【潘维：法治：未来中国政改方向】 法治与德治

　　【摘 要】民主化并不能解决吏治、行政（执法）和司法三大问题，反而有可能使问题更加恶化。相反，以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国的具体特点。

如何解释中国有不少人支持民主化呢？西方的政治文化霸权显然是原因之一，但主要原因是对民主制的理解有误，从学理上说，民主制是腐败的原因之一。

　　【 正 文 】

　　十五大提出进行政治体制改革以及当前的反腐倡廉运动针对的都是政风问题。当前的政风问题大致可归为三类：（1）吏治不清；
（2）行政权责不明；
（3）司法和执法涣散。

这三大问题的根子显然是现行政治体制。

　　在进行了20年的经济改革之后，中国人的生活方式出现了根本性的变化。计划经济体制的影响已基本消失，市场经济的框架基本搭建完毕。计划与市场的矛盾已经让位给新经济体制与现存政体的矛盾。中国的市场经济之所以尚未“成熟”，关键不在于未深化经济改革，而在于缺少严格的执法和公正的司法。而严格的执法和公正的司法，则取决于改革官制，或曰“吏治”。

　　政治改革的导向有两种选择：一是民主化，二是法治化。二者总有先后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法制化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。笔者认为，民主化并不能解决吏治、行政（执法）和司法三大问题，反而有可能使问题更加恶化。相反，以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国的具体特点。当前，解决三大问题已经成为中国人民关切的焦点；
公平、严格和廉洁的执法和司法是人民最大的愿望，集中体现了党和人民的共同利益，亦是市场有序、社会安宁和民族团结的最大保障。而且，在国际竞争总体形势趋于严峻之际，中国需要加速调整内部机制，建成现代化的政体，为最困难年代的来临及时作好准备。如同20年前发动以市场为导向的经济体制改革，执政党应不失时机地发动以法治为导向、以吏治为中心的政治体制改革，掌握政改的主动权和主导权。

　　法治是一种先进的政治文明

　　1.自主制与民主制

　　人民对政府有两种基本需求：（1）维护社会秩序；
（2）给人民以实现其意愿的自由。也就是说，人民首先需要一个政府，然后要求得到一个“好”政府。由于“人民”之间差异极大，其“意愿”更是五花八门，秩序与自由的平衡很困难，受制于一国具体的社会和经济文化条件。

　　不经定期普选而产生领袖的体制被称为（领袖的）“自主制”（autocracy ）；

通过人民定期普选产生领袖的体制称为“民主制”（democracy）。人们普遍认为民主制优于自主制， 因为“人民”有定期的机会赶走“坏的”领袖。换言之，人们要求以民主制取代自主制不是因为民主制比“好的”自主制“更好”，而是因为它一定不会比“坏的”自主制“更坏”。这是关于民主制优于自主制的基本逻辑。然而，民主制有天然的弱点，两千多年来并未能取代自主制。

　　理论上说，由民选的领袖们来主政的制度，的确能对人民的各种意愿保持高度的敏感，而且敏感度比起自主制要高得多。民主制的基本特点就是“人民”的意愿必须经由推举本集团的代表（领袖）去夺取（部分）政权来实现。然而，由于不同集团的人民有不同的、甚至相互冲突的意愿，更换执政者就成为行政和立法活动的主题。后果则是非政治性的议题被泛政治化；
而政治性议题更与“夺取政权”密切相连。这种体制尽管给了“人民”充分的政治自由——争夺政权的自由，却常常使社会四分五裂，甚至陷入无政府状态，不得不回到非民选领袖的自主制。

　　因此，民主制是一种脆弱的政体，因其削弱了维持社会秩序的功能而呈现一种自毁倾向。这就是当今众多发展中国家的困境：抛弃了专制，却又无法支撑住民主制，社会长期面临失序危险。但是，现有的“西方民主制”并不存在这种困境。为什么“西方民主制”能够长治久安，而第三世界的民主制却常常沦落为社会失序呢？

　　2.人治与法治

　　人治指的是由领袖来治理国家的制度。如同领袖的自主制，由民选领袖主政的制度亦属人治。“西方民主制”指的是民选的领袖们相互制衡、依法治国的制度，是“法”和（民选的）“人”共治的政体，而非单纯的民主制。西方现代民主制度结合了大量的法治因素，属人治中最高级的一种，获得了秩序和自由的高度统一，是当今世界政治文明的主流。

　　法治不同于人治。法律精确地规范社会生活的方方面面，是普遍正义和抽象道德原则的具体化。基本法的源泉不是“人民”，更非人民代表的票数可以任意更动；
基本法律的源泉是社会基本道德规范，是社会秩序的化身，故体现全体民众的共同意志和共同利益。法治是以职业公务员体系来执法并主导立法的政府体制，是没有“领袖”强权地位的体制，目的不是给人民以争夺政权的自由，而是严格、中立、公正、廉洁和高效率地执行已有的法律。当然，人治和法治都是理论上的“抽象模式”。一如世界上没有纯粹的市场经济或计划经济，世界上也没有纯粹的人治和法治。然而，法治与人治还是有着质的不同。法治制度是由职业的、中立的和机械式的执法者来主导的制度，因其拒绝了“人民”以竞争政权的方式来实现自己的意愿，政府及其活动高度非政治化，人治因素减少到最低限。可是，法究竟怎样“治”？法的权威怎样才能取代领袖的权威？法治政体能不能像“西方民主制”那样对人民的意愿保持高度的敏感？

　　3.现行政体的四种模式及咨询型法治

　　以民主和法治两大要素为标准，我们可以把世界上的现行政体划分为四种主要模式：（1 ）缺法治少民主——这是许多发展中国家的制度；
（2）有民主缺法治——这也是众多发展中国家的制度；
（3）有法治有民主——这是几乎所有西方发达国家的制度；
（4 ）有法治少民主——世界上只有香港和新加坡采用。

　　咨询型法治与中国国情

　　1.有法治缺自由的西方封建专制和有自由缺法治的中国传统德治华人的政体为什么长期未能拥抱民主制？民主的目的是取代专制，保障政治和经济的自由；
法治的目的是取代传统裙带关系，保障公平和秩序。比较中西社会传统人治制度的不同特点，我们解释二者何以会衍生出不同的现代政治文明：一个选择民主制，另一个选择法治。

　　以农牧庄园经济为基础的欧洲封建社会呈现出四大特点：（1 ）缺少经济自由。由于土地不能自由买卖以及农奴的人依附，西欧的市场经济发展受到严重的限制。（2）缺少政治自由。

封建等级制下的政教联合专制使高贵的血统和宗教信仰成为参与政权的基本条件。（3 ）弱中央强地方式的封建制充斥诸侯领主之间的激烈竞争，培育了深厚的强权意识。（4）社会混乱和诸侯间的战争促成了发达的法律文化；

法以“神的意志”——“自然法”——的形式代表最高权威，为封建等级秩序提供辩护。概而言之，西方封建社会是有法治、缺自由的社会。在这种社会历史条件下，追求民主化是近代以来的主旋律。

　　以自给自足的小农经济为基础的中国传统社会呈现与西方封建制截然不同的特点：（1）中国具有深厚的经济自由传统。自2500 年前商鞅“废井田，开阡陌”以来，中国社会一直拥有买卖土地和劳力的自由，只是小农经济自给自足的特性令经济自由的优势无从发挥。（2 ）中国具有独特而公平的政治自由。中国的传统政府向所有人民开放，不以血统定尊卑。自隋唐开科举取士至清末的1300年间，公开、公平的文官考试录用制度创出无数“布衣宰相”以及“朝为田舍郎，暮登天子堂”的佳话，人民对这种制度心服口服。即使在以往50年的大半时间里，“高考”也依然是加入政府的最主要和公平的途径。（3 ）“德政”而非“强权”是维持正统和秩序的基本准则，也是深植于中国社会的政治文化意识。（4）道德而非法律是权威的源泉。

中国的传统社会是自给自足的小农社会，法律的实用性不强。较之明确而具体的法律，抽象道德原则的约束性非常“软”，社会和文官系统中弥漫着血缘、宗法、师生、地域和习惯等等天然的传统裙带关系，各行其是和以权谋私的现象屡禁不绝。传统的中国是“一盘散沙”，名义上是“专制国家”，其实是个“天高皇帝远”的“文化范畴”。空有“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的自豪，却没有动员全民、齐心协力的国家能力。概言之，中国传统的小自耕农社会，是有自由、缺法治的社会。在这种社会历史条件下，追求“组织起来”的“现代化”是中国近代以来的主旋律。

　　2.西方文明和中华文明的不同选择

　　西方文明选择了民主制。这种政体的社会基础是呈大集团状的社会利益分割，如领主、诸侯、等级、社会阶级、乃至今日的大型社会利益集团。弥漫这种政体的政治文化是普遍的强权意识和深厚的法理意识。在这种社会里，没有依实力分配政治权力的自由就不可能有经济自由，也不可能保障经济自由。于是，当资产阶级争得的经济自由伤害了无产阶级的经济自由，惟一能想像到的解决办法依然还是争夺政权，以较多的选票来控制（部分）政权，达到限制资本家经济自由，提升劳工经济自由的目的。在今天，强权体现为获得大量选票的能力。虽然选票的数量和社会普遍正义之间明显缺乏理论依据和逻辑关系，西方民众仍广泛认同这种强权游戏的公平性。竞争各方高度尊重法律和法定的程序，依法竞争选票，依法竞争政权各机构的配额，并依法制定政策，管理社会。政权的转移是逐步的、透明的，秩序井然，呈现高度文明的状态。倘若没有强大的法治文化，民主制会迅速腐化，陷入崩溃和重建的循环。众多缺少法治的国家不懂西方先有法治后有民主化的历史，盲目效法西方民主制，所以很快就落入社会失秩的陷阱。

　　中华文明的选择会是法治。（1 ）中国的传统社会以自由和自足的小农为基础，由家而国，乃成国家。演变成今日市场上以家庭为基础的自由的中小企业，虽活力非凡，但利益依旧分散，并未形成大规模的利益集团。极为分散的社会既是社会团结的障碍，又可以是高度统一意志的条件。法律因此可以成为社会普遍正义的化身，无需倾向于某个强大社会集团。（2）中国人民并不热衷于把社会利益差距政治化、 集团化、公开化、扩大化，从而以获得大多数选票的方式来夺取政权，使政权照顾本集团的利益。在中国人的意识里，这种强权式的正义并不具有普遍和必然的合理性，“君子不党”倒是公认的美德。（3 ）中国人民并不强烈感到缺少自由，但深感缺少公正条件下的自由。当市场竞争取代自给自足成为中国人民的基本生存方式，抽象道德说教已远不足以维持秩序，因为通过贿赂官员或裙带关系能快速赢得竞争，效益远远超过成本。设若人人都欺骗，市场就无法成熟，连大学都办不下去，因为教授和学生都被生存竞争挤到了“抄袭”一途。法律是道德原则的具体化，给人的每一种社会行为提供细密的规则。严格执行法律就是提高犯法的成本，使不道德的竞争“不合算”，使自由竞争有个公平的环境。问题在于，不改革吏治，裁判员和运动员就分不开，严格执法只能是一句空话。（4）咨询型法治是中国2000多年政治文明发展的自然结果， 是深植于中国社会具体条件的先进政治制度。这个制度继承了中国的传统文官制和乡绅支持制，但拒绝了皇帝和皇帝对文官系统的支配权，更拒绝以抽象道德原则作为行政和秩序的支柱。这个制度吸收了西方政治文明中最优秀的部分——法治文明，但拒绝了西方强权式的民主政治规则。考试和选举是通向政府的两种相互竞争的基本途径。在现实的政体中两个办法从来都是你中有我、我中有你；
但在从人治向法治发展的进程中，通过考试／考核来提拔公务员、让中立的执法人员行政的制度，显然比通过选举产生政务领袖、由利益集团的代表来治国的制度，更接近人类关于以法治取代人治的理想。

　　那么，如何解释中国有不少人支持民主化呢？西方的政治文化霸权显然是原因之一，质疑民主制度的优越性要冒被“围剿”的风险。但主要原因是对民主制的理解有误：或将领导人的“民主作风”视为民主制度，或将民主化误认作制约腐败的有效手段。从学理上说，民主制是腐败的原因之一。赤裸裸的买票和金钱政治只是较低级的腐败。政客向利益集团许诺代表性，利益集团给政客以当选的票源，使之成为一部分政权的掌握者，为本集团的利益服务；
双方都是以公权谋私利，是高级的腐败。在西方价值观里，民主导致的这种腐败是政治自由的必要代价。西方人以法治下的制衡来控制这种腐败；
制衡限制了争夺政权的政治自由，但减少了腐败。中国社会最大的弱点是缺少法治。在这样的条件下去追求政治自由、建立民主制，我们将得到世界上最糟糕的政治制度——有民主缺法治的制度，这将使金钱政治滥觞，黑社会政治兴旺发达，社会四分五裂。社会为什么会公平有序？因为法律在约束人的行为。一个人为什么会守法？答案既不是民主制，更不在于该人“素质”的高低，而在于政府以其权威切实保障包括政府官员在内的所有其他人都遵守法律。法治就是从制度上向每个公民保证：政府会迫使包括官员在内的所有其他人都守法。以中国人的政治智慧，我们不会对西方民主制顶礼膜拜到不顾任何后果的地步。如同我们的祖先，我们将开创一个先进而适合中国独特条件的政治文明。

　　结论

　　如同所有国家的现代化进程，中国的现代化也将经历三个阶段：（1）在公众中建立对民族国家的认同并确定民族国家的政治疆界；
（2）建立统一的民族国家的市场，以有机的经济纽带来巩固机械的政治纽带，将国家认同强化为国家忠诚；
（3 ）建立以现代法治为基础的稳定政治体制，使公众持久地享受公平和正义的环境，使自己的国家成为世界民族竞争中的坚强堡垒。在毛泽东和邓小平的旗帜下，中国共产党领导中国人民成功地走完了现代化的前两个阶段。然而，现代化的成功是以第三个阶段的完成为标志的。无论工业多么发达，人均产值多高，缺少法治的国家都不是稳定的国家，都不是现代化了的国家。建成了法治的国家体制，中国的现代化事业就胜利结束了。邓小平反对模仿西方民主制，建议“我们在内地还要造几个香港”。他坚决抵制了末代港督将香港民主化的企图，并在晚年反复“讲过很多次”：（香港的制度）“前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。这不是信口开河”。他在临终前还强烈希望到香港的土地上“站一站”。笔者认为，这位杰出的政治家就是这样婉转地表达了他对香港制度的坚定支持以及对“五十年后”内地政体的殷切期望。

相关热词搜索：国政 法治 方向 未来 潘维