俄罗斯政党制度的发展变化 俄罗斯政党制度

　　俄罗斯政党制度的发展变化在总体上经历了三个阶段：一，戈尔巴乔夫时期，立法机构与行政机构的真正分立促成了俄罗斯多党制的雏形；二，叶利钦时代，立法机构以议会党团为运作方式加速了政党制度的发展；三，普京执政八年，俄罗斯政党制度的规范化发展有赖于《俄罗斯政党法》及一系列相关法律的制定与实施。
　　
　　戈尔巴乔夫时期：多党制的雏形
　　
　　苏联实行的是一党制，“在没有党派竞争的情况下，一党制所能提供最合格的功能性替代物就是党务官僚和政务官僚之间的竞争。”而苏共没有解决好党政系统之间某种大致的平衡和分立，功能职责的区分不尽完善。从20世纪70年代至80年代初期，苏联持不同政见的政治派别已经出现。形势的发展要求苏联的政治体制进行改革，完善社会主义政治制度。
　　戈尔巴乔夫执政后，提出了政治体制改革的任务，并首先从苏维埃制度的改革入手。苏共1988年第19次代表会议主张苏联人民代表大会成为最高国家权力机关。代表大会的组成除了来自地区选区和民族地区选区的代表以外，还应当有代表政治体系主要环节的代表，这些环节是党、工会、共青团、其他群众性团体以及合作社、创作团体、科研单位。
　　可见，因为立法机构重建，必然出现了代表组成的问题。在这一过程中，由于戈尔巴乔夫倡导的民主化与公开性，导致苏联各阶层政治热情高涨，进一步促使社会政治派别加速分化组合。同时，戈尔巴乔夫立法机构重建的政治取向也造成了代表组成的多元化。多党制正是在这个背景下出现雏形。
　　俄罗斯多党制出现雏形，在很大程度上也是由于苏联全国范围内立法机构与行政机构真正分立的结果。立法机构重建，意味着随政治体制的结构变化而重新变动组成立法机构的原则和方法。所以就要重新制定新的选举制度，以适应立法机构的需要。在这个过程中，俄罗斯的多党制出现了。在苏联第一次人民代表大会期间，俄罗斯出现了真正的议会政治派别。成立于1989年7月，以叶利钦、萨哈罗夫等人为首的跨地区议员代表团的出现，表明“在苏维埃政权年代，在最高国家权力机关首次出现了反对派的机构”。民主俄罗斯运动是在1990年1月改组为民主俄罗斯选举联盟，1990年10月，选举联盟发展为民主俄罗斯运动，制定了党章、宣言、政治声明和领导机构等，这是俄罗斯建立新政党的一个缩影。
　　1990年3月，苏联人民代表大会修改宪法，取消苏联宪法的第六条，同时规定苏联公民有权组织政党。这为成立新的政党提供了法律依据，是苏联乃至俄罗斯建立多党制的前提条件。随后，1990年5月30日，苏联最高苏维埃通过《结社和信仰自由法》，结社法于1991年1月1日生效。1990年10月9日，通过《苏联社会联合组织法》和《苏联社会联合组织生效法》，规定所有政党和组织一律平等，使多党制原则具体化。1991年俄罗斯宣布《苏联社会联合组织法》适用于俄罗斯联邦。俄罗斯多党制开始形成。
　　
　　叶利钦时代：多党制的建立与发展
　　
　　苏联解体以后，到1993年新宪法通过前，俄罗斯政治的突出特点是立法机构与行政机构权限划分问题由于种种因素逐渐激化，最终矛盾不可调和，导致十月事件。随着新宪法的制定，俄罗斯政党制度的发展也进入新的发展阶段。1993年宪法第一章第十三条第三款明确规定：在俄罗斯联邦，承认政治多元化和多党制。多党制作为俄罗斯基本政治体制的地位，最终以国家的根本大法――宪法的形式予以确认。
　　议会党团的出现，确立了多党制的运行机制。1993年宪法规定俄罗斯实行两院制，国家杜马的组织结构形式极大地促进了政党政治的发展，也预示着立法机构代表的组成，必须有新的法律规定。1993年宪法通过不久，俄罗斯制定了国家杜马规则。俄罗斯国家杜马规则第16条规定，在按联邦选区选举，即按党派名单竞选进入国家杜马的各竞选联盟的基础上，以及由按单席位选区当选，并愿意参加该议员联盟工作的议员组成的议员联盟称为议会党团。议会党团的主要功能是把本党或联盟党的议员联合成一个整体，建立议会中党的领导机构，沟通该党同该党议员之间的意见，协调立场，统一该党议员的行动，起到政党组织同政府和议会之间联系纽带的作用。
　　议会党团和政党之间互相联系，密不可分。议会党团的成员，同时也是本人所在政党的成员。加入议会党团的议员们，一方面，形式上以杜马议会党团行事，事实上也是作为政党进行活动。另一方面，一个有影响的政党在议会中只有作为议会党团才能更好地展开活动。议会党团与政党在政治现实中总是相互协调立场。从这个角度看，议会党团和政党不能截然分开。俄罗斯国家杜马中相互竞争相互辩论的议员，隶属于代表不同利益阶层的政党基础上的议会党团。议员在大选基础上组成了议会党团。议会党团首先需要内部磋商，形成统一意志。议会党团实际体现了一种团队精神。在杜马中保持一致，是议会党团纪律约束。
　　可见，1993年12月，根据新宪法和新的国家杜马选举规则举行的国家杜马选举成为俄罗斯多党制发展的重要里程碑。议会党团的出现，使各党派有了新的政治活动平台，促进了多党制在俄罗斯的进一步发展。
　　
　　普京八年：多党制的规范化发展时期
　　
　　从总体上看，普京八年政党制度属于规范化发展的时期，其特点是《俄罗斯政党法》等一系列相关法律的制定与实施。
　　这个时期按照相关法律所起的政治效果以及重大政治事件的影响来看，又可以划分为两个阶段：一，2000年1月一2004年9月，政党制度发展的初步规范化时期。其特点是：《俄罗斯政党法》出台，并对俄罗斯政党政治及2003年的国家杜马选举产生了实质性的影响；二，2004年9月一2007年12月，政党制度规范化确立时期。别斯兰人质事件对普京治国理念产生重要影响，而普京对俄罗斯发展道路的基本设想又反过来深刻影响了俄罗斯政党制度的发展轨迹。
　　
　　(一)规范化初期
　　这一时期普京对政党作用及政党制度的评价与建设国家政权的治国理念紧密相联。在普京看来，俄罗斯的人权与自由得到了宪法的保障，民主政治体制业已形成，多党并立的局面已成为现实。俄罗斯需要做的是促使政党制度的规范化发展，这是建设公民社会和强力政权的必由之路。制定《俄罗斯政党法》的初衷也正是基于这一理念。
　　普京认为，政党及多党制的政治作用是：第一，国家的发展在很大程度上是由公民责任心的强弱、政党和社团的成熟度以及新闻媒体的社会地位所决定的。第二，在一个文明的社会，政党可以确保人民与当局之间的固定联系。总统、国家杜马代表、州长、市长以及地方自治机关由俄罗斯人选举产生。借助选举，政党这种最重要的手段目前已获得了最好的发展机会。没有党派就不可能推行大多数政策，也不可能保护少数人的立场。
　　普京表示俄罗斯政党制度具有以下不足。第一，政党的作用与建设公民社会的要求不符。法律的字面意义常常 与现实生活相去甚远。俄罗斯才仅仅建立起公民社会的骨架。现在需要进行耐心细致的工作，以便这一社会能够成为国家的真正伙伴。第二，政党制度的发展与建立强力政权体系的要求不一致。在其他国家多年的议会制和多党制传统的反衬下，俄罗斯的政党体系存在的不足显得尤为突出。政党弱小对一个软弱无力的当局有好处，这样当局就能更加安心、更加舒服地按政治交易的原则行事。但一个强有力的政权体系则会希望有强劲的对手。只有通过政治竞争，才能就俄罗斯的发展进行严肃的对话。俄罗斯所需要的是有广泛支持和稳定威望的政党，而不是一个接一个的、靠当局庇护但又想取代当局的官僚党。
　　普京认为，俄罗斯尚未形成真正的政党制度，目前的政党实际上都是追逐自身利益的政治俱乐部。2000年2月27日，普京在“团结”全俄社会政治运动成立大会上就强调说，俄罗斯所缺少的就是能够把俄罗斯人团结起来、有威望的、形成了体系的党。应当为在俄罗斯形成几个全国性政党创造条件。普京认为，一个正常运转的国家可以实行有两三个或四个政党参加的多党制。为了在俄罗斯出现一些有生命力的政党，依照“政党原则”组建政府，普京向国家杜马提交了《俄罗斯政党法》，意在减少政党和政治组织的数量，使政党制度纳入法制化轨道，最终建立以两党或三党为基础的多党制国家。
　　正是基于以上的判断，普京认为制定政党和政党活动法的必要性现已成熟。2001年7月12日，普京批准了《俄罗斯政党法》。该法案规定，一个政党必须不少于1万名党员，而且在一半以上的联邦主体建立有党的分支机构，每个分支机构不少于100名党员。据此规定，叶利钦时代形成的大多数政党、运动和其他各种政治组织真正符合要求的为数不多。《政党法》的实施有利于提高政党制度化水平，对俄罗斯规范政党活动和完善竞选运动具有重要意义。现代民主原则的实现借助的最重要的中间载体就是政党。政治稳定的先决条件也在于有一个能够同化现代化过程中所产生出来的新兴社会势力的政党制度。
　　随着普京国家治理的深入进行，在2003年12月第四届国家杜马选举前夕，普京对政党制度的作用和发展前景有了进一步的阐述。普京认为，经过四年的国家治理，俄罗斯完善了选举制度，为发展真正的公民社会，包括为在俄罗斯建立真正强大的政党创造了条件。2003年12月的俄罗斯第四届国家杜马选举共有四个政党组织进入新一届议会，政权党“统一俄罗斯”党一党独大，成为操控政局的力量。俄罗斯此次杜马选举的结果诞生了崭新的杜马格局，这对俄罗斯政局产生了深远影响。
　　
　　(二)规范化确立时期
　　2004年9月的别斯兰人质事件迫使普京进一步深化政治体制改革，并明确提出：能够保障社会与政府在与恐怖主义斗争中进行对话和互动的机制之一就是全国性政党。而且，为了有利于加强国家的政治制度，必须在国家杜马选举中实行比例代表制。为此，俄罗斯通过了一系列重要法律，俄罗斯政党制度的规范化得以确立。
　　一，2004年11月3日，普京签署《政府法》修正案，取消《政府法》中对联邦政府总理和部长级官员担任政党和其他社会组织内领导职务的限制。这意味着政府官员可以直接参与政党活动，也从理论上为议会制责任制政府的可能性创造了条件。
　　二，2004年12月22日，普京签署了《俄罗斯政党法》修正案，其中主要规定了全国性政党的党员数量不得低于5万人，并禁止地方性政党的建立。根据该修正法案，截止到2007年9月第五届国家杜马选举前夕，符合《俄罗斯政党法》规定的政党只有15个。
　　三，2005年5月19日，普京签署《国家杜马代表选举法》。该法的主要规定为：第一，俄罗斯在国家杜马选举中，将取消“混合选举制”，改为全部按照“比例代表制”的方式进行选举，即国家杜马所有450个议席，将在取得进入国家杜马资格的政党中，按照其得票比率进行分配；第二，获得参选资格的政党的全联邦性候选人不得超过3人，其余候选人须全部登记在地区选区的选票上，且参选政党须在不少于4/5的联邦主体内提出自己的候选人名单；第三，只有获得7％以上选票的政党才能进入国家杜马。也就是说，单一选区制的取消导致独立候选人将不能参加国家杜马的选举，国家杜马的运行机制将完全是议会党团体制，原先存在的独立议员团被取消。选民只能通过投票选举某个政党的方式参与国家杜马选举，政党因而成为选举的唯一主体，这将极大的促进政党制度的规范化发展。
　　四，2004年12月12日，普京签署了《关于联邦主体立法机关和执行机关组织总原则》，标志着总统实际上拥有了对地方行政长官的实际任命权。在2005年国情咨文中，普京表示，为进一步提高政党在组阁方面的作用，建议将联邦各主体政府首脑权力新规定的细则提交俄罗斯国务委员会讨论。总统可以推举在地区选举中获胜党派的代表出任该地区行政长官。根据该建议，国家杜马对《关于联邦主体立法机关和执行机关组织总原则》进行了修改。2006年1月1日，普京签署了修正案。按照修正案法律规定，在地方议会选举中获胜的政党有权提出联邦主体的行政长官人选。由于政权党“统一俄罗斯”党在俄罗斯全国范围内的强势地位，总统实际上依然牢牢掌握着地方行政长官的任命权。不过，该规定提升了地方议会选举的政治意义，并促进了政党在地方政权中的作用，有利于政党制度的发展。
　　正是基于以上基本的宪法性法律的保障，尽管俄罗斯政党制度依然不尽完善，政党在利益整合和政治认同等方面还存在不少问题，但至少在机制运行和组织保障等方面的规范化最终得以确立。在2007年12月2日的第五届国家杜马选举中，俄罗斯形成了“统一俄罗斯”党一党主导的政党政治格局，这对实现普京强国富民的战略目标至关重要。
　　
　　“统一俄罗斯”党的政治地位
　　
　　当前，“统一俄罗斯”党在俄罗斯政坛的地位举足轻重。在中央层面，“统一俄罗斯”党是在国家杜马中是普京实施强国战略的坚实保障；在地方层面，“统一俄罗斯”党作为势力最为广泛的全国性政党是普京八年防止地区分裂，巩固联邦统一的核心力量。
　　
　　一、“统一俄罗斯”党作为政权党与普京总统政治博弈关系的核心问题就是：究竟“统一俄罗斯”党能不能从政权党成为执政党?
　　从俄罗斯政权组织结构看，普京在2003年国情咨文中提出的建立以议会多数派为依托的专业而高效的政府意味着总统在和多数党派领导人协商后，提出得到多数党派支持的总理候选人，然后与多数党派协商各部部长人选。如果上述变化成为现实，对俄罗斯政治的发展有积极影响。因为从俄罗斯三权分立的体制看，一方面，政府对经济承担所有的责任，但同时总理却不能为自己选择部长。政府不仅被法律，而且还被总统令束缚着行动。政府的决定只是为了执行法律和总统令。另一方面，从立法机构看，议会的责任问题也得不到很好的体现。所以，建立议会多 数派政府的意义在于让立法人对所通过的决定后果承担责任。但是，从2003年和2007年大选结束后的政府组成看，该原则并没有得到体现。
　　究其根本原因，这是别斯兰人质事件对俄罗斯政治形势的影响所致。别斯兰人质事件后，随着俄罗斯政治形势的变化，普京对于俄罗斯国内政治发展条件的判断也有了很大变化，并且具体反映在政党制度改革的方向上。普京认为，俄罗斯没有类似欧洲意义上的多党制，因此建立责任政府是未来考虑的事情。与此相应，从2005年以后普京都坚定地表示，俄罗斯需要一个强势的总统制政体。
　　而对于俄罗斯政治而言，强势总统制与政党制度的成熟存在一定矛盾。其具体表现是：一方面，根据俄罗斯宪法，总理由总统任命，但没有规定必须由议会多数派的政党领袖出任。这造成政府组成资源与政党发展的不匹配；另一方面，普京又坚持认为俄罗斯需要强势总统制，这直接造成“统一俄罗斯”党是政权党，是总统的依靠力量，但不是执政党。可见，在现行政治体制的框架内，制约“统一俄罗斯”党成为执政党的因素为两个：法律约束和普京理念。
　　
　　二、从俄罗斯发展的全局看，统一俄罗斯党到底居于什么地位?
　　普京八年的根本目标就是强国富民，为了他的强国梦普京最大限度地采取了一切可以采取的措施。从这个意义上讲，政党制度改革的力度以及“统一俄罗斯”党的政治地位和发展前景都在很大程度上取决于它们到底处于俄罗斯发展全局中的何种位置。
　　普京坚持政权效应，认可强大权力的国家是秩序的源头和保障，是任何变革的倡导者和主要推动力，认为一个有效的政府是转型国家经济和社会发展的关键。在这样的前提下，从俄罗斯发展全局看，“统一俄罗斯”党的直接政治作用就是和总统相互配合，通过适合国家发展战略的法案。在国家杜马中普京以“统一俄罗斯”党为支柱，不仅帮助通过决议，还推动其付诸实施。
　　那么，俄罗斯当前的这种总统制为核心的管理模式，在普京的政治意识中，比建立责任制政府的权力制衡体系要容易得多，见效得快，更利于最大限度地实现他的既定目标。因此，只要普京想利用强大政权效应进行跳跃式发展，那么“统一俄罗斯”党的政治地位就体现在使普京战略合法化，让普京战略得到必须的政治合法性。在合法性得到巩固后，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”急于谋求发展速度的普京政权又想甩开一切政治监督，以政权效应最大化来试图取得社会和经济的高速发展。
　　2008年2月14日，普京在记者招待会上的一番表态就鲜明地体现了上述心态。普京认为，提高各级行政部门的工作效率是目前国家政治生活中的重要任务。现在俄罗斯政府的决策不是以某个人或某个党的愿望为基础，而是以客观的分析和论证基础上的。俄罗斯今后的执政基础应该是广大民众，而不是某个党派。4月15日，普京在“统一俄罗斯”党第九次代表大会上被选为该党主席。原本“统一俄罗斯”党党章规定，有资格进入该党最高委员会者入党时间不得少于一年；为此，“统一俄罗斯”党特地修改了党章，规定可通过选举产生主席，无党派人士可在入党后马上选举主席一职。同时兼任政府首脑和议会第一大党主席赋予普京的权威以合法性；而“统一俄罗斯”也通过成为普京继续掌权的重要支柱，进一步确立了自身地位。
　　
　　(作者系中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员)
　　(责任编辑：王栋)

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