归宿和归属的区别 捐赠的归宿与归属

　　自然灾害频发，人性之美彰显。几乎每一次重大灾害之后，便有自发的或者有组织的捐款捐物活动此起彼伏。1998年的华东洪水如此，2008年的南方冰冻雪灾和汶川大地震亦如此，今年以来的玉树地震、西南干旱、南方水灾……直到舟曲特大泥石流灾害都概莫能外。数额颇为可观的慈善捐赠使媒体和媒体背后的公众产生并非多余的、对于慈善捐赠是否得以妥善使用的疑虑，并进而转化为对于慈善捐赠透明度的要求。可以说，我国的捐赠者也在日益频繁的捐赠活动中成长：从单纯受情感驱使的“盲目捐赠者”逐渐转化为日益关注善款使用效率的“明智捐赠者”。与此同时，作为受赠方的慈善组织(尤其是基金会)面临着更大的挑战和压力，因为每一分捐款都是基于信任的委托。慈善组织因其反应迅速、灵活性强、勇于担当、援助独到、贴近需要、项目多元等特征，在灾害救助中所发挥的不可替代的作用已然获得广泛认可。但是疑虑仍未散去。日前，几部委为确保慈善捐赠的安全和使用效率联合发文，要求以统一划拨方将所有玉树地震救灾捐赠予以统筹安排。此文一出，舆论哗然，网民和专家提出颇多质疑。民政部随后专门就此作出解释，意在澄清统筹使用善款的目的及具体途径。
　　
　　从救灾捐赠的最终归宿而言，救灾捐赠得用于灾害救助
　　
　　救灾捐赠是使用范围特定的目的财产。根据我国《公益事业捐赠法》的规定，在自然灾害发生时，公益性社会团体、公益性非营利的事业单位和县级以上人民政府及其部门都可以接受救灾捐赠，并用于灾害救助活动。具体而言，应当用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等项支出。无论受赠方是政府还是慈善组织，都得专款(物)专用。今年9月1日生效实施的《自然灾害救助条例》对此也有明文规定：“定向捐赠的款物，应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物，由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助；社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。”保证救灾捐款的专款专用不仅事关尊重捐赠人意愿，更关乎包括灾害救助在内的慈善事业的生命力和可持续发展。因此，作为受赠的一方，无论是人民政府及其相关部门还是民间慈善组织，对于受赠的财产必须按照法律规定和与当事人的约定进行妥善使用。正是在这一意义上，很多人往往把接受救灾捐赠的慈善组织简单看成聚集善款的中转站，却忽略了对于慈善组织财产所有权的保障，以及对于捐赠人选择项目执行方意愿的充分尊重。
　　
　　要确保救灾捐赠的最终归宿，须先明确救灾捐赠的归属
　　
　　权属明确方可定分止争。肯定慈善组织的财产所有权是对慈善组织的财产进行有效保障的前提。在肯定慈善组织财产的特殊性的同时，必须保障慈善组织的法人财产所有权，包括尊重并保护慈善组织对于受赠款物的所有权。《物权法》貌似没有直接规定慈善组织的所有权保护问题，其实不然。该法第68条规定了企业法人和企业法人以外的法人的财产权问题，第69条又对社会团体的财产进行了特别规定。只有对慈善组织的财产所有权予以肯定，其作为私法主体在财产受到侵害的情况下，才可以直接依据相关法律规定获得救济，要求侵害人承担相关法律责任。否定或者弱化慈善组织的财产所有权，势必导致对于慈善组织过多的不必要的干涉，甚至有将慈善组织财产化为公有之虞。
　　但是另一方面，若强调慈善组织财产所有权是否会导致慈善组织对于救灾捐赠的肆意使用和处分?这一担忧并非完全没有道理，但是并不足以构成否定慈善组织财产所有权的理由。因为在法律语境下，任何组织和个人行使所有权都存在边界和限制。这些限制既可以来自法律的直接规定，也可以来自当事人之间的约定。所以，对于慈善组织所收到的救灾捐赠只能用于组织章程确定的宗旨和目的的法定规则，可以视为是出于公共利益的考量而对慈善组织财产所有权所作的法定限制；而关于捐赠者指定意图的救灾捐赠财产只能用于其指定目的的约定，也完全符合法理，因为这可以被解释为是附条件的捐赠合同。
　　明确救灾捐赠的归属之后，以慈善为业的慈善组织才可以按照法律规定和契约约定，更为专业地使用捐赠款物去实施救灾领域的公益项目。也只有在这一基础上，捐赠人的意愿才能够得到充分实现。
　　
　　要确保救灾捐赠的最终归宿，须尊重和保护捐赠人与受赠方之间的契约关系
　　
　　捐赠人与受赠的慈善组织之间存在一种契约关系：慈善组织通过捐赠契约获得款物的所有权，但是必须将该款物按照约定用于灾害救助活动。一旦捐赠人将款物捐赠给慈善组织，救灾捐赠的所有权就已经转移到慈善组织名下。慈善组织正是基于对于捐赠款物的所有权去开展有关公益项目，实现其救灾宗旨；而捐赠人则基于法律所赋予的权利和契约约定要求受赠方履行承诺，将捐赠用于灾害救助。
　　《公益事业捐赠法》第18条规定，“受赠人与捐赠人订立了捐赠协议的，应当按照协议约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。如果确需改变用途的，应当征得捐赠人的同意。”《基金会管理条例》第27条第二款也规定：“基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产；捐赠协议明确了具体使用方式的捐赠，根据捐赠协议的约定使用。”这些规定都充分体现了尊重捐赠者意愿的原则。救灾捐赠可以分为定向捐赠和非定向捐赠两类。定向捐赠的使用应充分尊重捐赠者意愿，非定向捐赠也应由接受捐赠的基金会及时用于救灾方面的公益项目。但是，无论是定向捐赠还是非定向捐赠，都应该由捐赠者所选择的慈善组织来予以实施。这是因为捐赠者的意愿应该包括如下内容：是否捐赠、捐赠数额、捐赠方式、受赠对象、捐赠资金的使用方向、受益者范围、受益方式等等。捐赠者将财物捐赠给某一特定慈善组织(例如基金会)用于救灾目的，包含着对其所选择的基金会的信任和委托，这也是捐赠者意愿的重要内容和体现。
　　捐赠是完全基于自愿的无偿法律行为，正是因为这一点使其区别于税收。捐赠者不受任何私人利益或者法律义务驱使，不以获取物质报酬为对价，因其无偿、无私、无求，让人感到温暖和振奋，真乃人性大美之昭示和焕发。救灾捐赠所蕴涵的不仅仅是基于对人类苦难感同身受的深切同情，更是自觉承担公共责任的公众参与意识，而对于社会公共责任的主动自愿的担当恰是公民意识的觉醒。捐赠人和慈善组织之间的契约是当事人自由意愿的体现，尊重这种自由意愿既是对人性美和慈善事业的尊重。也是确保慈善捐赠永有“源头活水”的首要前提，更是孵化和培育公民意识的必由之路。
　　救灾捐赠的最终归宿是那些因受灾害影响而需要帮助的地区和人，但如何让捐款捐物万涓成水。并通过理想的渠道合理分流出去，流向最能体现捐赠人意愿、最能惠及灾区及其民众的地方，却是摆在所有关心救灾捐赠归宿的有识之士面前的难题之一。如果仅仅关注救灾捐赠的最终归宿，忽视科学合理的渠道和机制的构建，并以损害常规法律机制为代价，那么于一时一地可，于长治久安难。当下所有围绕着救灾捐款的争议、质疑和担忧都是中国慈善事业成长过程中必须要经历的内容。但是希望所有的努力都有助于构建法治框架内的、政府责任和社会力量相辅相成的灾害救助机制。唯有如此，我们在面对灾害时才会更有信心和力量。

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