全国人大财经委：经济“守夜人”|全国人大财经委经济师

　　颁奖辞 　　在中国利益逐渐多元化的当下，经济领域的立法成为特殊利益集团的博弈场，全国人大财经委在经济立法中的地位殊为可观，回首2009年的中国经济不难发现，全国人大财经委委员们借助其独特的身份，为中国经济把脉呼吁，理性建言。
　　
　　随着改革开放渐强渐进，经济体制改革进一步深化，作为执掌财经立法大任的全国人大财经委，其角色和地位日益凸显。
　　全国人大有关经济方面的法律不断出台。如《物权法》，规范财产关系的基本法律，在中国特色社会主义法律体系中起支架作用，被认为是从法律上完善中国特色社会主义物权制度。
　　随着市场经济的发展，经济领域出现的新情况，催生了一些新的法律：通过《企业破产法》；修订《合伙企业法》；修改《银行业监督管理法》等。这些法律的出台，财经委专业人士的献策功不可没。
　　在推动预算审查方面也不遗余力，全国人大财经委除了审查汇编的中央预算草案之外，还包括中央各部门的分预算。2000年需要审查的分预算的部门数量是4个，2007年增加到40个，在2008年增加到50个的基础上，2009年则增加到107个，以后还会增加，直到囊括所有的中央部门。可想而知，全国人大财经委的审查工作是多么繁重。
　　为了让每一笔中央投资落到实处，2009年5月，全国人大常委会正式启动“对中央政府部分重大公共投资项目实施情况专题调研活动”，选取技术改造和科技创新、农田水利建设、教育卫生等民生工程和保障性住房建设等4个题目开展调研，在全国人大常委会历史上，开创了以重大专题调研的形式推动中央重大政策部署贯彻落实的先河。全国人大财经委在参与这4个专题调研的同时为了给政府投资把关定向，防止重复建设和城市盲目扩张，确保中央扩内需、保增长、调结构、重民生、保稳定等一系列决策部署落到实处，还单独成立了一个调研小组，对部分政府重大公共投资项目开展专题调研。
　　
　　清醒的质疑者
　　
　　2009年全国人大财经委员始终感到忧虑的是天量信贷资金的三个问题：一方面是在关注巨额信贷资金是否进入了实体经济，是否能对“保增长”起到积极作用；另一方面是贷款的高增长是否会给银行经营带来风险，中国经济是否会重蹈美国次贷危机的覆辙；从更深层次角度考虑，在目前外需持续萎缩、产能过剩、消费需求不足的背景下，国内投资和消费结构失衡问题日趋明显，单靠信贷推动投资，进而拉动经济的模式是否能长期持续下去。
　　在中央经济工作会议把调结构落实为2010年工作重点时，回过来检视发现，早在2009年4月，全国人大财经委的官员已经在呼吁调结构的重要性。
　　靠短期财政政策和货币政策来刺激投资、扩大需求，不能解决中国经济发展中的根本问题；靠投资和外需拉动经济增长同样不可持续。中国经济存在着不协调、不稳定和不可持续的问题，归根到底是结构性问题。这一轮经济增速下滑是“内生性因素为主”。国际金融危机的冲击只是外部诱因，根本原因在于中国经济运行中长期积累下来的发展方式问题和经济结构矛盾。
　　尽管中央提出了“保增长、调结构、扩内需”，但从实践中看，许多人还是认为“保增长”与“调结构”二者之间有矛盾，在实践中很多地方也是固守着“保增长”，对“调结构”不够重视。
　　“就局部来说，从短期看，加大结构调整力度，可能会影响一时的经济增长速度。但从长远来看，保增长与调结构是一致的，调结构是保增长的应有之义。结构的优化升级可以提高经济增长的质量，使增长更有可持续性。”全国人大财经委副主任尹中卿表示。
　　最先质疑信贷政策的危险后果的还是全国人大财经委的官员。前央行副行长、全国人大财经委副主任吴晓灵早在7月就表示，要正确理解和贯彻适度宽松的货币政策，适度的货币信贷能够为国民经济做出贡献，过度的货币信贷投放对社会而言不是福音。
　　以投资为单引擎，信贷为推动力，或许能解中国经济增长的燃眉之急，但要实现中国经济的持续好转，还需要治本的良药。“不采取货币信贷总量控制的措施，将埋下国民经济发展的重大隐患。”吴晓灵警告说，要避免建立在经济结构失衡基础上的经济增长。用投资来替代外需下降，是最简单的方法，但是这种方法极易引起中国经济在旧结构上的增长。政府应该做好就业工作，安排好低收入人群的生活，控制好货币的总量。
　　前海关总署署长、全国人大财经委副主任委员牟新生则连续炮轰GDP政绩观，世界金融危机以来，中国提出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策是正确的，但如果不在“调结构”、“扩内需”上下功夫，而一味追求投资拉动，甚至加大产能过剩行业的重复建设力度，这种发展思路恐怕难以为继。随着资源、环境对经济增长约束的强化，以及劳动力、土地成本上升，过去依靠低成本优势支撑贸易出口高速增长的现象不会再出现。同时，随着投资过度扩张，不少行业出现了产能过剩。中国发展到今天这个阶段，没有必要也不可能过多地追求GDP增长率，对此要有一个科学的判断。
　　除了中央财政的巨额赤字，地方政府的隐形赤字和债务负担更值得担心。地方各级政府通过大规模构建投融资平台发行各种企业债、短期融资权、中期票据以及各种“银信证”产品，把地方政府进行基础建设投资和其他政府活动产生的债务信贷化。这些资金大部分使用在自偿能力低下的基础设施和其他公共建设项目之上，给地方留下隐形赤字和债务负担，造成财政结构性风险。对于政府项目的风险问题，全国人大财经委韩寓群副主任表示，关于政府投融资平台问题，现在各级政府的资本金不是很多，主要依靠银行贷款。大量的银行贷款被作为项目的资本金，风险是比较大的。其次关于政府大幅举债问题，目前各地依靠政府的信誉大量融资，一些地方重视投资总量的增加，而对投资结构是否科学合理重视得不够。一些地方对部分项目投资规模很重视，而对投资效益、市场竞争、促进就业、投资成本的回收研究得不够。这些已经出现或潜在的问题必须引起高度重视，否则可能会对金融产生严重的不良影响。
　　
　　期待财税突破
　　
　　尤其需要指出的是，全国人大财经委在经济立法领域深化的同时，对于固化中国既有经济模式的财税体系，却并没有承担起社会所期待的责任，在这一领域与传统形成的利益切割显得尤为紧迫。
　　自1980年代以来，中国现有20多个税种，增值税、消费税、营业税、关税等都是通过国务院制定的条例生效。这种情况的产生，源于1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。值得注意的是，该授权没有明确具体的立法领域和时间限制。根据这一授权，国务院制定了一系列的税收暂行条例，制定和征收赋税几乎成为了政府部门的权力。
　　经过30年改革开放，中国已经取得了制定和应用法律管理经济的大量经验，继续无特定目的、特定范围、无时间限制的授权已经完全没有必要，继续授权无异于人大在经济领域的全面放弃。这种将税收立法权授权行政部门的做法同样也有悖于国际惯例。中国这种行政主导型税制，容易导致政府规模的无限膨胀，而政府规模的扩大反过来又要求扩大税收，二者相互影响。由于对政府机构设立和人员编制没有法律约束，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人。官民比例高达1：18。这也是中国存在大量税外政府收费的根源之一。但是，目前人大回收税收立法权还面临两大难题。一是人大本身收回税收立法权尚需更大动力；二是行政部门却有维护其税收立法权的动力。
　　天津财经大学李炜光教授认为，在任何时代、任何社会制度下，财政都是个大问题。财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容，它与市场经济制度的作用发挥、国家自由民主制度的构建、现代法治的形成等几乎所有的国家大事都密切相连。“因为向谁收税，收什么税，收多少税，怎么收税，公共资源的配置方向和数量界定，税收、预算权如何分配，如何决策，通过什么程序决策等等，根本就不是纯粹的经济问题，而是关系到民主、法治的政治大问题。”
　　既然是大问题，它显然不能仅仅依靠税种设置、税率调整之类的具体措施来解决，而是要在重新界定中央与地方的关系，重新划分各级政府的事权、财权、税收自主权和预算决定权，构建财政民主制以体现宪政民主的经济内核，真正实行纳税人对政府财政活动的直接监督等方面进行实质性的全方位的彻底革新，舍此没有更好的出路。把财政看作是纯技术问题，进行的只是―种低层次的改革。
　　很显然，全国人大财经委在中国未来税制大变革中应该承担更为重要的应有之责，收回税收立法权，规划符合中国实际的税收的民主化之路。

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