对推动图书馆立法策略的思考_上海图书馆去看书流程

　　[摘要]　认为业内人士20多年来为制定图书馆法所做的诸多努力中，存在着立法策略的偏差：一是地方立法动作缓慢、数量少，对现行地方立法的现实作用和经验总结不够，可供国家制定统一图书馆法的经验不足；二是社会参与不够，特别是司法实践部门对立法的需求不迫切。指出进一步推动图书馆立法的策略：一是加强地方立法，循序渐进推动国家立法；二是图书馆实践与司法实践相结合，以司法需要椎动国家立法。
　　[关键词]　图书馆法　立法策略　地方立法　司法实践
　　[分类号]　G250　D922.16
　　
　　1、引 言
　　
　　关于制定中国图书馆法的设想始于上个世纪80年代。2001年，郭凤莲等34名全国人大代表提出关于制定图书馆管理法的议案，使该部法律的立法前期准备工作正式开展起来。为此业内人士进行了大量的理论性探讨和具体草拟稿的框架设计，但是这些工作对该部法律的诞生所起的推动作用似乎不大。2005年11月，在图书馆学会第七届学术委员会成立大会上，文化部有关领导发布消息，重新开始《中华人民共和国图书馆法》的立法推动工作，这对于期盼已久的图书馆界来说是一次绝好的机遇。针对图书馆界20多年来为推动图书馆法立法进程而进行的理论研究，学者们业已总结了经验和不足之处，这些都非常必要，有利于我们清理既往工作中的困惑和思路，为下一步的立法推动工作提供借鉴。
　　
　　2、图书馆立法策略之不足
　　
　　反观20多年来图书馆界关于立法的理论与实践，笔者认为尚欠有效的策略，未能积累可供立法者参考的实践经验，使得立法条件成熟缓慢。因此，本文以立法策略为视角，着重分析既往立法推动工作中存在的几个问题，并从立法规范和实践层面进行反思与研究，以为推动图书馆立法工作尽一份力。
　　
　　2．1　地方立法动作迟缓、数量少
　　在20多年的图书馆立法推动过程中，我们对制定国家法报以极大的热忱，主要的论证与研究也围绕这个目标进行。而我国立法机关多以先有实践，后有立法的模式开展立法活动，每部法律的出台除满足必要性和迫切性之外，还需要实践经验的积累。这是因为：首先，一些涉及地方财政资源分配和体制改革的问题，如果一开始就由全国人大进行新的制度安排，不仅推行难度大、效果差，而且风险较大。降低风险度的一个好方法，就是先由地方人大或政府在其行政区域范围内进行实验，当实践证明该新制度安排具有可行性和普遍性后，再通过国家立法方式使其获得法律地位，以法律的形式来推动新制度的实施；其次，地方立法的民主参与更加直接和广泛。为了保证地方立法的民主化、科学化，提高立法的质量，各地方人大、政府建立了立法听证程序，为图书馆界提出立法建议与意见提供了直接参与的渠道，为立法机关收集、获取可靠的地方立法信息和资料提供了来源途径；再次，地方立法的特色就是制定有较强的针对性、具体性的法规，是根据地方发展实际情况制定的务实的可行性法规，在地方性法规中，地方人大会根据地方财政状况为地方政府制定相应的义务。
　　依照《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，能够制定地方性法规的事项有：为执行法律和行政法规的规定，需要根据本行政区实际情况作出具体规定的事项；属于地方性事务，需要制定地方性法规的事项；除了《立法法》规定必须制定为法律事项以外的其他事项，在法律尚未作出规定前，地方立法机构可以制定地方性法规。
　　目前适用于全省或地市的图书馆地方性立法有8部，其中由省或市人大常委会制定的4部，分别是《深圳经济特区公共图书馆条例》(试行)、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市图书馆条例》；由政府制定的4部，分别是《上海市公共图书馆管理办法》、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》、《河南省公共图书馆管理办法》、《浙江省公共图书馆管理办法》。此外，正在着手制定图书馆地方性法规的还有江苏省、广州市。与拥有地方立法权的70多个省、自治区、直辖市、省会城市的数量相比，图书馆地方性法规的数量非常少。从制定上述8部地方性法规的时间跨度来计算，最早实施图书馆法的是上海市，至今已经10年，显然图书馆界在推动地方立法工作方面能动性不足，地方立法资源没有得到充分的开发与利用，缓慢的地方立法速度令人遗憾。
　　
　　2.2　图书馆地方立法的作用还未能充分显现
　　现行8部地方性立法在各省发挥着怎样的作用?根据有关资料显示，湖北省2005年全省财政向公共图书馆投入共计8190.8万元，省图书馆、武汉图书馆占全省总投入的34.6％，全省有65个图书馆全年购书经费在5万元以下，其中5万元以下的有14个馆；3万元以下的有18个馆；2万元以下的有16个馆；1万元的有10个馆；不足1万元的有2个馆；恩施市图书馆、十堰市少儿图书馆、石首市图书馆、房县图书馆、云梦县图书馆购书经费为零；内蒙古自治区2004年全区公共图书馆共有购书经费274万元，比上年增加7万元，增长2.6％。自治区图书馆年购书经费120万元，同上年持平；盟市级图书馆12个，年购书经费75万元，比上年增加24万元，增长47％。旗县级图书馆96个，年购书经费100万元，比上年增加3万元，增长0.3％，年平均每馆购书经费只有10416元；2005年河南省图书馆全年购书经费是200万元，50％的县级图书馆全年没有购书经费；北京市2005年财政投入新增藏量购置费3690.9万元，全市共有25个公共图书馆，平均每馆购书经费为147.6万元。
　　上述4个省市已制定的地方性图书馆法中均规定，“各级人民政府应当将公共图书馆的业务经费和必需的设备费用列入财政年度预算予以保证”。但是，对法规的执行，北京市效果明显，其他3省却差强人意。地方立法创造出很多先进的制度和做法，有效地填补了制度的空白，不仅是进行了可贵的立法实验，更重要的是应当创造出先进的执法经验。地方立法必须在总结经验的基础上进行相关法律和制度的完善，以进一步发挥地方立法对国家法治建设的积极影响。如果地方性法规不能在地方得以贯彻落实，又怎能保证国家立法在地方得到遵守?从目前对8个省市的地方性法规的实施研究或报道来看，仅仅停留在对比其制定内容的相同与不同层面，针对是否解决了地区内特性问题和地区间共性问题的研究没有论及，其立法价值和社会效果的经验总结也不充分，尤其缺乏对地方制度不科学、不合理之处的改革意见和建议，不利于积累地方立法经验和为国家立法提供有价值的参考意见。
　　
　　2.3　缺乏权利主体一图书馆利用者的参与
　　《宪法》22条规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，图书馆接受国家的委托，围绕着图书馆利用者的权利开展各项工作。
　　在推动图书馆立法进程中缺少利用者参与的主要原因包 括几个方面：首先，图书馆以自我为中心，过多地强调了图书馆经费问题、社会地位问题、员工待遇问题等，拉大了图书馆与利用者的距离，人们甚至怀疑图书馆立法努力的初衷其次，图书馆以管理者自居，管理意识重，服务意识淡，没有认识到自己与利用者之间是以经济资源与文化资源为纽带的共生关系；再次，一些图书馆制度和服务模式拒利用者于门外，戒备意识强，接纳意识差，造成行业自我封闭，难以建立公众的信赖。近年来，图书馆界已经认识到了这个问题，加强了关于读者权利保障方面的制度研究和探索，但是这仅仅是图书馆以代言人身份发表的“保护论”，仍然少有利用者积极参与，不能站在其立场上对图书馆缺少法律规制的状况向国家提出迫切要求，甚至图书馆利用者的“麻木”、“冷漠”使立法者认为社会公众并不需要图书馆，也就不需要为图书馆立法，更增加了立法的难度。
　　立法就是为了平衡、协调社会资源和利益，是一场由众多主体参与的力量博弈。图书馆法调整的是政府、图书馆、利用者及其他社会组织团体等之间的关系，其中，利用者是图书馆法律关系中的终极权利主体。立法机构、政府部门、图书馆、利用者、企事业单位等都在立法过程发挥着影响，并成为中国立法背后不可忽视的力量。图书馆事业如果失去了利用者的理解和支持，就失去了发展的动力之源。利用者对图书馆事业发展的愿望是不是足以使立法者有信心和决心制定法律，关于这一点我们的认识还不很清楚，但这正是今后图书馆立法研究中值得重视的问题，图书馆应积极寻求他们的支持，采取措施引导他们参与到立法推动工作中来。
　　
　　2.4　未能寻求司法与图书馆实践的互动
　　新中国成立后，国家先后制定了许多关于图书馆的政策，国家法律和行政部门制定的诸多规章中也涉及到与图书馆有关的内容，地方性的法规有8部。上述法律、法规、规章的适用情况并不乐观，蕴含其中的潜在作用和功能并未有效发挥。主要表现是：
　　2.4.1　政府不依法办事，损坏了社会信任体系 上面提到的湖北省、河南省、内蒙古自治区制定的图书馆地方性立法中虽然规定了各级人民政府要保证公共图书馆的业务经费和必需的设备费用，并且列入财政年度预算，根据地方财政发展情况逐年提高，但一些地方政府(尤其是县级政府)以财政困难为由，无视法规中政府的义务，没有依法办事，使法律形同虚设。
　　2.4.2　相关部门无视制度规定，导致国家管理的预期目的无法实现1979年国家出版局发布了《关于征集图书、杂志、报纸样本的办法》，但是现实中的呈缴情况却相当严峻，省级公共图书馆“缴送率能够超过20％的，为数不多，相当数量的省级图书馆的收缴率基本为零”。一些地方甚至出现了卖掉公共图书馆、出租图书馆设施等事件而无人问津的情况。
　　制定出台的法律、法规得不到贯彻执行，立法者所确定的目标就不能实现，法调整社会秩序的作用就会失效，它就是一部“死”法，仅仅是文本而已。既然作为法律义务的承担者――政府缺少自觉守法意识，不履行职责，那么借助司法的功能就是必需的。因为在社会中形成的组织力量、个人力量比起政治力量、经济力量而言，其作用力是十分有限的，司法权的介入有可能使较弱一方的力量有所抬升。
　　只要法律在社会纠纷的解决过程中被适用了，法律本身的功能与作用在这一社会关系当中就得到了实现。同时由于司法活动的指引和约束力量，更多的同类社会关系也因此而被引向依此规则行事，此时，该规则就在更加广泛的范围内实现了。图书馆法规的司法适用是将司法活动与图书馆实践会合，通过化解矛盾与冲突，既可以检验现行立法和制度是否完善，现行的法律规范和司法程序能否满足社会需要，也可以由此揭示法律的缺失和遗漏规则，从而为制定新的法律规范或制度提供司法范例。
　　
　　3、推动制定图书馆法的新策略
　　我国图书馆立法面临复杂的社会环境和一系列难题，在总结和学习既往专家学者经验的基础上，针对上述存在问题，笔者认为需要以新的立法策略来推动新一轮图书馆立法。
　　3．1 图书馆立法的渐进路向是以地方法治推动国家法治
　　在国家法律空白或缺位时，地方先行符合法治的要求和法治的精神，以地方立法保障地方法治建设，是国家法冶渐进性发展的一种体现，客观上能够推动整个国家法治化的进程。
　　中国图书馆学会可以组织统筹全国地方图书馆立法工作，联系地方图书馆学会，对各地立法资源和基础性工作进行摸底，考察经济发展状况、地方立法机关的重视程度、先期理论研究工作和社会环境的支持情况等，分别列出推动次序。对于条件成熟的，应加大推动力度，争取先立；对于条件有待努力的，应做好调查、研究、讨论工作，做到有计划、有步骤、团结协作共同推动地方立法。
　　针对地方立法不能得到落实的情况，各地图书馆界要积极与人大代表、政协委员加强联系，争取他们对图书馆事业发展中存在困难的关注，并以视察、执法检查等活动了解地方政府对立法的执行情况，从而有的放矢地提出要求政府整改的意见或建议。
　　
　　3.2　引导与启蒙利用者的权利意识，争取广泛支持
　　“图书馆权利，从根本上说是利用者的权利”。随着“权利的时代”的到来，图书馆要着力解决利用者对图书馆立法全然不知和无法参与两个难题：一方面，图书馆可以成立读者管理委员会，针对文献采购方针、原则和计划以及图书馆管理等事务，吸引热心读者参加，使图书馆与利用者之间逐步消解不满和紧张关系；另一方面，可以邀请读者参加立法研讨，宣传立法中读者权利的含义与意义，听取他们对立法的期望，促使其为图书馆立法献计献策，使图书馆与利用者成为推动立法的共同体。
　　
　　3.3　注重发挥司法对立法的影响力
　　国家建构了多种解决纠纷的机制，其中司法机制是最普遍、最重要的一环。自2002年陈兴良起诉中国数字图书馆有限责任公司侵犯其著作权的诉讼起，类似案件日益增多，为此数字图书馆屡屡成为被告。在国际、国内保护知识产权的背景下，来自于当事人的诉请、行政的干预、立法的及时调整、司法的救济等因素，共同营造了一个催生《信息网络传播权保护条例》的环境。
　　在开展新一轮推动图书馆立法的工作中，我们仍然要利用司法解决纷争的功能，为了积累司法案例图书馆不能怕当被告，比如图书馆向读者提供文献复印被诉侵犯知识产权、被诉“乱罚款”、“限制外借”、“卖掉图书馆”等；也可以原告身份起诉不按照规定呈缴样本者、长期占用图书不按时归还者；还可以尝试以代言人的身份(如果有读者以其名义起诉则更好)起诉政府不作为，如未按照法的规定投入购置图书经费、要求政府新建图书馆等。尽管对此类诉讼的有效性争议很大，失败的可能性极大，但是，让法院通过对案件的审理，审视立法承诺，在政府、立法权限与司法权限之间寻找到平衡点，为政府施加一定的义务要求，是探索司法、推动立法的可行性途径。因为司法活动就是适用法律的活动，在没有法律可以被用来作为依据的情况下，司法只能依据宪法原则和公平原理进行裁判，由此可能产生法官裁量权过大和司法裁判不统一的局面，它将会影响到公民对司法的信赖程度，也会影响我国司法的权威性。因此，立法成为司法的迫切需要。实践中诸多立法的产生都历经了司法的积极运作，这种有意义的司法活动，使得立法者更加有信心和决心制定法律。
　　
　　4、结 语
　　
　　综上，推动图书馆立法需要实施新的策略，目的就是要让图书馆立法有一个从地方到中央、从图书馆到利用者、从立法到司法的活跃环境。

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