国外是如何进行养老金改革的 养老金政策改革最新消息

　　各国面临的养老金问题各不相同，与政府的管理密切相关。当前的各国养老金体制通常不具有可持续性。据世界银行估测，全世界约有40％的劳动力享有养老保障。如果不包括发达国家的劳动力，这一比例将大为降低。在贫穷国家，只有约25％的职工享有养老保障。在低收入国家，大概仅有10％的劳动力享有养老保障，这些人一般为国家公务人员。在许多发展中国家都没有退休的概念，人们终生在工作，或依靠其家庭、亲朋好友、慈善机构及社区养老。
　　在世界范围内，富裕的国家为了应付未来的人口老龄化，正在改革他们的养老金计划。在美国，布什政府打算将个人账户引入社会安全体系和州养老金系统。但是，超过60％的老人生活在发展中国家，到本世纪中期，这个数字将达到80％，他们同样需要足够的钱去为退休后的生活支付账单。他们的政府希望通过改变人们储蓄的方式和金额来解决这个问题。养老金计划的改革将会影响经济发展的进程。
　　各国的改革实践
　　自从世界银行提出“转移老龄化危机”以来，各国对于改革现有的养老金体系有了新的思路。瑞典首先实施了“概念账户”的观点，即维持着现收现付的体系，但是将工人缴纳的钱存入了个人账户，这样就形成了他们退休金收益的根据。这个做法将个人贡献资金与养老金紧密联系起来，从而使其“退休即给付养老金”的体制变得更加透明。职工退休时，其养老金总额完全取决于其终身贡献资金额以及基于退休年龄的预期寿命。波兰和拉脱维亚也采取了这个做法。开始，世界银行对这一做法表示怀疑，但是，他们后来意识到了概念帐户的潜力，该账户将根据工资缴纳的份额和最终养老金收益紧密联系起来。这个方法是养老金改革和资金保证的一个有效手段。
　　除斯洛文尼亚和捷克之外，已加入或准备加入欧盟的大多数国家都已实施了养老金制度改革，这些国家包括匈牙利、拉脱维亚、波兰、爱沙尼亚、保加利亚、克罗地亚、斯洛伐克、立陶宛和罗马尼亚。
　　根据这个思路，在拉美国家进行了一系列改革。在智利，早在1981年就已经这么做了。智利在养老金制度的改革中独领风骚。在实行了20多年后，智利的养老金制度变得最为成熟。与其他国家不同的是，智利政府用财政政策支持改革，并降低了工资所得税以吸引人们加入新体制，从而成功地完成了新旧制度的转换。但如今，政府发现人们存入个人养老金账户的资金达到一定限度后，他们会转而投资于其他资产。通常情况下，职工往往存满20年――这是由政府担保的最低养老金待遇所必需的
　　期限。
　　在过去20年中，12个拉美国家已对其退休计划进行了改革，将养老金从原先的主要由社会负责转为主要由个人负责。这些国家的政府缩小了由国家承担的“退休即给付养老金”安排的规模，并引进了个人账户模式，诸如强制性开设个人储蓄账户以及自愿性制定个人养老金计划，从而建立了多渠道养老金制度。这些国家还引进了新型的个人筹资模式，在该模式下，职工交纳的资金被纳入到养老基金中，用于投资金融市场。对昂贵的现收现付体制的改革已经使这些国家完善了旧体制，改善了政府的长期的财政状况，并且建立了通过资本市场融资的新型私有化模式，从而使其养老金安排更具多样性。虽然新的个人帐户运行起来成本较高，但能得到较高的回报。然而，将会受益的未来的领退休金的人员数量非常的低，因为很多工人没有被纳入这一计划。因此世界银行指出，尽管这些国家朝着正确的改革方向迈出了第一步，但其仍必须采取更多措施确保所有退休人员都能够老有所养。
　　1997年，由于社会保障机制严重赤字，墨西哥效仿智利，启动了针对私营企业工人的个人养老金账户。旧的现收现付模式仍然覆盖从教师到中央银行分析师大约400万的政府职员。但是1900万从事非正式部门的人仍没有被纳入新的体系中。有的观察家认为，个人养老基金在拉美不适用。它加剧了社会的不平等。但在某种程度上，墨西哥1997年的改革是成功的。目前个人养老金账户已有3260万个，总金额达400亿美元。通过购买政府债券与帮助财政基础设施的建设，这些基金增强了地方资金市场的流通性。但是问题仍然存在。3260万退休账户中有1200万个是空的，在过去两年没有吸引任何存款。
　　改革中的遇到的问题
　　（一）养老金的覆盖面。经济学家指出，在养老金私有化的绝大多数国家中，养老金体系一般只覆盖了20％的劳动者。如果覆盖面不能扩展，养老金改革从政治角度看就不能够持续很久，因为它无法带来一个保护大多数老年人的收入保险体系。世界银行指出，养老金改革应该考虑到在非正式部门中工作的工人，这批工人的数量在发展中国家超过整个劳动力数量的一半。改革也必须照顾到那些终身贫困
　　的人。
　　为什么改革后的养老金体系的覆盖面如此之小？尽管养老基金的利润看来不错，但劳动者们却有很多理由拒绝加入。在全球养老金改革初期，过高的手续费就一直招致抱怨。例如，智利国家养老金系统实行个人账户，1991年每个参加者的户头管理费用是90美元。美国同年每个参加者的管理费用只有15美元。以美国和智利的职工收入和退休生活水准之差异计，智利养老账户系统的费用之昂贵的确惊人。另外，劳动者避开私营养老基金的最重要原因，可能是它需要过多的强制性储备金，储备金上缴比例一般规定为收入的10％。如果再加上高昂的手续费，这就意味着年轻的劳动者要往往承受不了。
　　各国都想扩大养老金的覆盖面，但这并不是件轻而易举的事。在低收入国家，不可能简单地采取强迫命令的方式。养老金的覆盖面随收入水平的提高而扩大。只要国家经济在继续增长，缴费面就会随之不断扩大。贫困国家往往有很多人在非正式部门工作，而这些部门的工龄是根本不计入养老金方案的。然而，随着国家经济的增长，更多的人会在正式部门就业，结果就可以建立某种养老金方案。
　　在养老金覆盖面扩大之前，各国可以考虑建立一种可负担的方案来供养脆弱的老年人。但由于资源的稀缺性，各国通常把这种必要性与其他社会发展目标放在一起权衡轻重。世界银行资深养老金问题高级经济师罗伯特?柏拉西奥斯说：“有些国家的决策者说‘我的预算很有限，我要么可以为老年人提供转移支付，要么可以保证让孩子们上学读书。’对这些国家的政府来说，必须在这两个社会目标中做出选择。对政府更大的考验在于，有些时候把大量资金可能需要用于军费开支。世界银行现在提倡“将更多的注意力放在为脆弱的老年人提供基本保障”。这类支付应该来自一般的税收收入，而不是由工人缴纳。可以采取社会补助的形式，例如对70岁以上的老人有选择性地支付或者全部支付。世界银行认识到对老年人提供帮助的其他资源的重要性，例如家庭帮助，房屋和健康护理。各国政府都会完全认可这些人性化的倡议，但是组织和落实这类资金和资源在很多国家肯定不是一件轻而易举的事情。
　　（二）政治风险。世界银行一直赞成设立强制性的养老金账户，作为一种增加国民储蓄、改善劳动市场和刺激金融体系发展的方法。可是，私营养老金也始终不能摆脱政治风险。在一些国家中，养老基金中的大量资金被用于购买政府债券，但投资购买外国证券却受到了严格限制。在阿根廷，政府停止偿还债券使劳动者遭受到巨大损失。
　　世界银行曾经描述过理想的养老金计划：该体制能否满足要求？该体制是否具有财政可持续性？政府是否有负担该体制的能力？该体制是否能承受不可预见的冲击？这些问题涉及更深刻的制度信誉问题。人们对政府治理结构的疑问在于：政府是否透明？当人们需要支取养老金时，专项资金是否实际存在？
　　（三）对资本市场的信赖
　　程度。即使在经济实力最强大的美国，越来越大的养老金缺口也已经成为美国公司和各级政府的心腹大患。根据美国劳工部公布的统计数据，目前由企业承担的“固定收益养老金计划”大约覆盖3400万美国人，存在的资金缺口高达4500亿美元。养老救济金保障公司（PBGC）是美国养老体系的“救生员”，负责继续执行缴纳了保证金的破产企业与员工签订的养老计划，但这个半官方企业的资金缺口也达到了230亿美元。此外，联邦政府在支付退休金上也感到了压力，有调查显示，早在2003年联邦政府雇员的退休金计划就已经出现“赤字”，而各州的情况可能更加糟糕。据估算，2018年美国社会保险基金的支出将超过收入，2042年这一基金将被彻底用光。
　　有关专家认为，几年前高科技泡沫破灭带来股市大跌，是美国政府和企业遭遇养老金困局的重要原因之一。上世纪90年代，美国股市一路牛市，涨势逼人，各种名目的养老基金纷纷设立，并取得良好回报。养老救济金保障公司在那个时候也没有遇到多少麻烦，因为即使企业破产，其养老基金仍有大量盈余，完全可以应付员工的养老金计划。这一时期，养老救济金保障公司的账面盈余持续增长，到2000年几乎接近100亿美元。伴随着2001年以后股市大跌，许多企业的养老基金因投资失败而出现巨额亏损，迫使企业通过发行债券等方式予以弥补，但收效甚微。再加上包括美国航空公司在内的大型企业纷纷宣告破产，无力填补自己的养老金缺口，迫使养老救济金保障公司不得不背上这些沉重负担，以至于自身难保。
　　对策和走向
　　利用资本市场达到社会保障的目的，是实现保持老年人生活标准承诺的现代方法。正是近几十年资本市场的快速发展，使得这一承诺有了技术上的基础。但是这一基础是否坚实可靠，市场是否会如人们所愿一路看涨，这个观点从来没有被证实过。
　　私有化的个人账户只能够是养老金的一个组成部分，换句话说，未来老人的生活标准不能够完全依赖资本市场的运作。本着分散风险的原则，为了保证足够适当的老年退休收入，政府不能只依赖一个支柱，而必须依靠多个支柱，并且确保拥有从适当的社会安全网到家庭支助的各项措施。对于那些最低养老金保障、残疾和遗属保险，各国必须考虑维持有固定收益，确保兑现。
　　许多国家将来的养老金体制都可能采取混合型模式。在体制内纳入私有化成分并且参加资本市场的运作是提高效益和保障的重要途径，甚至是通过实施养老金改革实现经济增长的良方，但是，风险始终是需要考虑的因素。风险的分散，在养老金计划中，意味着对资本市场的理智和谨慎的态度。养老基金对股市波动的承受力，是极其关键的一个问题，因为它不会随金融市场的成熟而
　　消失。
　　（本文责任编辑：季仰舒）

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