[民间外交涵义的学理分析]方差分析和t检验的区别

　　摘 要 传统上，外交被认为是由一国政府的外交机构代表国家所进行的对外交往活动，而民间外交的兴起带来了许多理论上的挑战。本文论述了民间外交概念的历史演变及其基本涵义，指出当今的民间外交与过去的民间外交已经出现了社会基础的转换，公民社会成为民间外交的新的社会基础。在对民间外交的理论动因的解释上，本文从制度需求出发提出了“政府失灵”论，以及从成本效率关系的视角提出了“节约成本”作为民间外交兴起的可能动因，但仍然认为这是一个有待继续探讨的开放性论题。
　　关键词 民间外交 学理分析 社会基础 理论动因
　　中图分类号：D812 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）05-0019-24
　　
　　传统上，外交被认为是由一国政府的外交机构代表国家所进行的对外交往活动，它既通过官方渠道进行，也是为“国家利益”服务。这里所谓的“国家利益”是相对于非国家层面的大众利益而言的。英国19世纪外交家帕麦斯顿的那句名言“没有永远的朋友，也没有永远的敌人，只有国家利益是永远的”，就是对传统的官方外交的最好阐释。按照这样的理解，外交也就是官方外交。不管是欧洲封建王朝时期的宫廷外交，还是后来以民族国家为主体的外交，都属于官方外交。我们看西方的外交史著作和国际关系著作，以及我国学者所撰写的诸如“中国外交史”、“新中国外交史”之类的著作，其基本线索都是官方外交。但是很显然，这样的传统概念在事实上早已被突破，尤其我们中国关于民间外交的阐述和实践由来已久。战后中日建交的历史进程中的“民间先行”、“以民促官”，通常认为是民间外交发挥重要作用的典型案例。而早在1957年，周恩来总理就曾经有过一个论断，即“中国的外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交”。[1] 这就赋予中国的民间外交一种正式的地位和身份。外交参与主体的多元化无疑是当今世界的一大趋势，民间外交的成功实践也不断涌现。然而，“民间外交”概念在被不断泛化，缺乏一个合理的界定，对民间外交的论述也往往流于对具体事件的描述，学理上的分析却非常少见。因此，本文试图对民间外交的涵义做学理分析，并提出这不仅是民间外交理论深化研究的需要，更能够为推进民间外交实践健康发展提供重要的理论支持。
　　
　　一、民间外交的涵义
　　
　　要明白“民间外交”这一概念的涵义，首先要知道这是一个有着自己历史的概念，而这一点经常被忽视了。我国知名外交官裴默农曾有研究指出，民间外交形成一定的组织和规模，始自20世纪20年代的苏联。当时苏联为了突破资本主义国家的封锁，每逢五一国际劳动节和十月革命节，分别由工会或其他民间机构出面邀请各国的相应组织派代表到莫斯科参加庆祝活动，广泛进行民间接触。当然，在当时的情况下这样的民间外交并没有起到很好的交流作用。发展规模性的民间外交，在历史上开辟一个外交新天地，则应归功于周恩来。用国外学者的话来说，1938年周恩来在武汉建立的国际宣传机构，就是1949年年以后他领导中华人民共和国发展“人民外交”的前兆。[2] 根据这样的论述，“民间外交”等同于“人民外交”。通常“民间外交”被翻译成英文的“People to People diplomacy”，大概正依据于此。
　　周恩来总理自己的一些论述，似乎也表明了“民间外交”等同于“人民外交”的理念。他曾阐述道，两国人民之间的关系，不能单靠职业外交家来进行，更多地应该依赖两国人民直接来进行。[3] 这就清楚表明了“人民外交”的非职业性和非政府性，也即“民间外交”。另外，如他在1952年4月30日所作的《我们的外交方针和任务》的讲话中阐述道：“外交是国家和国家间的关系，还是人民和人民间的关系？外交工作是以国家为对象，还是以人民为对象？我们要团结世界各国的人民，不仅兄弟国家的人民，就是原殖民地半殖民地国家和资本主义国家的人民，我们也都要争取。但就外交工作来说，则是以国家和国家的关系为对象的。外交是通过国家和国家的关系这个形式来进行的，但落脚点还是在影响和争取人民，这是辩证的。这一点要搞清楚。”[4] 这里所阐述的辩证认知，大概正是周恩来关于“民间外交”的理论基础。事实上，新中国成立初期，一些国家的政府不愿同新中国来往，甚至对新中国采取敌视态度，但是，这些国家的人民是愿意同中国人民友好的。周恩来为此认为，要把政府和人民区别开来，官方没有外交不应影响民间友好往来。[5] 而在实践上，新中国一诞生，周恩来便为开展民间外交做好了组织准备。除了原有的工，青、妇和保卫世界和平大会四大组织仍然发挥传统的对外交流的作用之外，又新成立了中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国人民对外友好协会，以及国别民间组织如中苏友好协会和稍后成立的中日友好协会等。需要特别指出的是，中国人民外交学会第一次在世界外交史上以“人民外交”命名，从形式到职能规定了人民外交的宗旨、性质和作用，体现了具有中国特色的新型外交特征。[6] 历史地看，区别于国家或政府外交的“人民外交”，正是我们对“民间外交”的最初理解。
　　此外，周恩来也使用过“国民外交”的提法，如1957年4月15日同日本社会党访华亲善使节团谈话时说道：“……我们的想法是，先从中日两国人民进行国民外交，再从国民外交发展到半官方外交……过去我们之间订了很多协定……如文化、贸易、渔业、经济、青年和工会等协定，实际上都超过了国民外交的范围，已经属半官方性质。”[7] 这里的“国民外交”提法无疑等同于“人民外交”，而又区别于“半官方外交”，实际上也还是指“民间外交”。虽然从上述从事人民外交的机构来说，至少具有“半官方”性质，但是，“半官方外交”和“民间外交”的界限是非常模糊的。
　　而如今，“人民外交”和“国民外交”的概念逐渐淡出，“民间外交”的概念则被越来越普遍地使用。这不仅是用词上的简单转换，而且意味着“民间外交”涵义和政治语境上的变化，“民间性”更加突出了。可以说，“民间外交”的概念褪去了“人民外交”概念所隐含的某种意识形态特征，因此它与“官方外交”之间更多地只是一种职能上的关系。在这样的背景下，我们可以再来追问何谓“民间外交”？对此，现任中国对外友协会长陈昊苏在其《民间外交论》中论述道，“现在有各种形式的民间团体从事对外交往，都属于民间外交。只要是民间人士进行的外交活动，都应该归到民间外交这个总的体系当中。” 这里首先明确了民间外交的主体。他还进一步论述道，“一个国家的外交，起主导作用的是官方外交，像元首外交，首脑外交，就是国家和政府的最高领导人所进行的外交活动。官方外交是政府包括外交部所进行的外交活动。还有其他的外交，比如军事外交、经济外交、文化外交、民间外交。民间外交与官方外交不同的是，它以民间组织、民间人士的身份所进行的外交活动。但是也有相同的地方，就是都要到国外去开展工作或者在国内和外国人士打交道。”[8] 这里对民间外交涵义的阐述是比较清晰的，尤其是明确了民间外交的主体：民间的团体和民间的人士。另外，在中文当中“民间”的含义是和官方相对的，所以在一定的意义上，民间外交的实质是非官方外交，或者叫非政府外交。[9]
　　不过陈昊苏的论述也留下一个问题：民间外交到底是与官方外交、军事外交、经济外交、文化外交并列的，即在概念的内涵上独特、在外延上互不包含的一种外交形式，还是与其他外交形式在外延上相互交错的？如果说官方外交和民间外交可以从主体上进行明显的区分，那么在外交的内容上，即涉及军事、经济和文化事务等方面，其他形式的外交与民间外交事实上是从各自不同的角度和不同的层面去定义的。也就是说，民间外交的内容，事实上可以涉及军事、安全等高级政治领域，也可以在经济、文化层面上展开。唯一需要明确的，就是其外交主体是民间：民间的个人和团体。
　　如果按照这样的民间外交主体认定，那么现在有些被冠以“民间外交”之名的外交活动就不能被认为是民间外交。比如，有些研究将中国共产党的一些外交实践认为是民间外交，[10] 而中国共产党本身是一个政党，并非一般的“民间组织”；作为党的外交机构，我们的中共中央对外联络部开展的是政党外交，也非“民间外交”。又如中华人民共和国驻比利时大使馆网站上有报道《我馆积极开展民间外交》，[11] 而驻外大使馆作为国家政府的代表机构，属于“官方”，说官方外交机构开展民间外交活动，显然有些勉强。不过，这里带出了一个问题，即一方为代表政府的个人和机构，外交工作的对象则为民间的个人和组织，这样的外交算不算民间外交？这里的关键在于，当我们说民间外交的主体是民间的个人和团体时，是否认为作为交往主体的双方（或多方）都必须是“民间”的？对此的不同回答，可以将民间外交做狭义和广义的区分，这样大概更符合我国“民间外交”概念演进的事实。
　　需要进一步讨论的核心问题则是：谁是民间？如果说民间的“个人”身份比较容易鉴定，那么民间团体或组织的身份却存在较多模糊性。中国对外友好协会被认为是我国当今从事民间外交的最主要主体机构，但它是民间的，还是半官方的？从权力来源和授权方式上说，这样的机构是不能称为单纯的“民间机构”的。另一些机构，如中国妇联也是如此。2005年5月9日，外交部部长助理沈国放在北京师范大学发表题为《当今中国对外关系的几个热点问题》的演讲中表示，外交部鼓励公民外交和民间外交。他说，现在我国也有一些非政府组织比如妇联等也已参与了我国的一些外交活动，但这些多为半官方的非政府组织。而他表示，现在鼓励我国更多的非政府组织参与到联合国的一些组织中去。[12] 这里透露出的一个重要信息就是对“民间外交”概念的重新思考，即在外交主体上更强调真正的非政府组织（NGO）。事实上，中国对外友协、中国妇联等等传统上的“民间外交机构”一直存在，也一直在为新中国的外交做出贡献，但是，今天的“民间外交”之所以重新成为一个热门话题，并非由于它们的继续存在，而在于真正属于民间的个人和团体的“崛起”及其在外交中对于官方外交的补充作用日益凸显。民间外交主体的更加自主性与多元化，将使民间外交的涵义得到进一步更新，并推动我国的民间外交走向一个新的阶段。
　　
　　二、民间外交的基础――公民社会
　　
　　“民间外交”本身是一个有着鲜明中国特色的说法，这一概念的背后隐含着中国文化传统和政治思维中关于“官方―民间”二元结构分划这样一种理论基础。相对于西方政治学理论中的“国家―社会”的二元政治权力结构分划，如果说我们“官民”结构中的“官方”代表的是国家或政府，那么“民间”却并不等同于西方的“社会”。我们的政治文化传统中没有“社会”概念，就像西方的政治文化中没有“民间”概念一样。由英文“society”转译而来的“社会”一词从日本传到中国，只有一百多年的历史。西方的“社会”，也即“公民社会”（civil society，或译为“市民社会”），虽然最初作为“政治共同体”而等同于国家，[13] 但在近代以来获得了一种稳固的涵义，就是表示国家（政府权力）控制之外的社会和经济安排、规则和制度。[14] 很显然，这样的“公民社会”是一个在政治权力上拥有自主性的“自由社会”，与国家（政府权力）之间存在法律上的权力边界。正因此，公民社会理论往往被归入古典自由主义之中，自主性和相对独立性是公民社会的应有之义。
　　而中国话语中的“民间”，虽然在国家或政府管理秩序之中处于相对的“自由状态”，但同时又是国家或政府权力可以任意干预的领域，其与政府权力并没有明确的界限，而且在“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的皇权大一统政治观念之下，也不可能与政府权力有一个清楚的边界。因此在传统上，“民间”虽然是一个与“官方”相对的概念，但并不是一个拥有权力自主性和法律身份的概念，事实上很容易成为“官方”干预的对象，其自主性和独立性是没有契约性保障的。虽然“民间”的概念也在随着时代的变化而变化，在日益走向现代化的中国，“民间”与西方的“公民社会”概念也走得越来越近，但是，只有将民间纳入现代社会的法律秩序之中，从而获得一个比较明确的法律地位，才能成为现代社会的一种行为主体。或者说，“民间”要成为一种外交行为主体，其所代表的人或组织必须是拥有自主性的法律主体。而这样的“民间”，就必须“社会化”；作为民间外交的社会基础，其实就指向了公民社会。
　　过去我们只是强调“民间外交”与官方外交或国家外交的相对性，是有历史缘由的，其合理性不言而喻。但是，新中国早期的那种因许多国家不愿予我们以外交承认而我们将“人民外交”作为策略选择的基础，现在已经消失了。那时候的民间外交，起主导作用的实际上是“半官方”的外交机构。由于“半官方”外交动用了大量的政府行政资源，使其“民间性”打了折扣。而如今的民间外交，已经有了一种更加自然的动力，那就是公民社会力量的崛起。换言之，今天的民间外交与过去的民间外交相比已经出现了社会基础的转换。
　　而作为公民社会的体现，除了公民个人，就是公民团体或组织，也即通常所谓的NGO（非政府组织）或NPO（非营利组织）。这样的公民社会组织，具有从经费使用到人事安排、从决策到活动的独立性、自主性、自治性、非营利性、非政治性，以及民间性和自愿性等特征。[15] 公民个人或这样的非政府、非赢利组织参与到民间外交中，一方面将使民间外交具有真正的“民间”基础，另一方面将使民间外交具有广泛的参与性。虽然民间外交还可以有其他主体，但这些个人和组织构成了现代社会中最主要的公民力量和公民社会价值载体，是民间外交不竭的动力源泉。这从另一个方面表明，我国民间外交的发展状况将取决于我国公民社会的发展状况，要想民间外交得以兴盛，就必须鼓励公民社会的健康发展。
　　
　　三、民间外交的理论动因
　　
　　目前对民间外交理论动因上的探讨，基本还处于空白状态。然而，将民间外交现象进行学理分析，却不能不涉及这样的问题：民间外交何以出现？历史的回顾虽然能够提供史实，却不能对民间外交的产生和发展做出理论上的解释。如果说民间外交已经是作为整体的“外交”的重要组成部分，那么对民间外交理论动因的阐释，无疑是外交学的一个新课题。如果从先有代表国家政府的官方外交、而后出现民间外交的进程来解读，那么民间外交的出现和发展有两种可能的理论动因：一是官方外交的制度不足，或者套用一个概念叫做“政府失灵”；二是民间外交在成本上可能拥有“比较优势”，即与官方外交相比，民间外交更能节约成本。
　　1.“政府失灵”？
　　在对由非政府组织或非营利组织构成的“第三部门”的理论动因进行解释时，美国经济学家伯顿?韦斯布罗德（Burton Weisbrod）早在1974年就提出了“市场失灵”（Market Failure）和“政府失灵”（Government Failure）理论，[16] 尽管他讨论的主题是非政府组织或非营利组织为社会提供公共产品（public goods）的事，而我们这里要讨论的是民间外交这种特殊的人类交往类型，但是我们却同样可以发现，民间外交的出现也有着“政府失灵”的动因。当然，这又可分为两种不同的情况。
　　新中国成立后周恩来总理之所以将民间外交作为官方外交的重要补充，是因为在当时的背景下代表国家政府的官方外交受到许多外在条件的限制，比如一些国家不愿意承认新生的中华人民共和国，从而使我国与对方之间不能实行官方外交；或者对方希望对大陆和台湾实行“双重承认”，我国政府无法接受，官方层面的外交也就无法实行；又或者我们要寻求与一些国家之间的问题的解决方案时，需要先由民间的个人或组织试探对方的意图，避免可能引起的尴尬、误解或国家形象与信誉上的损失，等等。而人民与人民之间的民间外交则在被允许的范围内，甚至不可阻挡，因而恰可发挥官方外交所难以发挥的职能。概而言之，由于这时中国所处的特殊国际环境，官方外交作为一种外交制度经常出现“失灵”，需要民间外交在制度上的弥补。
　　而今天外交上的“政府失灵”更加广泛地存在。随着全球化的发展和中国对世界事务的更加全面参与，尤其是改革开放以来中国经济利益网络延伸到世界上越来越多的国家、地区和领域，官方外交已经很难照顾到我国在国际上的利益网络的所有方方面面。同时，对于一个充满着变化和风险的世界，在国际上各种涉及我国公民个人、企业或其他组织的问题都有可能出现，并非外交部门都能够解决的。而在某些情况下，比如近年反复发生的我国公民被一些国家的地方势力所劫持事件，如果我国的外交部出面反而可能使问题更加复杂化，甚或得不到尽快解决，而走民间外交的路线则使问题迎刃而解。所有这些情形都在表明，在今天，官方外交并非解决外交问题的唯一途径或最好的途径，民间外交往往在一定的条件下能发挥官方外交所不能及的作用。说到底，官方外交所体现出来的“政府失灵”，是一种制度不足，而民间外交的发展是对官方外交制度不足的弥补，是出于一种“制度需求”。
　　2. 节约成本？
　　经济活动或企业生产中成本与收益之间的关系，已经毋庸赘言。对于一种社会行为或一种制度来说，成本也往往是行为可行性或制度发展前景的关键因素。民间外交其实不仅是一种社会行为，同时也是一种制度。从成本的角度来比较民间外交与官方外交，则可发现民间外交具有低成本的“比较优势”，即与官方外交相比，民间外交更能为国家节约成本。由外交部门所代表的官方外交，当然首先也是一种制度，它对成本的耗费表现在两个方面：一是在外交活动中动用的都是国家的行政资源，二是作为正式的外交制度，其维持和发展成本非常高。相比较而言，民间外交并非采取一种固定的体制化或机构化形式，因而制度维护的成本非常低，或根本没有；其主体不管是公民个人还是非政府组织或非营利组织，在开展外交活动时也主要依靠自身的人力、物力、财力以及对外社会关系网络，基本不会涉及动用国家的经济和行政资源的问题。可见，节约成本是民间外交相对于官方外交的一大制度优势，无疑也就成了民间外交之发展的重要理由。
　　这里需要辨别两点：一是成本低并不表示效率高，只有在成本较低而效率上并不输给官方外交的前提下，民间外交才会有自己的发展空间。不过，如何比较两者的成本和效率关系却是一个难以把握的问题。二是节约成本主要是对于国家而言的，民间外交的主体在进行外交活动时事实上是要付出人力、物力、财力等方面成本的，但由于这些成本主要由他们自己承担，对国家来说就是节省了各种资源成本。因此，民间外交的成本优势成为国家在官方外交之外还鼓励民间外交发展的推动力。
　　当然，外交是一个国家对外关系的特殊形式，用制度需求的观点成本优势的观点来解释民间外交兴起的理论动因，只是表明了理论上的可能性而非必然性。因为我们看到，不管在日常生活中还是国际政治和外交事务中，对优化制度的需求是持续存在的，但制度的优化或创新却总是显得不足，并非有制度需求就会产生制度供给。而就具体外交事件来说，在必须进行官方外交的场合，因民间外交无法涉足其中，成本与效率或成本与收益的关系其实无法比较。这就是为何本文对上述两点理论动因打上问号的理由。但由此说明，对民间外交的理论动因的探讨，仍是一个开放性的论题。
　　
　　注释：
　　[1] 转引自陈昊苏：《民间外交论》之“民间外交的光荣使命”一章；以及“陈昊苏谈民间外交”，http://news.省略/video/2004-04/21/content_1431894.htm
　　[2] 裴默农：《周恩来外交学》，北京：中央党校出版社，1997年版。此处参见该书网络电子版第十四章第一部分：“民间外交的由来和周恩来的构想”，http://www.省略/7/zwjx/0082.htm
　　[3] 外交部外交史研究室编：《周恩来外交活动大事记（1949-1975）》，北京：世界知识出版社，1993年版，第212页。
　　[4] 中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编：《周恩来外交文选》，北京：中央文献出版社，1990年版，第52页。
　　[5] 倪立羽：“略论周恩来的外交政策思想”，载裴坚章主编：《研究周恩来――外交思想与实践》，北京：世界知识出版社，1989年版，第70页。
　　[6] 裴默农：“民间外交的由来和周恩来的构想”，http://www.省略/7/zwjx/0082.htm
　　[7] 中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编：《周恩来外交文选》，第228页。
　　[8]“陈昊苏谈民间外交”，http://news.省略/video/2004-04/21/content_1431894.htm
　　[9] 陈昊苏于2004年5月21日在人民网强国论坛所作的嘉宾访谈：“民间外交与和平崛起”，http://www.省略/GB/32306/32313/32330/2514057.html
　　[10] 参见王玉贵、顾莹惠、朱蓉蓉：“中国共产党民间外交理论与实践”，载《党史教学与研究》2004年第5期；陈龙娟、于海霞：“试论中国共产党的民间外交”，载《石油大学学报（社会科学版）》2005年第2期。
　　[11]“我馆积极开展民间外交”，http://www.fmprc.省略/ce/cebel/chn/sghd/t201448.htm
　　[12] 相关内容参见：“缓和中日关系需要民间外交”，http://9link.省略/node/20221
　　[13] 这一点至少可以从亚里士多德的著作中看到。参见[古希腊]亚里士多德著，吴寿彭译：《政治学》（第一卷），北京：商务印书馆，1965年版。
　　[14] 邓正来主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，1992年版，第125页。
　　[15] 王杰、张海滨、张志洲主编：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社，2004年版，第20-29页。
　　[16] Burton Weisbrod, “Toward a Theory of the Voluntary Nonpofit Sector in a Three-Sector Economy”, in E. Phelps ed., Altruism Morality and Economic Theory, New York: Russel Sage, 1974. 该理论后来又得到了进一步发展。参见王绍光：《多元与统一――第三部门比较研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年版，第31页。
　　（作者简介：北京外国语大学国际关系学院副教授，北京，100089）
　　收稿日期：2008年7月

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