【布加勒斯特峰会与北约的转型】 1992布加勒斯特演唱会

　　2008年4月2-4日，北约成员国首脑会议在罗马尼亚首都布加勒斯特举行。本届峰会是北约成立以来规模最大的一次，有26个成员国和20多个伙伴国和一些国际组织的代表参加。此次峰会除了召开北约最高级别会议――北大西洋理事会会议外，还召开了欧洲－大西洋伙伴关系理事会会议、北约－俄罗斯理事会会议以及北约－乌克兰委员会会议。本次会议主要讨论了北约东扩问题、阿富汗问题以及北约能力建设问题等三项议题。
　　
　　峰会的主要内容
　　
　　一、北约东扩问题。
　　本次峰会讨论的北约东扩问题，指的是能否吸纳克罗地亚、阿尔巴尼亚和马其顿三国加入北约，是否邀请乌克兰、格鲁吉亚加入“成员国行动计划”问题。在4月3日召开的北大西洋理事会会议上，北约各国领导人决定正式邀请克罗地亚和阿尔巴尼亚加入北约，但马其顿的入约申请因与希腊的国名纠纷被暂时搁置。按照北约扩大程序，克罗地亚和阿尔巴尼亚将与北约展开入约谈判，并签署入约议定书。议定书经北约成员国和被邀请国议会批准后，这两国就能成为北约的正式成员国。这将是北约历史上的第六次扩大。
　　在此次北大西洋理事会上，由于遭到法德等国的反对，乌克兰和格鲁吉亚加入北约“成员国行动计划”的申请未被接受。北约“成员国行动计划”于1999年出台，是加入北约的必经步骤。虽然美国力主在本次峰会上吸纳乌格两国加入北约“成员国行动计划”，但德法两国认为时机尚未成熟，如果北约急于东进只会进一步激怒俄罗斯，而且乌克兰多数民众仍然不支持加入北约，格鲁吉亚也存在亲俄罗斯的阿布哈兹自治共和国和南奥塞梯自治州不会随格鲁吉亚加入北约的问题。
　　
　　二、北约在阿富汗的行动问题。
　　阿富汗问题是本次北约峰会的一个重点议题。为此，北约各国专门在4月3日下午举行了关于阿富汗问题的特别会议，邀请其他参与北约在阿富汗军事行动的国家领导人以及联合国秘书长潘基文和阿富汗总统卡尔扎伊与会，共商对策。特别会议结束时发表了一份题为“国际安全援助部队战略远景”的声明，承诺各方将对阿富汗共同承担长期责任，包括为北约领导的驻阿国际安全援助部队提供更多军事支持；帮助阿富汗政府提高自主行动能力；通过加强国际社会在阿军事和民事努力的协调形成全面的阿富汗问题解决方案；加强与阿邻国特别是巴基斯坦在反恐等领域的合作。会议声明中并未涉及对阿增兵的细节，但与会的法国总统萨科齐当天宣布将向阿富汗东部增派大约800名士兵。美国此前也表示将向阿富汗增派3500名海军陆战队员。
　　由于阿富汗安全形势在近两年持续恶化，且只有主要来自美国、英国、加拿大、荷兰的两万多士兵在阿南部和东部地区与塔利班等武装正面作战。为弥补战力的不足，美国近年来一直敦促其他北约盟国对阿增兵，并呼吁各国解除对其部队的行动限制，从相对安全的地区派往战斗激烈的阿南部，但迄今少有响应。德国、意大利等北约成员国迫于国内压力至今没有作出实质性的增兵承诺，更拒绝将其部队派往危险地区。据此可以认为，北约这次阿富汗问题特别会议在增兵阿富汗问题上并没有取得实质进展。
　　
　　三、承诺进一步推进北约能力建设。
　　推进北约的能力建设是一项长期工程。在峰会的宣言中，北约各国承诺将在里加峰会通过的《综合政治指导》文件的指导下，进一步提高北约的行动能力，进而发展一种装备现代化的具备良好协作能力和灵活反应能力的武装力量。为此，北约将重点加强以下几个领域的建设：确保成员国提供必要的部队支持北约快速反应部队且为其准备战略预备队。进一步发展联盟仍显不足的各种能力，包括提高战略空军和战区空军的运送能力；通过加强信息网络合作提升空军指挥系统的一体化和海军获取情报的能力以增强促进盟国在军事行动中的协作能力；通过合作和标准化促进国防工业的合作；积极发展应对化学、生物、核武器等大规模杀伤性武器的能力；改革联盟的组织结构和程序使其更加精简高效；改革防务计划程序以使其具备快速反应的效能；敦促各国提高国防预算。改革北约总部增强其反应能力以做出快速有效的决策。此外，北约还承诺加强信息安全和能源安全领域的合作。
　　此外，协调与俄罗斯的关系也是本届峰会的一项重要议题。俄罗斯总统普京应邀出席了在4日召开的北约一俄罗斯理事会会议。这也是该理事会2002年成立以来首次举行国家元首级会谈。北约各国与俄罗斯的会谈没有就北约东扩、美国计划在东欧部署战略导弹防御系统、俄中止执行《欧洲常规武装力量条约》和科索沃独立等双方分歧严重的问题达成协议，但此次会议毕竟使双方交换了对这些问题的看法。同时，为了缓和与北约和美国的紧张关系，俄罗斯同意让北约过境俄领土向驻守在阿富汗的国际安全援助部队运送除致命武器以外的物资。
　　
　　北约的转型
　　
　　布加勒斯特峰会事实上是美欧等国推动北约转型的又一次行动。冷战结束以后，北约开始转型。两极格局的解体根本性地改变了北约各国面临的安全环境，苏联集团武装入侵的威胁不复存在。北约各国开始重新思考其职能和使命，调整其战略和能力，并对中东欧国家开启了准入的大门。“9?11”事件使其成员国更清醒地认识到他们所面临的新的安全威胁。在这种情况下，北约加速了转型的步伐以应对新的安全挑战。北约的转型主要包括以下几个方面：
　　
　　一、军事战略更具进攻性。
　　冷战期间，北约的军事战略是一种武力威慑基础上的前沿部署和防御安排，用以保证北约防区内盟国的安全，且北约从未参与任何防区外的军事行动。随着华约和苏联的解体，北约成员国面临的威胁已经从传统的军事入侵威胁向多样化、多层次、不确定性和难以预测的威胁转变，其来源和地域范围都大大拓展。在新的安全环境中，这种以威慑为基础的军事防御战略逐渐失效，无法应对以国际恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散为主的非传统安全威胁。为此，北约从1990年7月伦敦峰会开始调整其军事战略，到1991年11月召开的罗马峰会上，北约正式推出了新的军事战略包含“威慑”、“危机反应”和“投入战斗”三个步骤的“危机处理战略”以取代此前实行多年的“灵活反应战略”。
　　1999年4月华盛顿峰会上，北约对这一“危机处理战略”作了进一步的认定并进一步明晰化。把北约所承担安全任务的重点由集体防御转向危机处理。同时，把北约的执行任务的区域由成员国领土扩展到周边地区。2002年11月布拉格峰会讨论了提高北约的军事反应能力的问题并促使北约的“域外干预”原则得到坚持并进一步扩大。2006年11月里加峰会出台了《全面整治指导》战略文件，明确把反恐、防止大规模杀伤性武器、处理地区危机和冲突、防止战略资源运输受阻等作为今后工作的重点，并强调提高北约在传统防区外应对非对称威胁的能力和快速反应能力。本次布加勒斯特峰会继续推进和扩大北约在阿富汗的军事行动并加强北约灵活反应能力的建设，就是北约 推进“危机处理战略”又一次的具体表现。
　　冷战后，北约一直在积极实践这一“危机处理战略”，较之从前的防御性战略，北约军事战略的进攻性和主动性大为增强。“反应”和“投入战斗”成为这一战略的侧重点。北约传统的防御性职能逐渐淡化，“积极干预”和“主动干预”成为北约未来发展演进的目标。从波黑维和到轰炸南联盟，再到出兵阿富汗，北约不断超越其传统防区进行军事打击行动，北约的这一系列行动也从事实上证明了北约军事战略的进攻性。
　　
　　二、军事能力更具灵活性。
　　为了适应“危机反应战略”，完成危机处理的使命，北约对其军事力量及其指挥系进行了调整和改造，以便增加灵活性。对北约军事能力的改造主要包括三个部分：其一，建立一支具备快速反应能力的军事力量――北约快速反应部队。北约要求联盟军事力量应具有装备现代化、可协同作战、反应灵活和可持久作战等特点。在1994年北约布鲁塞尔峰会提出的“多国联合特遣部队”计划和1999年华盛顿峰会上提出“防务能力行动”计划的基础上，2002年11月的布拉格峰会正式决定建立北约快速反应部队，到2006年11月，北约最终完成了北约快速反应部队的组建工作。其二，提高联盟尚显不足的各种作战能力，如协同作战能力、远程投放能力和信息获取能力。为了便于和成员国协同作战，北约逐渐推进北约各国武器系统的规格和标准的统一。为了提高远程投放能力，里加峰会决定组建北约战略空中投放编队。2006年的里加峰会上，北约首脑同意发展信息优势能力的建设。主要通过“北约网络共享能力”项目以及2001年9月建立的“联盟地面监控系统”以对抗网络攻击，获取海事信息等。其三，改造北约的指挥系统，使其更加精简和灵活。北约从90年代的精简机构已发展到“9?11”后强调取代按地域划分的指挥系统，改为按职能设置指挥系统。在2002年召开的布拉格峰会上，北约做出了改革其军事指挥机构的决定。北约现有的20个军事指挥机构被精简到11个。军事指挥机构的精简，将使北约变得更加灵活而有效，让北约和美国可以在欧洲以外更方便地进行军事干预。由此可见，布加勒斯特峰会上的推进北约能力建设就是增强其军事力量灵活性行动的继续。
　　
　　三、扩展范围更具全球性。
　　冷战结束后，苏联解体在世界重要战略地区留下了巨大权力真空，北约一方面在亚欧大陆通过吸纳新成员、发展和平伙伴关系等方式在亚欧大陆扩展势力；另一方面，在地中海、中东、亚太等世界重要战略地区通过各种合作机制发展与相关国家的关系，以实现拉拢这些国家为北约的行动提供支持以及对这些国家施加影响的目的。这些行动在很大程度上推动了北约的全球化。
　　在亚欧大陆，北约通过“和平伙伴关系计划”和欧洲一大西洋伙伴关系理事会(前身为北大西洋合作委员会)，在加强北约与中东欧国家联系的同时也积极吸纳其中一些国家加入北约。1994年1月，北约在布鲁塞尔首脑会议上接受美国的建议，通过了“和平伙伴关系计划”，通过该计划，北约与中东欧和前苏联国家建立了双边安全关系，其主要目标是加强北约与伙伴国的军事合作和联系，以及在危机处理和维和中的联合军事行动。欧洲一大西洋伙伴关系理事会则是与“和平伙伴关系计划”相配合的一种多边的合作机制。它成立于1997年5月，为北约和中东欧国家开展政治和安全方面的对话与合作，提供了一个多边论坛。北约通过“和平伙伴关系计划”和欧洲一大西洋伙伴关系理事会为北约东扩做好了准备。1999年，波兰、匈牙利和捷克三国加入北约，北约开始向中东欧地区拓展影响。2004年，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚等7国加入北约，这是北约自成立以来规模最大的一次扩充。本次布加勒斯特峰会，北约又向克罗地亚和阿尔巴尼亚发出入盟邀请，马其顿解决好与邻国的关系问题后也将被接纳。北约的东扩增强了北约的军事实力和影响力，拓展了北约的战略空间，实现了北约战略重心东移的计划。
　　在地中海、中东、亚太等其他重要地区，北约通过一系列军事合作机制在这些地区发挥影响。在地中海地区，北约在1994年建立了“地中海对话”机制，并在2004年的伊斯坦布尔峰会上把这一机制提升为一种伙伴关系，从而实现了通过多层次的会谈增进政治对话、通过各类军事演习和相关教育和培训活动增进协作能力、通过有效的情报共享和海军合作加强反恐合作的目的。在中东，北约通过在2004年伊斯坦布尔峰会上确立“伊斯坦布尔合作倡议”机制与中东国家开展双边合作，合作的领域包括：为北约领导的反恐行动作出贡献、阻止大规模杀伤性武器的扩展和非法武器交易、提高各国应对共同挑战和威胁的能力、开展公众外交增加这些国家对北约的认识等。在亚太地区，北约通过联系国机制，与澳大利亚、日本、韩国和新西兰等国发展关系。在1998年确立了北约发展与这些国家关系的一般原则，并在2004年命名这种合作关系为“联系国”机制，2006年里加峰会上，北约首脑同意继续加强与这些国家开展共同演习、共同行动、语言培训和咨询、信息交流等领域的合作。
　　可以看到，由于美欧等国面临恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等新的共同安全威胁，在可以预见的未来作为美欧联盟的北约会继续存在和发展。为了应对这些具有不确定性、来源和地域范围拓展的安全威胁北约必将采取更多的干预行动，其军事战略进攻性特征会不断显现。同时，这些新的安全威胁挑战了北约传统的以集体防御为主体的军事力量体系，北约虽然不断转型，但正如阿富汗行动证明的那样，军事效能的不足严重影响了其作用的发挥。为了更好地发挥作用，北约必将进一步进行能力改造、增加其军事能力的灵活性以更好地参与到各种危机处理行动中。由于美国的积极推动，北约的全球化战略会继续推进，随着北约成员国和各种合作伙伴国的增加，北约会在国际安全领域中发挥更广泛的影响。
　　
　　(作者单位：复旦大学外交与公共事务学院)
　　(责任编辑：王栋)

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