[呼唤法治的市场经济] 许小年 凯恩斯主义

　　在行政权力的主导下，一个国家虽然也能够在一段时间内取得某种程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。 　　 　　解决目前我国种种社会问题的正确途径，在于推进经济改革和加快政治改革，而不是裹足不前，更不是向后倒退。改革的两种前途严峻地摆在我们的面前：一条是政治文明下法治的市场经济道路；一条是权贵资本主义的道路。在这两条道路的交战中，后者的来势咄咄逼人。在某些情况下，弱势群体可能由于不明真相而受到误导。如果他们被误导，抑制市场竞争，强化政府控制就会成为社会上的一种基本取向，再经过传媒的放大，有可能对市场经济的改革方向造成冲击。这对包括弱势群体在内的多数人都是极其不利的。
　　我们必须清醒地认识权贵资本主义对于我们民族前途造成的威胁。克服这种威胁的唯一途径，在于上下共同努力，切实推进改革，建设公正法治的市场经济。
　　
　　市场化改革在中国
　　中国对集中计划经济体制的改革，最早可以追溯到1958年中央政府向下属各级政府放权让利的行政性公权改革，改革的重点是向地方政府下放计划权、企业管辖权、物资分配权、基本建设项目审批权、投资和信贷管理权、劳动管理权、财政权和税收权等原本属于中央政府和中央计划机关的权力。这次向地方政府层层分权所形成的分权型计划经济体制很快使国民经济陷入严重困难，又导致各种计划权力向中央政府回收。于是，集中计划经济的所有弊病又都卷土重来，不得不酝酿再次改革。在1976年“文化大革命”结束以前，由于把市场与资本主义等同这样的政治和意识形态障碍，市场与社会主义的结合被看作“反革命修正主义”而遭到政治整肃甚至镇压。只是到了1976年“文化大革命”结束，扩大市场的作用、给予国有企业以市场调节下的自主权的呼声才再度高涨起来。
　　1978年10月，四川省在重庆钢铁厂等6家企业进行了“扩大企业自主权”的试点。到1979年底，全国试点的工业企业达到4200个。到1980年，扩大到6000个，它们的产值占全国预算内工业产值的60％，利润占全国工业企业利润的70％。到1980年末，中国政府决定对国民经济进行调整，国有企业也由进行“扩权”改革，转向强化企业对完成国家计划的“责任制”。
　　对企业放权让利的最高形式，是1987年在全国国有工商业中普遍推行的“企业承包制”。承包制造成的是国有企业的内部人控制状态，它既不能使这些企业成为独立自主、自负盈亏的企业，也不能实现政企分开和企业间的平等竞争。这样，20世纪90年代初在出现了一些大的企业高层经理人员腐败丑闻以后，在企业界和社会其他各界中，几乎已不再有人认为企业承包制是我国国有企业改革的可行方式。
　　当国有企业的放权让利改革在1980年陷入困境以后，当时已经掌握领导权力的以邓小平为首的中国领导人改变了改革的重点，从城市国有经济转向农村的非国有经济。1980年9月，中共中央决定允许农民根据自愿实行家庭承包制度。此后仅仅两年，农村经济气象一新。在此基础上，以集体所有制为主的乡镇企业也蓬勃发展起来。从那时起，中国开始采取了一种有别于苏联和东欧以改革现有国有企业为主的新战略，即把改革重点放到非国有部门去，在那里创建市场导向的企业，并依托它们实现增长。这种战略被称为“增量改革”战略。之后，政府将它推广到其它部门去，在沿海地带出现了相当数量与境外资本合资的混合所有制企业，这些非国有企业逐渐成为中国经济发展的主力。
　　1992年初，邓小平发表“南巡”讲话后，中国的改革迎来一个新高潮。同年10月，中共第十四次党代表大会确定了建立社会主义市场经济的改革目标。1993年11月的十四届三中全会又作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度。由此，我国走上了一条全面建设市场经济的道路。
　　对于社会主义市场经济这个提法的最大争论，在于社会主义和市场经济是否可以结合。现在可以看得很清楚，对于这个问题作出哪一种回答，关键取决于如何定义社会主义。如果紧紧地守住苏联《政治经济学教科书》的定义，把社会主义看作以国有制为基础、由国家计划调节的经济制度，那么，回答只能是否定的。原东欧社会主义国家部分经济学家提出的“市场社会主义”之所以为多数经济学家所诟病，原因也正在于前者仍囿于苏联式的偏见，企图把新体制建立在国有制的基础上。不过，如果按照邓小平理论给出的定义，社会主义是一种追求共同富裕的理想和能够保证这一理想逐步实现的社会制度，那么，回答就必然是肯定的。
　　
　　好的市场经济――法治的市场经济
　　
　　在我国改革的早期阶段，包括我本人在内的不少市场取向改革的支持者以为，只要放开了市场，就能够保证经济的昌盛和人民的幸福，而没有意识到市场的正常运行是需要一系列其他制度支撑的。没有这种支撑，市场经济就会陷入混乱与腐败之中。缺乏这种认识，对于改革深入以后，社会无序和失范的现象反而愈演愈烈的状况就会感到迷茫。美国贝克莱加州大学和清华大学的钱颖一教授对于好市场经济与坏市场经济的区分作了分析。
　　他指出，在目前的世界上，宣称实行市场经济的国家占了绝大多数，但是建立起规范的市场经济的国家并不多。许多国家仍然在无规范的、由权力支配的市场经济，或者叫做坏的市场经济的陷阱中挣扎。原来实行计划经济国家进行市场化转轨，弄得不好，也往往陷进这种坏的市场经济的陷阱。转轨国家落入这种陷阱的概率很高的原因是：改革是在保持原有行政权力体系的条件下从上到下推进的，在利益结构大调整的过程中，某些拥有行政权力的人往往有方便的条件利用手中的权力谋取私利。如果一个国家建立了有效的民主制度和法治环境，抵制权力资本的能力就会强得多。反之，在行政权力的主导下，一个国家虽然也能够在一段时间内取得某种程度的经济成就，但终究会因为法治不行而落入坏的市场经济，或称权贵资本主义的泥坑。这种经济至少存在三个问题：第一，政策的随意性增大了经济活动的不确定性，导致经济活动缺乏效率；第二，政府官员的行为缺乏规范和约束，导致权力的滥用、腐败和社会不公；第三，公民的基本权益缺乏保障，公民缺乏安全感和从事经济活动的积极性，使经济缺乏长期的活力。
　　所谓好的市场经济是建立在公正、透明的游戏规则之上的，即法治的市场经济。
　　中共十五大提出了“建设社会主义法治国家”的要求，这是一个重大的进步，但在我国实际的社会生活中建设法治的进度十分迟缓，远不能适应经济发展的需要；而另一方面，公权不彰、社会失范、腐败蔓延等情况还在继续恶化，市场经济的正常运行受到严重威胁。对于这种状况，各界人士乃至一般的平民大众都啧有烦言。
　　我以为，我国法治国家建设进度迟缓的原因，首先并不在于立法速度无法加快，或者司法人员素质不够高，而在于从上到下缺乏法治的理念。中国历史上是一个只有法制而没有法治的国家。所谓“法治”，是一种源于古代、到近代才逐步完备起来的治理制度安排。它的最基本的内容，是符合于公认基本正义的法律的统治。这样的法律在社会中占有支配地位，任何人不能超越其上。而中国的历代统治者却总是把法律当做一种可以由自己任意摆布，用以统治人民的手段和工具。中华人民共和国建立以后，本来应当按照人民共和国的本意，建立法治。但这并不符合当时领导人的意愿。在1957年的“反右派运动”中，又把否定“人治”、建立“法治”的批评建议定为“资产阶级右派言论”。虽然邓小平在1986年就提出要“通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系”，中共十五大又正式提出“建设社会主义法治国家”的问题，但是与法治格格不入的旧思想仍然普遍地存在，支配着人们的行为。从我国传媒发布的政府文件的外文译文中屡屡将“法治”错译为“rule by law”，即可以看出这种传统观念的影响多么廉洁自律深远。 　　法治观念是当代先进文化的一个重要组成部分。意味着体现公认正义的法律体系，首先是宪法，高于所有人的意志，政府和政府官员的权力也要由它来界定，受它的约束。其次，要依据国家宪法建立透明的法律体系。第三，要完善司法体系，实现独立审判和公正执法。第四，要通过法治切实保证公民的基本权益(包括财产权、生命权、人身自由、隐私权和言论自由)，防止政府和政府工作人员以国家利益的名义侵犯公民的基本权益。
　　
　　权力过度干预经济是腐败之源
　　
　　长时期以来，总是有人用“金钱是万恶之源“来解释腐败蔓延的原因，把腐败说成是市场化改革的产物。这种说法完全不符合历史实际。已有研究表明，不论是西欧早期”重商主义“时代的特权寻租，还是美国“镀金时代”的“强盗贵族”，以至于战后一些发展中国家出现的腐败，都是与市场发育不良和行政权力垄断资源配置密切联系在一起的。
　　我国目前的腐败现象表面形式五光十色，但从经济的源头来看，主要是三个：一是利用行政权力干预市场活动，进行权钱交易；二是利用转轨时期财产关系调整和变化的时机，将公共财产掠为已有；三是利用市场体制的不完善、不规范牟取暴利。这三类腐败活动都与权力有关。
　　要有效制止这种腐败蔓延，首先，要尽量减少行政干预和行政审批，铲除寻租活动的基础。寻租环境的存在是腐败产生的重要根源，为了从源头上反腐败，必须在消除寻租活动赖以存在的环境，即减少行政权力对经济活动的干预上下工夫。常常有一种错误的认识，以为加强审批是抑制腐败的有力手段。其实事实恰恰相反，增加一道审批就增加了一项新的寻租可能性。中国证券市场曾经有一种很不正常的现象，就是一个已经资不抵债的空壳上市公司的名号(所谓“壳资源”)要卖几千万元。原因很简单，走法定的审批程序所需付出的机会成本，即打点各方面的费用也高达数千万元。
　　2000年尉健行书记在广东考察时指出，为了从源头上反腐败，要尽量减少行政审批。这个提法抓到了问题的关键。近年来，各级党政领导纷纷提出取消不必要的行政审批。但也有一种议论，认为有些地方公布的成绩有水分。例如取消了一些无关紧要的审批项目，却把重要的审批项目保留下来；还有一种情况是一个部门取消了，别的部门又加上了，如此等等。我们必须再接再厉，把清理行政审批的工作进行到底。
　　其次，推进国有企业改革，使之到位。当世纪之交国有经济改革取得阶段性成果，应当进一步对国有大型企业改革进行攻坚的时候，改革的步调明显放缓。不但在股权结构上一股独大和竞争格局一家独占的情况没有得到完全的改变，在某些领域中还出现了“国进民退”、“新国有化”等开倒车的现象，这种趋势必须扭转。
　　再次，建立健全法治。过去我们主要采取两种方法处理腐败问题，一种是进行专案查处；另一种是发动严打运动。回过头去看，这两种办法都不是很有效。应当把反腐斗争纳入法治的轨道。不是用个别的措施对腐败案件作专题处理，而是从制度层面解决问题，否则很难避免少数纪检干部疲于奔命地到处救火的被动局面。
　　第四，建设社会主义民主政治。肃贪反腐不能仅仅依靠国家权力机关的自我约束，说到底，还是靠人民大众行使他们当家作主的权利，对政府进行监督。历史告诉我们，不坚决地走民主的道路，任何愿望或庄严承诺都是靠不住的，中华人民共和国也终于未能避免20世纪50年代中期到70年代中期的那种巨大的曲折和灾难。建设民主政治不可能一蹴而就。但是无论如何，这方面的实质性推进才是遏制腐败蔓延的根本保证。
　　对于政府在从计划经济向市场经济转轨的过程中应该发挥什么作用的问题，一直存在不同的看法。一种观点是“小政府即是好政府”，主张政府解除行政力量对经济活动的压制和束缚，市场经济就会自然而然地成长壮大；另一种是主张靠强有力的政府来推进经济发展。我觉得这两种观点都有失偏颇。实际上，中国的政府职能存在的问题是“错位”，既有“越位”的问题，又有不到位的问题。
　　一方面，因为政府的越位，使得政府仍然掌握着很大的资源配置权力，其行政定价使得生产要素的价格扭曲。像温家宝总理所说，现在政府管了许多不应该管而又管不好的事，很多需要政府管的事却没有管好。为此，要限制政府官员的权力，建设有限政府，并把它置于人民的监督之下。
　　另一方面，为了保证市场制度的健康发展和有效运行，政府又必须实现它的一些基本职能。从中国目前所处的经济转型阶段看，政府应该需要加强而不是弱化以下方面的作用：一是消除对改革的阻碍和反抗；二是建立新体制的各种基础设施，最主要是设立种种市场经济要求的法律；三是保持稳定的宏观经济环境，提升市场和弥补协调失灵；四是努力保持机会的均等和社会公正。

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