地方财政_地方财政之殇

　　“新中国60年来，现在是财政发展最好的时期。”中央财政部门官员如是兴叹。 　　“改革开放30年，我县财政从未像现在这样紧过。”基层财政干部如是感慨。 　　这个吊诡的舞台下面，很可能是难以维系的危险境地――地方财政干涸贫瘠，县乡干部竭泽而渔，基层政权风险四伏。
　　1994年的分税制，是建国以来新中国财政体制最大的变局，它使东方古国第一次有了建立“为民赋财”的公共财政的可能。这期间，国家财政收入从1993年的5114.8亿元，增长到2008年的61330亿元，增长了12倍。无论是中央财政还是地方财政，在量上都有惊人的表现。
　　但是，分税制的不彻底、公共事务的增多，造成地方政府间财权事权不匹配的矛盾日益严重：财权大幅上收，事权层层下放，导致目前大部分县乡政府的财力，已经无力承担由上级政府层层下压的越来越多的公共事务。特别是在落后地区和农业地区，不少“无财行政”的基层政权一盘散沙，几近于瘫痪……
　　所有这些，最后都会转嫁到中央财政和中央政府的身上。因此，如果我们的财政改革目标，仍然是法治社会下公共财政性质的财政体系，那么中央政府就不能让地方财政继续“红灯运行”。(健君)
　　要破解央地财权分配这一难题，浙江义乌经验颇具参考价值，本刊之前亦对此做过深入报道，详见“天下”2009年10月号《“省管县”浙江模式探秘：小奖励换来大丰收》。
　　
　　“财政收入压力太大，只能保刚性(支出)这块，干活的钱没有。”11月初的东北已经天寒地冻，某农业大县一普通乡镇的政府办公室里，暖气只是个摆设，靠着南边窗户赏赐的阳光，才有些许温暖，雷镇长为自己囊中羞涩拿不出取暖费而感到抱歉。
　　他告诉记者，“上边总说这个投钱，那个投钱，但政策性投入到我们这层，实际看到的非常少，就是投下来，大部分也配套不起。”他举例说，去年申请了一个340万元的公共设施项目，投入160万，需要配套180万。而该镇去年全部财政收入也只有250万元。
　　最近让他着急“上火”的是“村村通”，“这个项目32万元，上面给了24万，县里拨了2万，自筹要6万，没地儿找去啊。”甚至“乡镇干部涨工资也得配套，配套不起就开不起”。他介绍说，镇内人员加离退休一共38人，每月该镇工资支出9.7万元，除了县里拨3.7万元，还差6万元需要自筹。即便如此，该镇干部实际工资与正常仍然相差1000多元。至于村干部的工资，“我们13个村有10个村工资拿不到，有的甚至三年都没领到工资了。”
　　他承认，近几年，中央加大了对落后地区和农业地区的转移支付力度，对缓解基层财政困难帮助非常大，但也只能保持基层政权最基本的运转，“分税制改革后，尤其是农业税费减免后，农村建设、社会经济发展是有多少钱办多少事，至于基层党组织活动、文化建设等基本上什么也没有了，各村村民的现状是一盘散沙，除了领补贴款，基本和基层组织没什么关系了。”
　　此时，处在年终考核的关键时期，江浙某省一工业大县的黄镇长同样烦恼。他拿着厚达158页的该县年度考核文件汇编告诉记者，尽管自己所在镇年财政收入是雷镇长所在镇的8倍多，但面对的财政压力绝不亚于后者，“2008年经济发展困难，我镇财政收入2075.3万元，同比下降10.7‰但上解1332.2万元，同比增长45％。”也就是说，不论经济形势好坏，上解收入旱涝保收，还要有较高增长。
　　“与此同时，每年上级政府给我们的考核压力，不但不会减少，还在不断加大。”黄镇长介绍说，农村工业化、农业产业化、新农村建设、社会事业发展、安全生产五大领域分解为上百个指标，任何一个指标完不成，都有可能一年白干了，“今年形势仍然不济，估计地税收入比去年将减少800万元，但要干的事-哪一件都不能少(采访中，据知情人透露，卖地已经成为当地弥补财政亏空的主要来源了)。”
　　他感慨地说，“基层财政就像走钢丝，越走越险。”
　　事实上，记者调研中发现的一组数据，一定程度解读了地方财政运行艰难的原因。据财政部网站公布，今年1～9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4‰地方收入占46.6％；中央本级支出占财政总支出的21％，地方支出占79％。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。
　　这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下中国政府治理的大痼疾――政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的“钢丝绳”。
　　在“对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层……在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面――“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。”
　　而这样的社会后果尤其令人担忧。据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头……尤其是今年发生的恶性群体性事件显示，一些地方基层政权对社会稳定的控制力正遭到大幅削弱。一位不愿透露身份的政府治理研究专家向记者直接指出，“俗话说‘没财无政’，当前群体性事件频发，与地方财政的困顿有着非常直接的关系。”
　　采访中，新加坡国立大学东亚研究所副教授郑永年严厉指出，无数的迹象表明，中国很多县(市)级以下的区域已经进入严重的无政府状态，“这里的无政府当然不是说没有政府，而是说政府不能履行政府的功能，如提供安全和服务等公共产品……古人云，‘郡县治，天下安’，如果县政处于无政府状态，那么整个政权就会发生危险。”
　　
　　功过1994分税制
　　
　　“在财政改革中，对整个国家影响最大的莫过于分税制改革。”辽宁省财政科研所所长王振宇介绍说，1994年的这次改革，目的在于解决三个领域的问题：抑制中央政府财政收入下降的趋势；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央和地方财政之间的收入分配关系。
　　对此项改革，中国社科院中国马克思主义研究院二部副主任辛向阳给予了高度评价，这位专注于中国地方关系研究的学者告诉记者，无论是从新中国60年的角度看，还是从改革开放30年的阶段看，1994年的分税制都是中国在地方关系上的实质性重大变革。
　　尤其是中央财力超过50％，使得国家宏观调控、大规模基础建设、应对亚洲金融危机、1998年抗洪、汶川大地震乃至现在应对世界经济危机，都有了底气。“可以说分税制改革对我国整体发展起了重大作用。”在辛向阳看来，“这是处理当时中央与地方关系非常关键的一招，更是事关中国命运的关键一招。” 　　但1994年的分税制带有一个明显特点：仍然保留了许多包干体制的痕迹，如部分收入分成、按基数法核定收支基数等。王振宇指出，“它只是一种过渡体制，仅仅是建立了一个分税制的基本框架。”
　　这种过渡性质带来一个始料未及的现象。采访中，财政部财政科研所所长贾康告诉记者，1994年以后基层地方政府出现了明显的财政困难，“虽然过去这种困难就有，但是在1994年以后，对于这种困难反映的程度之高，可以说前所未有。”他举了个例子，在千年之交的前后，“全国两千多个县级单位里，最高峰时，一千多个县欠发工资。这是县乡财政困难的一个非常直观的、非常有代表性的反映，即维持政府体系的基本运行都出现了问题。”其中的原因，在他看来，既不是经济基本面的问题，也不是地方财政所得的萎缩，更不全是地方财政管理的问题，“对于这种1994年分税制实行之后出现的地方政府低端的县乡财政困难，必须看作是一种体制没有理顺带来的突出矛盾的表现。”
　　“1994年分税制的缺陷之一，是没有解决好省级以下财政体制问题。”王振宇认为这种体制不顺，关键是这次改革不彻底，中国的财政体制实际上是“双轨制”：中央和省级政府之间采取分税制，而地方政府之间仍然采取“承包制”或者采取具有承包制特征的财政体制。
　　也就是说，分税制除了实现了中央和省之间的收入划分外，其他政府层级基本没变。地方四级政府之间的财政关系不是依法划分，而是依行政权力来调整。而且，近年来，上级政府学会了以法律和法规作为自己的工具来捆绑、规制下级政府，借此扩大上级政府的权力。特别表现在财政支出责任上，形成一种层层下压的体制。从省级政府逐级向下传导，使得县乡政府承担了过多的财政责任，逼迫基层政府不得不“刮地皮”。
　　其实，1994年分税制本身也变得“面目全非”。分税制体制包含中央固定收入、地方固定收入、中央和地方共享收入。现在中央税占1.6％，地方税占22％，共享税占了62％。如果将事实上共享的营业税算进来，分税制基本就变为共享税制了。一位财税专家不客气地指出，“那相当于分税制失败了，分税制是把税分开，如果全是共享的话，和以前统筹统支或谈判分成的时候没有差别了。”
　　
　　“请客不埋单”的政策“微调”
　　
　　这种不完整或者过渡性质的财税体制随着运转，在中央和地方间造成了许多伤感情的事情。
　　上述财税专家给记者讲了一个故事，“2006年，在西北调研时，省市财政干部向我提出分税制改革时提出的税收返还额公式1:0.3有问题。这个公式意思是1994年增长了多少，如果增长率是1％，地方拿到0.3％。按照他们的理解，从增加部分应该拿到30％，而实际上拿不到。而且感觉拿到的越来越少，他认为这个数学公式当中隐含着某种秘密。”
　　经过一星期的思考，最后这位财税专家发现了公式的秘密。事实上，每年增量部分都会重新计算，连第一年都保证不了30％，并且逐年递减，到第一百年的时候，增加量里面地方所能取得的增量为零，即税收返还成为一个固定额。现在，分税制已实行到第十五年了，税收返还率已经降到10％左右。“在这个问题上，全国的地方财政系统当时全部被蒙在里面了。而对地方政府而言，这件事不但伤感情、挫伤积极性，而且降低了下级对上级政府的信任感。”他遗憾地说。
　　类似的事情，记者在调研中遇到不少。
　　另外，分税制虽然是1993年定的，但其间陆陆续续进行了多次微调。政策调整频繁，每一次调整，对于地方来说基本上就是财力的丧失，而相对应的却是许多事权的下达。
　　“微调是可以的，但是这期间的微调有时让下面感到措手不及，或者说没有做好充分准备，甚至怎么制定完全不征求下面的意见，出台的政策基本上是一边倒。”东部地区一位县财政局负责人激动地说，“按道理说，国家从大局考虑，但地方也有地方的难处，国家要发展，根基在地方。基层如果财力很困难，已经没办法运转了，也会导致政权不稳定，老百姓的基本权利得不到保障。”
　　据国研中心调查，我国义务教育经费87％由县乡承担，省级财政承担11％，中央财政只负担2％。他直言，“国家出台的许多政策，应当说是与地方的财力脱节。”
　　东北某农业大县主管财政的一位副县长则为记者讲述了农业税减免后县乡财政的雪上加霜，“分税制后，至少县乡两级政府主要依靠农业税来养活，而农村税费改革就是要取消农业税费。2004年还说5年内逐步取消，2006年就全部取消。地方准备不足，虽然中央为此增加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的财政缺口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际困境。”
　　在他看来，如果不能从保证地方政府稳定财源的基础上触动地方财政体制，基层政权为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费，“也就是说，仍然走不出‘黄宗羲定律’的历史怪圈。”
　　10月15日，国家发改委财金司司长徐林透露，截至目前，地方政府的负债已达5万亿元。
　　来自上面制定、实施的一些财税政策缺乏与地方的沟通，同样加剧了双方之间的隔阂和不信任。
　　“像所得税，原来是属于地方的，后来变成了国家60％，地方40％，这让地方很难承受。幸好一段时间以来，像东部地区发展得比较快，这样，一刀切下去带来的震动减轻了。”一位沿海地区的县委书记告诉记者，如果发展没这么快，地方税收总量提高没这么快的话，地方就趴下了，“而且像营业税，国家也要分成。这样一种税制，国家多拿有它的用途，但失去法律规范的持续随意上收财力，我们感觉不好理解。”
　　他指出，出台有关的税费减免政策，还增加了地方政府的财政负担，再加上中央财政转移支付许多情况不到位，相关配套政策不完善，造成“上面请客，下面埋单”的情况时有发生，“比如，企业改制过程中，一些效益差、包袱重的亏损企业甩给地方政府；再就业政策，中央只给政策，不给钱，地方苦于财力吃紧而无法落实；公务员加薪，只给政策，却不给地方政府下拨款项。”
　　与此同时，采访中，多位基层干部反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、公安、检验检疫、国土、检察、法院、烟草、司法、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少，“条条与块块之间的矛盾在县域内表现为‘一县两制’，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。”
　　对于“加大条条力度，强化部门管理，树立中央权威、落实中央意图”的解释，多位受访的基层干部不很认同，“中国是单一制国家，中央掌握很大权力可以理解。但不理解的是，权力与责任不对称，有关部门将一些质量监督、 国土资源等权力上收了，但出了事情却追究地方政府的责任。”
　　“现在，无论是维持社会稳定，推进社会公正也好，深化经济体制改革也好，地方可动用的手段(比如财政手段、税收手段、人事手段)却越来越少，这样造成权力和责任的‘两极分化’。在压力型体制下，有些事情想得通照办，想不通也得照办。”在基层看来，近年来的一个明显趋势是，“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”
　　而对于近年来有关“上收权力”的动机，受访的基层干部倾向于认为，权力上收就是不相信县级。“现在群众有这样一个印象，‘中央很好、地方好狠’，中央爱群众，基层干部是念‘歪’经的。”这让一些基层干部感觉十分委屈和郁闷，“中央的许多好政策地方执行不到位，那不到位的原因是什么啊?是因为这个财政体制和事权不匹配，地方政府很难做到位。”
　　“长此以往，基层就不稳定，基层政府在百姓中的形象每况愈下。表面看是稳定问题，实际上财政体制的问题。”在他看来，“现在地方政府做百姓的工作，是说好话，不是光指挥，是地方政府求老百姓。”由此带来的问题，同时也大大影响上下的信任。
　　
　　浙江的探索
　　
　　“1994年的基本制度成果应该坚持和完善，分税制的方向不能动摇。”不过要改变地方财政的困境，还没到财权和事权匹配的高度，首先要解决的是如何使各级政府的财力和事权相匹配。
　　为此，近年来，在中央的支持下，各省都进行了相关的改革探索，比如强县扩权、合乡并镇、乡财县管、省直管县等。其中，最有声有色的是浙江省的“省管县”实践。记者在浙江采访期间，畅听了一位商业强县负责人的实践故事。
　　他认为，浙江经济是“活”在县域经济上，为什么是这样呢?其根本就是因为“省管县”财政体制。比如，县自己创造的财富，省里拿了一部分，市里没有，和它没关系。如果加上市这个层面，那就刮走了，地方的财力越来越小，积极性也大为挫伤了。
　　“所以，浙江省比较成功，各个县都很发达，很大程度就是靠这个财政体制。”他举例说，中西部许多地方来考察，讲他们主要依靠国家转移支付，而转移支付是从省里到市里，再到县里，层层截留，特别是市的截留。结果到县里很少，乡镇就更少了，“浙江的市不一样，要花钱自己赚，无处截留，必须拼命发展。”
　　据其介绍，该县财政已经和市完全脱钩，事权方面，只有人事权、重大规划权、重要资源调配权没有放下来，其他地级市的权力都下放下来了，“地方上管理权、决策权、监督权都大了。原先许多事要先报到市里，再报到省里，现在我们可以直接报到省里。原来一些无权管的事情，现在有权了。”
　　财权和事权的相对匹配，使得该县各项改革都能顺利展开。其中最突出的就是，可以在县一级层面集中财权，真正实现公共预算，推进行政改革。
　　对此，当记者反问浙江经验能否复制时，他自信地说，“我觉得好复制。有人觉得不可复制的难点在于，钱全部集中起来后，保障要全部保起来，有没有这个财力?现在省长也好，市长也好，主要怕这个。实际上，当初我们的财政收入才12亿，现在是70亿了。如果有顾虑，可以先从财政上‘省管县’做起。”
　　“其中阻力当然很大，但对于一个县和市来说，党政一把手统一了，就没问题了，对整个国家而言，就得看党中央国务院的决心。而且方向肯定是这样的，今后总是要这样做的。”在他看来，实际上，“美国一百年前做的财政制度改革，就是我们现在做的。不能说美国一百年前做的事情，我们现在还做不了。”
　　
　　重振地方财政
　　
　　“历史经验表明，政治危机往往以财政危机为先导，又尤其从地方政府开始。在财政危机下，地方政府采取更加露骨的手段攫取政府收入，从而加剧社会矛盾和冲突，逐渐失去统治的合法性。”上述政府治理研究专家感触颇多地告诉记者，一定程度上，财政危机很可能成为社会政治危机的导火素。
　　这种由基层财政所引发的国家治乱变化，被称为“黄宗羲定律”。他认为，在当今社会主义市场经济建设过程中，能否成功建立公共财政制度，是能否摆脱“黄宗羲定律”的关键，“而建立公共财政，必须继续深化财政改革。”
　　其实，财政改革能够有效地将政治体制改革和经济体制改革结合起来，解决二者之间的脱节问题。两者之间应该配套进行，而两者配套的交汇点就是财政。他分析说，其一，财政改革不至于引起激烈的社会震荡，能够在规范的政府运行过程中得以实现，其二，有利于解决横向和纵向的政府间关系，使之规范化、制度化，根本上解决地方财政的困局。
　　采访中，就如何重振地方财政，尽管各级财政官员以及专家争议众多，但综合基层实践和中国国情，改革的几个基本方向已经有所共识：
　　首先，合理确定政府间事权划分。这主要包括两大内容：其一，义务教育、公共卫生和社保等大宗公共产品的政府责任，现实国情下，只能是中央和地方的共同责任，但一定要明确各自承担的比重；其二，财政层级体制的扁平化改革应该加快推进，比如“省管县”、“合乡并镇”，使得地方政府的事权和财权关系在省与县之间进行划分。
　　其次，建立较为稳定的地方税源，赋予地方政府可靠的财力。必须为地方政府尤其是县乡政府划分能确保基层稳定发展的税收，应该考虑将适合地方政府征收的资源税、财产税和环境税留给地方或大部分分成。至于中央加强“两个比重”，应更多考虑中央层面实现税费统一的公共预算完整性改革，而不是在税收上继续挤压地方。
　　其三，加大转移支付的力度，提高一般性转移支付的比重。转移支付重点保证的应该是各地达到统一要求的最低基本公共服务水平，而非财力均等化。因此，需要加大的是一般性转移支付，而不是支出效率差、透明度低的专项转移支付。随着一般性转移支付占比提高，减少对地方政府配套资金要求，可以避免县乡政府负债或者做假账。
　　其四，地方财政支出的规范化和制度化。这是地方财政逐步走向公共财政的关键前提。记者在调研中发现，这方面浙江经验值得借鉴“收入一个笼子”，实行预算内、外收入统管；“预算一个盘子”，全面实行综合财政预算管理；“支出一个口子”，严格政府性支出管理。
　　不少专家认为，现阶段，这几个方面的改革比较现实，“如果积极推进，完全可以积小胜为大胜以取得财税改革阶段性成果，有助于切实解决当前最令人担忧的地方财政困难的危险局面。”

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