找工作或试图外出寻找工作的人员数量并不见少，甚至有所增加。或者说，在宏观经济不景气的情况下，农民的外出冲动和要求依然很强烈，甚至比前两年更强烈，因而在心理上给这些农民外出者越来越多的感受。我个人觉得，我们不可以轻易地断定农民的判断是错误的，因为他们回答的是他们身处其中的情况，或者是那些与他们比邻而居的人的情况。

　　对于未来三五年家乡外出规模变化的趋势预测（图四）。58.7%的调查对象预计未来几年外出打工人数会增加；
18.7%的人预计会减少；
9%的人认为变化不大；
另有13.6%回答"说不清楚"。

　　从样本量超过100的三个打工大省--安徽、河南、四川来看，62.3%的安徽人，52.3%的河南人，64.8%的四川人认为未来几年外出打工人数会增加，其中四川人对形势估计得最为乐观；
19.3%的安徽人，23.6%的河南人和9.9%的四川人认为未来家乡打工人数会减少，河南人的估计最悲观；
约7.9%的安徽人，10.3%的河南人，8.5%的四川人认为变化不大，省际之间差别不大；

10.5%的安徽人，13.8%的河南人，16.9%的四川人"说不清楚"。回答说不清楚的人中，多数人的倾向性判断是，要看未来的经济形势，如果形势好，钱容易挣，出来的人会增加，否则会减少。

　　开放部分的访谈显示，在谈到做出未来预测的依据是，预测会增加者较多看到了家乡农村发展障碍，主要理由是农民负担太重，种地收入不好或者土地越来越少，当地没有工业等等，几乎没有人回答说今后几年我国经济发展将加快，因而会带动更多人外出就业。这些普通民工绝大多数不可能从宏观上来观察经济和就业形势，这是不难理解的。预测会减少者则较多看到了城市方面的工作环境不好，找工作越来越困难。

　　值得注意的是，如果把对于未来几年的预测与对过去几年的判断加以比较，我们发现，认为未来几年外出人数将增加者的比例平均下降了16个百分点。下降幅度最多的是河南人，达到26个百分点，突显了河南人对未来的担忧；
安徽人和四川人的下降幅度接近平均值。同时，预期未来外出人数会减少者比判断过去三年家乡打工人数减少者数量上升，最多的是河南人，增加了将近12个百分点。预期与过去三年差不多者变化不大；
但对未来变化状况说不清楚的人却增加了约10个百分点。这也再次说明打工者对未来的预期并不明朗，不确定，不甚乐观。这可能主要是当前城市的就业竞争日趋激烈对于外出农民的预期心理造成了直接影响。

　　（四）对城市生活的感受

　　"你对目前工作是否满意？"在当前有工作的人中，50%表示满意，25%不满意，其余25%说不清楚"是否满意"。

　　分性别来看，女性比男性对工作的满意程度稍高。60%的女性对现在的工作满意。这种差别可能是由于女性比男性更容易找到合适的工作造成的。

　　从行业排序情况看，商业服务业的从业人员的满意度最高，达到50%；
其次是交通运输业，达到47.6%；
再次是装修业，为36.8%；
接着是建筑业，31%的从业人员对工作表示满意；
以下依次是农业、工业、干杂活的，干杂活的人对其工作的认同程度最低，工作不稳定、收入低是重要原因。

　　政府对外地民工的管理措施主要包括：公安部门的暂住户口管理；
劳动部门的流动就业证卡管理，计划生育部门的婚育证管理及定期婚检制度，部分城市实行的外来劳动力准许进入的行业工种限制，如上海、北京市几年前就公布在一些行业限制使用外地工。

　　对城市管理的感受。与前两年相比，72%的调查对象感到城市政府对外来打工者的管理严了；
6%左右的人感觉松了；
14%的人认为差不多；
还有8%的人说不清楚。不同职业的打工者对此有不同的反映。认为"管理比两年前严了"的人中，商业服务业的从业人员的比例最高，达到78%；
其次是装修业和交通运输业人员；
工人的比例最低。认为"松了"的人中工人的比例最高。这是由不同行业的性质所决定的。

　　行业限制的合理性评价。48.5%人知道城市对于外来人口找工作有行业工种的限制，51.5%不知道。21.6%人认为合理；
40.8%认为不合理；
19.1%表示说不清楚，18.4%不肯回答这个问题。

　　与前两年相比，城市对流动人口的计划生育管理有何变化？"70%认为变严了，8%认为松了，8%左右感觉一样；
118人不清楚，多为未婚或已婚单独出来打工者。

　　与前两年相比，城市市民对打工者的态度有何变化"？30%认为变好了；
25%人认为变坏了；
30%的认为变化不大；
15%的人说不清楚，因为一些市民对他们不错，另一些则态度恶劣，无法作出整体判断。

　　性别比较。认为城市市民对打工者的态度比两年前变好了的男性与女性调查对象的比重大致相当，在30%左右；
而"认为态度变坏了"的人中女性比男性高出15个百分点，可能由于女性比男性更敏感更在意城市人的反映；
31%的男性和20%的女性认为态度没有变化；
14%的男性和12%的女性说不清楚。

　　"与前两年相比，城市工商管理人员对外来打工者的态度有何变化"？认为变好者占23.6%；
认为变差的占37.7%，；
认为变化不大的人数与认为变好的人数相当；
另有15%的人说不清楚，主要由于职业关系或其它因素未与工商管理部门打过交道。

　　从满意度测量来看，不论是对于城市管理部门，还是对于市民，受访民工的满意程度都没有提高，感受不满意者明显多于满意者，认为城市态度趋于恶化者多于认为城市态度趋于改善者，说明近几年外来民工和城市的关系并没有明显好转，甚至有所恶化，城市和民工之间的社会紧张仍然比较显著。

　　"与前两年相比，外出挣钱的感觉怎样？"。91%认为外出挣钱越来越难；
只有3.3%的人认为钱越来越好挣；
约4%的人认为变化不大；
不足2%的打工者说不清楚，出来时间不长无法比较或是感觉钱有时好挣，有时难挣，没法定论。交通运输业从业人员认为在城市赚钱最难。交通运输业从业人员和干杂活的人中没有一位认为钱好挣了，其它行业人员的认同比例在平均值周围波动。

　　联系到前面这些农民关于未来几年的流动趋势预测，在90%以上的被访者认为外出工作钱越来越难赚的情况下，仍然有58.7%和9%的被访者认为未来两三年家乡外出打工人数会增加和变化不大，而只有18.7%的人预计会减少。这在一定程度上反映出农村--尤其是中部地区农村经济和就业形势的严峻，大批农民实际上是迫于农村内部的压力选择外出谋生。从人口学的"推拉"理论来看，在这种情形下的农民外出，主要不是来自乡村外部的"拉"力，而是来自乡村本身的"推"力。如果农村外部的就业增长对于这种农村内部的就业推力缺乏适当接应，推与拉之间过度失衡，可能会有相当部分农村人口被抛到正常的社会生活秩序之外。

　　"如果来到城市1个月没找到工作，你准备怎么办"（图五）44.9%的人打算回老家，34.5%的人选择继续找，9.5%的人准备到别的城市去闯闯，还有11.1%的人声称没有想过这一问题。如果把样本分为五个年龄段（20-25岁、26-35岁、36-45岁、46-55岁和56岁以上），随着年龄段的增长，选择回老家的打工者的比重从50%上升到66.7%，继续找工作的人的比例则从24.7%下降至11%，打算去别的城市找工作的打工者的比例从10.7%降到5.2%。

　　"如果没有工作被城市管理部门送上火车，你会怎么办?"(图六)。41%准备自己"在家住些日子然后再出来"，25%的人"从来没想过这个问题"，22%的人"趁此机会回家不再回来"，约9%的人"中途想法返回"，其余人等或是视当时的具体情况而定，或先回家再作打算。在外出打工的农民中，特别是那些地位较低的民工中，有过被收容遣送经历的人并非个别。

　　如果你被遣送怎么办？

　　受访农民对于这样一个假设性问题的回答，又提出了一个需要关注的问题，在90%以上的被访者认为外出工作钱越来越难赚的情况下，仍有约三分之一的人表示即便一个月找不到工作仍然要继续找。更值得重视的是，有10％的人不仅不会主动回家，而且即便被政府管理人员遣送上了返乡的火车仍然要设法中途回来，包括不惜在必要时跳火车。从正面来看，这是一群有着坚定不移的外出就业意愿的农民，从负面来看，这也是一个有着明显的"游民化"倾向的群体，如果他们不能被吸收到正当的就业潮流中去，其中一些人很可能成为不务正业的游民，成为社会上一支不稳定力量。

　　（五） 关注"问题民工"

　　人们较早就注意到了犯罪状态下的民工，即民工犯罪问题，但是，对于数量日益增长的另外一种问题状态下的民工却缺乏注意，本文将这些民工称为"问题民工"。问题民工和犯罪民工是两个不同的概念。我们提出"问题民工"概念的基本背景是：虽然近两年农村外出人口的总量没有明显增长，甚至在某些地区有所减少，但是，外出人口中处于非正常生活状态的人群却出现较迅速的膨胀。这部分人虽然已经离开户籍所在地的乡村进入城市或其他地区，但是他们并没有正当的职业或者正常的生活来源，或者说他们的流动生活出现了这样那样的问题。

问题民工的产生应当说始于流动就业潮流的兴起，犹如大潮奔腾中的泥沙俱下，而这个群体在规模上的迅速膨胀则出现在近几年。能显示这种膨胀状况的，主要是一些大城市在流动人口管理工作中的困难增加，特别是外来人口中收容遣送对象大量增加。问题民工群体的扩张是城市社会问题的一个重要的生长点，减少农民流动的负面作用，最重要的是要着眼于解决这个特殊群体的问题，而不是仅仅看到要减少流动农民的总量。

　　二 城市社会：
失序和犯罪

　　（一）城市社会秩序遇到的挑战

　　在城市，外来人口的管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，越来越成为城市政府公共政策议程的重要内容。外来人口引致的公共问题可以分为两种。

　　其一是城市环境和公共设施问题。流动人口的总量扩张增加了公用设施的承受压力，引起多方面的资源紧张。具体来看，主要的表现：（1）水电供应和公共交通的紧张。在一些大城市比较突出。城市管理部门的不满，不仅因为外来人口的扩张增加了这些公共物品的需求，甚至引起总量的短缺，而且因为外来人口对于这些公共物品的消耗本身，也使用了在既有城市体制下政府的财政补贴。（2）在城市的局部地区，特别是城乡结合部， 突出的问题是违章搭建，以及没有纳入管理的私房出租。这些现象存在不仅破坏市容，而且使治安情况更加复杂，增加了管理的难度。（3）外来人口的大量聚集，形成了一个需求层次、消费能力与习惯都不同于本地居民的消费群体，并由此形成了一个新的廉价的商品供应和生活服务体系，如日用品供应、教育、医疗、公共电话、理发、浴池等，这些服务单位多数都属于无证或非法经营，使外来人口聚居区的社会管理呈现了一种混乱无序的面貌。

　　其二、城市社会治安形势的问题。八十年代末和九十年代初，社会关注的重点环境和公共物品问题。九十年代以来，社会关注主要是治安。这个问题的核心是民工犯罪问题。因此，本课题主要展开的民工犯罪问题的调查分析

　　（二） 民工犯罪的主要特点

　　从犯罪量来看，城市犯罪中的民工成分上升。以北京市为例，外来人口流动人口中犯罪人数占全市处理犯罪人员总数的比例，1980年占3.41％，1985年占9.28％，1988年占23.3％）。1 北京市从1995以来发生的刑事案件中，外来人口作案占50%左右，1998年查获的10519起刑事案件中，外来人员有11028名，占62%。2 上海、广州等地情况也大致如此甚或更为严重。值得注意的是，外来人员犯罪比例的提高，是在城市外来人口的总量没有明显增加甚至还有下降的情况下发生的。(点击此处阅读下一页)

　　第一，从犯罪类型来看，高度集中在侵财型罪行上，这是民工犯罪与非民工犯罪的重要区别。外来民工与非民工的犯罪形式仍然是有区别的。一般说来，外来民工犯罪多以小偷小摸，顺手牵羊式的盗窃以及冲动型抢劫、抢夺和斗殴伤害为主要形式。犯罪对象一般都是工作、居住地点附近的熟悉的人与物，尤其以盗窃用人单位的原料、产品和同乡同事的财物最为常见。抢劫、抢夺以及故意伤害常发生于生活处于困境或报复性冲动的情况下。外来非民工犯罪也以盗窃、抢劫等侵财型犯罪为主，但标的额较大，诈骗、贩毒、拐卖妇女儿童等犯罪则由非民工包揽。根据研究人员在某监狱的调查，在230名逮捕前为外来民工的犯人中，犯各种与钱财有关罪行者占全部外来人员犯罪的93.0％，另有2.8％所犯的流氓罪和故意伤害罪因讨工钱而引起，两者合并占95.8%。所犯与钱财无关之罪者仅占全部犯罪的5.2％，相比之下，本地人口犯罪人员所犯与财产无关的罪行则高得多，占25、.8%。在侵财型犯罪中，犯盗窃罪者最多，占全部犯罪者65.1%，犯抢劫、掠夺罪占20.8%，其他为诈骗等罪。

　　第二，从犯罪发生来看，主要特点是：（1）时间上具有明显的季节性。犯罪最集中的季节是春节前，因为要回家过节，一些民工萌生非法聚财念头。每年春节前的一段时间都是公安部门防范、破案的重点。2000年春节前，上海《新民晚报》在1月30日一天里就有三条"老板拖欠工钱，民工挺而走险"的消息：一个因老板拖欠一年工资多次催要未果，最后将老板夫妇杀死；
一个为要工资直接从老板身上抢劫了6500元；
几个民工为了索要5万元工资而绑架了个体户老板。这里也暴露了管理上的问题，老板被绑架被抢劫可以报案破案，但民工工资被拖欠却常常告状无门。夏收夏种之前，有一部分民工需要回家帮助农忙，也比较多的发生各种以非法手段谋取财富的事情。（2）在犯罪起因上，与经济条件的关系密切。有的长期找不到工作或老板拖欠工资，为生活所迫，有的嫌工作太苦工资太低，另有部分民工是受他人引诱而走上犯罪。因此，假如外来民工的生活水平有一定程度上的改善和保障的话，犯罪现象将大幅度地减少。（3）在犯罪地点上，由于职业的关系，犯罪民工多居住于建筑工地、单位宿舍和出租房屋，若城市对这些居住地点严加控制，并对可能受害的地方进行严密防范，使心存不轨的外来民工觉得无机可乘，便能挽救一批跃跃欲试者。

　　第三，从犯罪标的来看，案件标的数额往往很少。其一，大量案件都是偷盗一些生活用品，如衣服、食品、自行车之类，是职业犯罪分子通常所不为的；
其二，往往小标的引起大案件。《羊城晚报》2000年2月1日报道：一个湖南籍打工者为了回家过年，竟为了1000块杀死和他共住一处的两个同乡。《北京晚报》2000年1月5日报道：两个曾以拣破烂为业的河北农民，在短短的3天里连杀5人，共抢得500元钱。他们杀的第一个人也是一个拣破烂者。其三，近年来民工的团伙作案明显增加。《北京晚报》2000年1月14日报道：一个由10余名安徽籍来京人员组成的抢劫团伙，企图在春节前"大捞一把"，在短短3天时间里就连续抢劫5次，杀死1人，重伤1人，打伤8人，抢得财物价值2万余元。

　　现实表明，城市治安已经不仅仅与城市人有关，或者说城市已经没有办法象若干年前那样关起城门享受安宁。城市稳定已经与农村状况产生了越来越多的直接关联，影响城市治安的诸多方面中已经有了越来越多的农民因素。

　　（三）民工犯罪的社会环境因素

　　媒体中见到的民工犯罪，从每个孤立的案件来看，犯罪有偶然性，从犯罪者本身来讲，有个人品质问题。但是，面对犯罪人数的逐渐增多，我们必须注意到犯罪现象背后的非个人因素。我们认为，就业环境的严峻和相应的制度建设滞后，是民工犯罪增加的重要环境因素。

　　第一，外出就业艰难，游民增加。虽然城乡两个方面的就业环境都不够宽松，但是，农民外出就业的势头强劲。农民流动出现了一种奇特的"两多"局面：一方面，外出寻找就业的农村劳动力数量众多，总量持续增加，但是，另一方面，外出后就业失败被迫还乡和继续在外流浪者数量也多。尽管1998年下半年针对南方水灾地区做了大量工作，但1999年的春运期间民工外出势头意外高涨，劳动部只得在农历正月初8发出紧急通知，要求劝阻民工外出。

交通部门估计春运比上年运量增加10%左右。2000年民工潮的突出特点是提前到来，同样令各方始料不及，先是出现了显著的"对流"局面，即返家过节的民工流和节前提前外出的民工流交汇，这是往年不明显的；
外出高峰刚刚跌落，又出现了罕见的"倒流"情况，即不少农民外出不久，由于找不到工作又开始返回。据劳动部门估计，2001年春运期间的外出民工比上年增加6%左右。

　　外出失业而又不肯返回家乡的人数大量增加，形成一个特殊的流民群体。这部分人虽然已经离开乡村进入城市，但没有正当的职业或者正常生活来源，成为公安部门的收容遣送对象。公安机关的收容遣送以"无合法居所、无正当生活来源和无有效证件"的"三无"为标准。1998年以前，北京市每年收容遣送4-6万人，1999年遣送高达149359人，3 其中最多的一个月组织了123节车厢，每天向遣送人员供应的馒头就达5吨。这里当然有50年大庆加强管理的因素，但是根本上还是说明流民数量的众多。上海市整个八十年代，年均收容遣送总量不超过一万人次，1993年收容遣送人数达到4万人，1996年达到8万人，1997年超过10万人。4 值得注意的问题是，收容遣送人员的结构也发生令人担忧的变化，增加较多的并不是老弱病残等社会救助对象，而是一些具有正常劳动能力但失去正常劳动生活的人，在这部分人员中，曾有不同程度的违法行为者的数量有明显增加。这种情况也说明，虽然近几年进城民工总量得到了控制或者说基本稳定，但其中的问题成分显著增加了，进一步说，总量方面的稳定并不表示治安问题就会明显缓解或者获得解决。

　　第二，保障机制缺损，容易挺而走险。现在的社会保障制度主要保障城市居民，对于外来民工基本上难以顾及。1994年《劳动法》的颁布有一定改观，没有城市户口的外来民工的工伤保险权利得到了劳动法及配套法律法规的明确肯定，在有的城市里，还开始为外来民工办理养老保险。但是，社会保障制度的关键内容――失业保险和失业救济却没有变，而且在一定的时间内也不可能变。失业保险和失业救济制度如何安排，对社会稳定和社会治安影响极大。外来民工实际上是城市中最不稳定最容易失业的劳动者，他们永远只能是临时工，签了合同也无济于事，城市政府出于特定目的比如解决下岗问题也时常成批成批地清退外来民工。失业的和找不到工作的民工处于断绝生活来源的困境之中，这意味着倘若他要活命的话，就只有行乞和偷抢这两条道路了。这些人多半是宁盗不乞，宁抢不盗的。因为乞讨要丢面子，不如偷东西，偷盗要有技术，不如抢劫来得干脆。因此，当失业增多而失业者又得不到任何社会救济时，犯罪必然增多，尤其以抢劫的增多尤为明显。有人说，失业的民工可以回家，家中有两亩责任田尚可以为生。但问题在于，这些人外出的目的就是要争钱，挣不到钱往往无颜回家，处于失业困境时总盼望着哪一天时来运转找到工作。这样，当难忍的饥饿来临时，就没有什么道德规范和法律规范可以阻止他们去偷去抢了。

　　第三，合法权益被严重侵犯，犯罪有某种"自救"特征。民工的合法权益在城市里受到侵害的情况层出不穷，各类新闻媒体所披露的实际上只是冰山一角。比较多见的受侵害情况发生在受雇过程中，如：用人单位及其老板收取或变相收取押金，扣押身份证或暂住证，拒绝签订劳动合同，超负荷加班加点不按法定标准支付加班费，无故或借故拖欠和克扣工资，缺少必要的劳动保护设施与用品，工作和居住条件恶劣不安全，随意斥骂、侮辱或殴打职工，拒绝给工伤职工支付医疗费，不提供伤残补偿金并且随意解雇因工伤残的职工等等。尽管绝大多数民工在绝大部分情况下均选择忍气吞声的方式委曲求全，但少数民工可能会依法抗争或求助于合适的法律救济手段，一般都不会直接导致严重的社会后果，但总有极少数忍耐力不强又对法律渠道毫不知晓的民工在遇到权益被严重侵害时可能铤而走险，以犯罪的手段来"维护自己的权益"即自我救济。

　　民工的"自我救济"式犯罪一般会发生三种可能的犯罪方式：一是拿不到工资的民工纠集一帮同乡兄弟去老板那里讨工钱，遭拒绝时可能发生砸东西和打架斗殴的行为，严重者将构成侵害公私财产罪、流氓罪（旧刑法）或聚众斗殴罪（新刑法）和故意伤害罪。二是拿不到工资的民工将工作单位的产品、原料、部件或生产工具偷出变卖，"自我兑现工资"，构成盗窃罪。这就是一些民工常常只偷本单位的东西而不偷其他单位和他人的东西的原因。三是以暴力对拖欠工资的老板及其家属进行直接的报复，严重者常常酿成故意杀人、故意重伤以及抢劫、绑架等恶性案件。

　　城市政府对于进城农民的管理虽有若干改进，但基本理念还是旧的：重视用经济、行政的处罚手段，必要的保护、服务工作跟不上，忽视他们的权利要求。在这种情况下，外来农民与城市社会产生了很深隔阂。这种隔阂的后果，一方面，外来人口难以形成正常市民应有的规范和法制观念，另一方面，在城市的生活工作中经常受挫，产生歧视感，诱发不同程度的认同危机和心理危机，从而成为潜在的犯罪动因；
当这种危机达到一定程度时，会导致极端的反社会行为。

　　（四）民工犯罪程度的评估

　　在以往许多调查中，通常认为犯罪人员中外来人员占50%左右，有的达到60%以上。在外来人口比较集中的北京、上海等大城市和珠江三角洲地区，比率还要更高些。但是，要准确地评估城市外来人口的犯罪程度，似乎不能仅从外来人口犯罪量占城市犯罪总量的比重出发。因为，在这个数字后面，还有一些具体因素应当考虑。

　　首先，关于"犯罪"概念的使用，究竟何种情况可以视为"犯罪"。一种以公安部门抓获的各类犯罪嫌疑人数量来衡量，通常引用的都是这个数据，一种以被法院依法判决确定有罪的人员数量来衡量。以浙江省为例，法院系统提供的数据比公安系统提供的数据低约19.4个百分点。这19.4%的外来人员实际上只是严重违法治安管理规定，如小偷小摸、卖淫嫖娼、吸毒、一般的打架斗殴等，并不是刑法学意义上的犯罪分子。

　　其次，公安部门提供的数据中，有一些犯罪没有统计在内，如由检查机关自主立案侦察的犯罪（包括贪污、行贿受贿、渎职等），此类犯罪绝大多数属于本地人口。1994年全国此类犯罪分子的数量约占被提起公诉的被告人总数6.5%。5 这就意味着本地人口犯罪率被社会舆论低估了6.5个百分点，而外来人口的犯罪比重相应地被高估了。

　　再次、外来人口犯罪率与本地人口犯罪率的比较方法问题，人们通常运用异质比较，如用某一城市的全部本地常住人口的犯罪率与全部外来人口的犯罪率加以比较。

实际上这是不科学的，"本地常住人口"与"外来人口"的内在结构大不相同，属于不同质的群体。常住人口是一个男女老幼大致均衡的社会群体，外来人口是一个以男性为主、青年人为主的社会群体。所以，要科学地比较两种人口的犯罪率，应当先确定一个结构同质的人口群体。显然，同质比较的结果，外来人口的犯罪率仍然会较高，但会明显低于通常的说法。

　　如果在分析流动人口犯罪的严重程度时，全面考虑到上述影响因素，流动人口实际的犯罪率显然会低得多。

　　三、管理部门：
架构与行为

　　现在大中城市基本上都建立了外来人口的组织管理体系，这个体系一般由市、区、街道三级管理网络构成，特别是一些大城市，组织机构基本上已经常规化。比如上海，在市一级，建立了上海市外来流动人口管理协调小组及其办公室，在全市的区县各个街道、乡镇都建立了外来流动人口管理协调（领导）小组及其办事机构。在编制上，这些机构设置都是非常设性的。

　　（一）城市基层公安部门的管理模式

　　为了在微观层面上了解常规状态下城市政府部门（具体看主要是公安部门）如何管理外来人口，课题组在烟台市城区某派出所进行了以参与观察为主要方式的实地调查。该派出所辖区内常住人口22429人，在该所办理暂住证的外来人口2100余人，接近辖区常住人口的10％。还有部分未被纳入管理因而未进入统计数字的外来人口，具体数量难以统计，据管理人员估计占总数的30％左右。

　　该派出所共有干警18 人，暂住户籍室有专职的暂住人口管理人员两名，一位是派出所的正式警察，一位是从辖区商场借调使用的会计。9名外警在各自户口段的责任区内，既管理常住人口，也负责对暂住人口的管理。派出所对于外来人口的管理程序主要有以下内容：

　　（1）摸底。摸底就是掌握辖区内暂住人口的流动情况。由于大部分暂住人口不是主动到派出所办理暂住户籍，因此，摸清辖区内的暂住人口，要求他们办证，是暂住户籍管理的基本前提。通过摸底，发现辖区内新到的或没有办理暂住证的外来人口，才可能把他们纳入管理之中。暂住户籍室的专职管理人员虽然也进行摸底，但摸底主要是靠外勤民警来做。

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