乡政新论

　　[内容提要] 乡政是我国政权序列的最基础部分，它上接国家，下联农民，在政治输出和政治输入中起着关键性作用，在国家与乡村社会之间扮演着极为重要的角色。作者既不赞成虚化乡政甚或撤销乡政，也不主张将乡政建设为一级完全的政权组织。乡政的未来改革不在于取消、虚化或实化乡政，而在于顺应现代治理的要求进行民主转型，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，进一步增强乡政的相对自主性或独立性，实行有限的“乡政自治”。

　　（一）

　　乡政是我国政权序列的最基础部分，它上接国家，下联农民，在政治输出和政治输入中起着关键性作用，在国家与乡村社会之间扮演着极为重要的角色。

　　然而，最近几年，却有不少学者主张虚化乡政，将乡镇政府改为县政府的派出机构 。甚至，还有人建议撤销乡镇政权，实行（完全的）“乡镇自治” 。其主要理由不外乎是：1、虚化或撤销乡政，可以节约国家的统治成本，甚至还有人认为这样一来可以从根本上治理农民负担问题。2、虚化乡政或实行乡镇自治，还可以从根本上消除县乡之间的压力型体制，符合乡村自治发展之要求。

　　在前者看来，乡政不啻为国家的累赘，国家财政每每为之所累，甚至还是一块难以根治的毒瘤——国家三令五申要求减轻农民负担，可是农民负担却有增无减，“上面的政策始终是好的”，因此，加重农民负担的罪魁祸首只能是乡镇政府——他不但直接侵害了农民的利益，而且还损害了国家的权威。然而，殊不知，农民负担问题表现在下面，其实根子却在上面。从整体上而言，它与我国城乡之间不对等的二元结构不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品的生产和供给，甚至还将城市居民的个人福利（如住房、医疗、养老和失业等）囊括其内；
但是，对农村的公共品生产却较少投资，即便是属于全国性的公共品（如农村基础教育、民兵训练、优抚和计划生育等），也由农民负担（除了直接的税费负担外，还有工农业产品“剪刀差”形成的间接负担）。在这种城乡分治的结构之下，农村基层政府为了生产和供给（最基本的）公共品，就不得不在体制外寻找财政收入。

　　而从政府间的纵向关系上而言，它是由上下级政府之间一系列相互配套的承包式“经济—政治”体制综合作用引起的。在我国的地方政府中，上级政府往往将各项经济、社会和政治任务、指标逐一分解下达给下级政府，并与之签订“责任书”。这些任务和指标的完成情况，往往是上级政府考核、评价和衡量下级政府“政绩”的主要标准。其中，最严厉的一种考核方式莫过于“一票否决制”（采取“一票否决制”的主要有计划生育、社会治安等项目）。这样一来，就在上下级政府之间建立了一种事实上的承包式“经济—政治”体制。在这种承包式体制中，县乡之间的财政包干体制是人们熟知之一种。在这种财政包干体制中，其“游戏规则”的制定权实际上掌握在上级政府手中，下级政府始终处在被动、服从的不平等地位，因而，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。而且，这种偏重的财政体制是与上下级政府之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了下级政府对上级政府的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的政治优势地位和绝对的政治权力随意平调下级的财政资源。其结果必然是优势财源被上级政府所垄断，劣势财源则分配给下级政府；
下级政府超收不可多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变；
与此同时，却是财税不断向上集中，各种事务却逐渐向下“落实”。处在最基层的乡镇政府境遇最糟，他们在完成上级的财税征缴任务之后，乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如，还要承担大量自上而下交办（“落实”）的各项事务（其中有不少事务本不属于乡镇政府）。这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路，并刺激和加剧了他对制度外财政的倚赖，从而最终形成了乡镇制度内财政和制度外财政畸轻畸重的异常结构关系。毫无疑问，乡镇政府对制度外财政的倚赖，必然转化为农民负担问题。客观而言，将农民负担问题完全归咎于乡镇政府是不公正的。

　　同时，从政府间既存的承包式“经济—政治”体制，我们也容易得出结论，在我国目前的政治体制中，压力型体制不单存在于县乡政府之间，几乎在每一上下级政府之间都存在一种支配性压力关系。消除县乡之间的压力型体制的釜底抽薪之策不在于撤销乡镇政权，而在于政府间分权式体制改革，在各级政府之间基于宪政理念建立新型的民主合作式关系体制。

　　很显然，乡村自治发展的主要障碍亦不简单是乡镇政权。虚化或撤销乡政，并不见得就会达成乡村自治的理想境界，在乡村社会首先建立现代的民主政治。

　　（二）

　　当然，也有一部分学者主张实化乡政，将乡政建设为一级完备（或完全）的政权组织。

　　乡政建设是晚清以降现代国家主义扩张的一条主要路线。在20世纪前半叶，各种政权纷纭更迭，但是，它们始终没有停止过将国家政权延伸到乡村社会的努力。其意图十分明显，即加强对乡村社会的政治控制、提升对乡村社会的榨取能力。可是，结果总不免差强人意，这些努力并没有取得预想的绩效，甚至还产生了另外一种始料未及的现象——政权的内卷化（state involution），按照杜赞奇的解释，就是国家对乡村社会的控制能力低于其对乡村社会的榨取能力。在政权的内卷化过程中，政权的正式机构和非正式机构（尤其是赢利型经纪组织）同步滋长。尽管正式的国家政权可以在一定程度上依靠非正式机构来推行自己的政策，但却无法控制这些机构而使之成为一支不可控制的力量 。20世纪中叶以后，人民政权则伴随着农村土地改革在乡村社会直接建立了自己的基层政权组织。可以说，在人民公社时期，乡政建设取得了历史上最高的成就。然而，即使在人民公社制度中，乡政依然没有建成一级完备的政权组织。这就成为日后乡政一笔不可抛却的重要遗产。

　　由此可见，乡政几乎从来都不是一级完备的政权组织。恰如徐勇所言，“完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府，从广义政府而言，应包括决策（立法、议事）、行政、司法等功能。但自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就未曾成为一级完备的政府，不仅不具备完整的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，因而也缺乏相应的施政能力” 。与其说乡政是一级政权组织，毋宁说是一级行政机关。即便是作为一级行政机关，乡政也缺乏应有的人事权和行政执法权。乡镇的人事权始终操控在上级组织部门手中（包括乡镇政府一般的办事人员的职务任命，通常也是由县委组织部直接下文任命的）；
而其行政执法权（如公共安全、司法、计划生育执法权等）大多也是直接或间接掌握在上级政府有关职能部门手中。而且，一些名义上属于乡政的机构（如财政、税务、工商、公安等“七站八所”）大多以县级职能部门直接领导为主，其人权、财权和物权几乎被上级部门所垄断。这种县乡之间条块分割的管理体制进一步削弱了乡政的权能。由此一来，势必使乡政沦为县政的附庸或事实上的派出机构。

　　这就迫使我们不得不反思这样一个问题：为什么在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡政为什么没有建成一级完备的政权组织？！显然，这很难从国家这一端解释清楚。其实，在一浪高过一浪的国家主义大潮之下仍然有一股顽强的民间社会的暗流在涌动。乡政建设始终受到两种力量的交互影响和冲击，这两种力量便是国家的力量和基层民间社会的力量。整个20世纪乡政的面貌及其变迁都是二者博弈的逻辑结果。

　　由此不难得出结论，实化乡政（将乡政建设为一级完备的政权组织）不但会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局，也不符合20世纪后期以来公民社会（civil society）兴起和基层民主发展的要求，而且，从现实上而言更不可行，因为历史已经给出了很好的证明。

　　（三）

　　既然乡政是国家与乡村社会两种力量共同作用的结果，那么，他必然兼具国家与乡村社会的性质。作为一级国家政权，乡政固然具有国家（政权）的属性，但他同时也因受到乡村民间力量的影响作用而具有一些非国家的性质（non-state）。然而，长期以来，我们却没有充分地认识到这一点，甚至不予承认它。以至，我们在讨论和研究乡政问题时总是机械地走向两种极端：要么单从国家这一端出发，主张实化乡政，甚至将国家政权进一步延伸到村庄内部，在（行政）村一级建立乡政的派出机构（如村公所）甚或村政府，在自然村以下实行“自治” 。我们为什么不能在这两条路径之外，寻求“第三条道路”呢？

　　在这里，我们不妨借用黄宗智提出的国家（state）与社会（civil society）间的“第三领域”（third realm）范式来进行分析，或许会另有发现。第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵”；
“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在” 。

　　诚如黄宗智所言：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想型对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比先前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程的并行来衡量，共产党革命导致国家政权建构剧烈加速与推展，使得两方面的关系更不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度的国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地彻底制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种第三领域仍然“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“去国家化”（de-stateification）。

　　依据这个分析范式，我们大致可以将当代中国农村的政治社会划分为三个部分：乡镇以上属于国家部分，行政村以下属于民间社会部分，而乡镇和行政村主要处在“第三领域”。在第一部分，主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；
在第二部分，主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；
在第三部分，通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。由此，我们可以比较容易理解：为什么行政村一级（即使是在实行村民自治以后）总是带有准政权的性质。正如一些学者所论述的，在自然村以下是“熟人社会”，而在行政村一级却不再完全是“熟人社会”，只能称之为“半熟人社会” 。而且，自然村和行政村的权力来源、结构形态和运作方式也不尽相同。以至有人提出以准政权的形式来建构村民委员会 。其实，不仅在自然村和行政村之间有差异，乡镇与其上的任何层级也不尽相同。这也从另一方面说明了乡政不可以仿照其上的政权组织形式进行建设，换言之，乡政根本不必要建设成为组织功能完备的一级政权。

　　乡政之所以具有与其上政权不完全相同的特性，除了受国家权力和乡村民间权力的共同作用外，还有以下几个方面原因：首先，乡镇干部绝大部分都出身农村，他们的父母亲、亲人甚至自己在进入乡镇工作以前就是农民，其中还有不少乡镇干部还是土生土长的，无论在天然的情感上还是在实际的交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的关系，因而，他们与其上的各级政府的“官僚”都不相同——他们往往会考虑农民的切身利益（当然也不排除基于自身利益的考量），或保留、或变通、或阻挠执行国家的某些政策和法令。更为重要的是，乡政与其上的任何政权组织都不相同，他们直接面对乡民而治。这种面对面（face to face）的治理形式，决定了乡政必须摆脱衙门式（或科层制）官僚作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。换言之，像乡政这样乡村基层组织的权威（或合法性）必须建构在乡村“权力的文化网络”（culture nexus of power）之上。乡村文化网络是地方社会获取权威的源泉，是各种基层组织（包括正式的国家基层组织）权威产生、表现及再生的发源地 。

　　再从经济上而言，(点击此处阅读下一页)

　　乡政的权力型式也不同于其上的政权组织。有什么样的经济基础，就有什么样的权力型式。应该说，乡政的经济基础主要是乡镇集体经济。“从经济上看，这些集体当然与国家单位不同。它们在理论上属于集体所有，而非国家所有”；
“从政治方面，这些集体被认为既非官僚国家的组织部分，亦非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物” 。我国的乡政在人民公社制度中是一个“政社合一”的基层组织单位，集经济、社会、政治于一体。即使在改革以后，乡政的“政社合一”结构（至今）也没有完全分离，甚至在一些地方，乡政的领导人仍然是当然的乡镇经济组织的“老板”。之所以会如此，除了其它各种因素以外，与其特有的集体经济（基础）形式不无关系。正是基于这些原因，乡政并不是一级完全的政权组织，也不理应成为纯粹的国家机器，它最好是国家意志和乡镇人民意志的结合物——它既是国家设在乡村最基层的政权组织机构，同时又是乡镇社区治理的主体单位，代表乡镇人民进行自我治理。

　　（四）

　　乡政由于处在上接国家、下联农民的关键性位置，及其在国家与乡村社会之间的居间性，因而，在一定程度上起着平抑国家力量和乡村民间力量的重要作用。仅从这个意义上而言，乡政是国家与乡村社会之间不可偏废的“平衡器”和不可替代的调节、缓冲和磨合的组织（机制）——正是通过它，乡村基层的许多矛盾和冲突都在乡镇这一级得到了化解，而国家也达成了对乡村社会的统治。不过，这还仅仅是从消极意义上而言的，从积极意义上来说，应该根据现代治理（或善治）的理念，进一步在乡政这一领域建立国家与乡村民间社会的民主合作机制。

　　现代的治理理念是完全不同于传统的统治观念。“治理”（governance）与“统治”（government）从字面上看似乎差别不大，但是其实际意义却迥乎不同。二者最基本的甚或是最本质的区别是，“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；
而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作”。在这种民主合作的基础上，才能最终实现“善治”（good governance）。诚如俞可平先生所言，“专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在自由民主政治的条件下才能真正实现，没有自由民主善治便不可能存在” 。因此，乡政的未来改革不在于取消、虚化或实化乡政，而在于顺应现代治理的要求进行民主转型，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，进一步增强乡政的相对自主性或独立性，实行有限的“乡政自治”（limited self-government of township government）；
同时，在乡镇一级建构多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡政的选举、决策、管理和监督等诸多层面和各种事务当中，使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。不过，现有的乡镇规模过于狭小，其财力很难维持乡政自身的运转 ，实行有限的“乡政自治”必须首先撤并乡镇。

　　有限的“乡政自治”与完全的“乡镇自治”（township autonomy）是两种决然不同的概念。前者是在乡政维持国家政权组织的基本前提下，增强乡政的自主性，彻底改变他依附于县政的状况，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位；
后者则是取消乡政的国家（政权）的属性，将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革；
后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作；
后者则是对国家主义的一种反动，主张社会自治力量的扩张。因此，对于前者而言，国家与社会可以实现可欲的双赢或互强；
对于后者而言，国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

　　实行有限的“乡政自治”，便是我们主张的“第三条道路”。而要实行有限的“乡政自治”，当前最重要的莫过于乡政的选举制度的民主改革，即改变各种直接或间接的上级任命制，乡政领导人由乡村人民直接选举产生，但是，民选的领导人必须由上级组织代表国家进行正式的任命。在此基础上，再进一步优化乡政的权力配置，建构国家与乡村社会民主合作的各种机制。

　　* 本文是作者主持的安徽省社科规划项目（批准号为AHSK01-02D035）“新时期‘乡政’改革思路探讨”的主要研究成果。文中所论“乡政”，乃“乡镇政权”之简称，同时也指广义上的“乡镇政府”。

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