制度创新的例子 [监督制度创新的新成果]

　　7月11日,新华社发布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称《规定》)。这条新闻迅速攀升为各大门户网站头条,风头盖过了世界杯决赛的消息,立即引起社会各界的强烈反响。2009年9月,十七届四中全会明确要求,“完善党员领导干部报告个人有关事项制度”,在今年年初召开的第十七届中央纪委第五次全会上,中央纪委提出了“要修订完善《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》”的任务,仅仅过去8个月,“两办”便出台了《规定》。《规定》的发布实施,是对群众热切期望的积极回应,也是加强对领导干部的监督管理、扎实推进惩治和预防腐败体系建设的重要举措和制度创新。其行动之快、效率之高,在我们党的制度建设史上是不多见的。
　　《规定》有以下几点值得重点关注:
　　
　　成功进行制度整合,
　　家庭财产申报制度雏形已成
　　《规定》将1995年4月30日中办、国办印发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》和2006年9月24日中央办公厅印发的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》两个法规进行整合,把领导干部收入和个人有关事项汇总,一并报告,同时又根据近年来领导干部廉洁自律方面出现的新情况、新问题,把群众反映强烈的领导干部房产、投资、配偶子女从业等情况纳入报告内容,使报告事项更全面、更严密、更系统,更具有针对性和可操作性。
　　《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》自1995年实施以来,发挥了一定的作用,但总的看收效不大。没有很好落实的原因,从制度本身看,规定的程序比较原则,操作性不强,没有具体的惩处措施,使领导干部有漏洞可钻。如果不申报或不如实申报,由谁监督、谁去查、怎么处理,规定了“党组织、行政部门或者纪检监察机关”3个主体,造成责任难落实。
　　《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,则是第二次修订发布了。1997年1月31日,中办、国办印发了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,报告的事项有7项。在实施了9年多以后,2006年9月,中央印发了修订后的规定,报告主体仅限于党员领导干部,报告事项扩大为9项。这次《规定》将收入申报和有关事项报告两个规定的内容进行合并整合,报告事项共有14项。其中,新增的报告事项有4项:(一)本人、配偶、共同生活的子女的房产情况;(二)本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有有价证券、股票(包括股权激励)、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况;(三)配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况;(四)配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。修订的报告事项有3项:(一)将“配偶、共同生活的子女私人在国(境)外经商办企业的情况”和“配偶、共同生活的子女担任外国公司驻华、港澳台公司驻境内分支机构主管人员的情况”两项,合并为“配偶、子女从业情况,包括配偶、子女在国(境)外从业的情况和职务情况”。这就不仅包括了上述两项的内容,还包括所有从业的范围和地域。(二)子女通婚情况不仅包括外国人,还补充了“无国籍人”。(三)“配偶、子女出国(境)定居及有关情况”修订为“配偶、子女移居国(境)外的情况”。并在第十八条专条对“移居国(境)外”、“共同生活的子女”、“房产”作出法规解释,便于实施中界定、定性和处理。近年来,官员的配偶和子女有不少移居国(境)外,“裸官”问题已成民众普遍关注的热点问题。上述修订,对于遏制“裸官”现象的蔓延,加强对“裸官”的监督管理,提供了法规依据,纳入了制度化、法制化的轨道。
　　上述新增的报告事项,加上“本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等”,“本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得”等原有报告事项,基本上涵盖了家庭财产申报制度实体内容的主要方面,已窥见家庭财产申报制度的雏形。我认为这是反腐倡廉制度建设的一个新突破和新进展。认真贯彻落实《规定》,可以在全国范围内为家庭财产申报制度的出台,探索和积累实践经验,作好铺陈。
　　
　　党内党外皆纳入,程序更完整严密
　　《规定》中关于报告主体的最大亮点,是明确把“民主党派机关中县处级副职以上干部”纳入,这在反腐倡廉制度建设史上是第一次。1995年的收入申报规定虽然也包括非党员领导干部,但没有在法规中点明“民主党派机关”。2007年换届后,全国担任县处级以上职务的非中共干部共3.2万名;在各级人民代表中,有非中共人士18万名;在各级政协委员中,有非中共人士34万名,在市、县级政协副主席中,非中共人士不少于50%。非中共领导干部明显增多,但对他们的监督管理一直是个薄弱环节,有的甚至以“不是中共党员”作为逃避监督的借口。原山东省政协副主席潘广田、山西省临汾市副市长、无党派人士苗元礼等腐败案件说明,党内党外非关键,权力机会是重点。反腐倡廉,“党外”身份不能成特权,对非中共领导干部的监督,成为反腐倡廉建设的新课题。把民主党派机关和人民团体、事业单位中县处级副职以上非中共领导干部,以及大型、特大型国企中层以上领导人员和中型国企领导班子成员纳入报告主体,既强化了对非中共领导干部和国企领导人员的监督,也是对他们政治上最大的关心和爱护。同时,报告主体还新增了已退出现职、但尚未办理退(离)休手续的干部。
　　从程序上讲,对新任领导干部和辞去公职领导干部补充作出规定:“新任领导干部应当在符合报告条件后30日内按照本规定报告个人有关事项”;“领导干部辞去公职的,在提出辞职申请时,应当一并报告个人有关事项”。同时,新增中央管理的领导干部如何报告个人有关事项的规定,从法规上明确把中央管理的领导干部纳入监督范畴。“报告人未按时报告的,有关组织(人事)部门应当督促其报告”的新规定,对于不自觉报告的领导干部起提示作用,也明确了组织(人事)部门的督促责任。
　　
　　重报告亦重运用,加大责任追究力度
　　《规定》对报告情况的运用,新作了一些规定:一是“组织(人事)部门、纪检监察机关(机构)根据工作需要,可以对报告情况进行汇总综合,对存在的普遍性问题进行专项治理。”这就为提高专项治理的及时性、针对性、有效性提供了依据,有利于保证、促进《规定》的贯彻落实。二是除组织(人事)和纪检监察机关(机构)按照干部管理权限,可以查阅有关领导干部报告个人有关事项的材料外,新增“检察机关在查办职务犯罪案件时,经本机关主要负责人批准,可以查阅案件涉及的领导干部报告个人有关事项的材料”。这无疑可以为检察机关侦办职务犯罪案件提供重要证据和案件线索来源。三是纪检监察机关(机构)、组织(人事)部门接到有关举报,或者在干部考核考察、巡视等工作中群众对领导干部涉及个人有关事项的问题反映突出的,可以按照干部管理权限,对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实。这就把巡视工作、信访工作、干部考核考察工作与领导干部报告个人有关事项紧密结合起来,做到互相衔接、互相推动、互相促进,同时,赋予纪检监察机关和组织人事部门调查核实权,这是保证《规定》落实的“杀手锏”。第十五条还明确规定:“纪检监察机关(机构)和组织(人事)部门要加强对本规定执行情况的监督检查”,这就把《规定》执行的监督检查责任和权力交给了纪检监察机关和组织(人事)部门。
　　对违反《规定》的处理,《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》只设计了批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评5种责任追究方式,《规定》在此基础上增加了调整工作岗位和免职的组织处理,同时规定“构成违纪的,依照有关规定给予纪律处分”,“不按照规定报告个人有关事项,同时该事项构成另一违纪行为的,依照有关规定进行合并处理。”这就加大了责任追究的力度,处理的方式更全面,对违纪的处理也维护了纪律的严肃性,同时,做到了与《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》相衔接。
　　《规定》第十九条要求中央纪委、中央组织部和监察部结合工作实际,制定实施细则,显然是为了进一步提高《规定》的精确性和可操作性,防止随意变通、恶意规避等行为。《规定》第二十一条,要求各省、自治区、直辖市需要扩大报告主体范围,或者细化执行程序的,可以结合各自工作实际,制定具体实施办法。这就有利于各地因地制宜,作出相应规定,切实解决问题,增强实效。各地可根据需要扩大报告主体范围,不仅限于县处级副职以上,可以向乡科级干部延伸,让《规定》覆盖面更广。与此同时,执行程序就需进一步细化。

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