中国土地改革 中国土地改革临界点

　　 　　目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。中国现行土地制度逐渐逼近必须进行根本性变革的临界点。 　　形成这一判断的主要依据是，与土地有关的几乎所有主体，从地方政府、房地产开发商，到城市郊区农民、市民，以及普通乡村的农民，似乎都存在违犯现行的土地法律、法规、政策的冲动。
　　一项制度如果到了如此程度，就说明制度本身出现了问题，解决的办法惟有“变法”。
　　
　　酝酿变革
　　
　　近些年来，人们注意到一个重要现象：中高级官员出“事”，大部分涉及土地。
　　
　　地方政府越权的冲动
　　媒体的相关报道也表明，大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初，就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分，包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。
　　这些违法违规案件的情节大同小异：违法违规征用农村集体土地，再违法违规批地。在这一过程中，部分相关政府随意违犯土地利用规划，突破土地管理权限；一些地方政府与不良企业合谋；这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。
　　为什么土地会让官员频繁落马？背景是目前地方政府官员的考核体系，其核心考核指标是本地GDP和财政收入高速增长。为此，官员们当然会积极经营土地，吸引工商业投资，推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府，乡村土地的实际控制权也在政府手里--这里的政府，主要是县市两级政府，这两级官员们的主要心思都用于" 经营土地"。
　　不过，地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清晰划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪90年代中期税制改革时，中央政府拿走主要税源，迫使地方政府转而经营土地。十几年下来，一些地方政府也以为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此，在目前的政府架构中，中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位，一旦中央政府意识到土地问题的重要性，或者为了某种政策目标，比如为了进行宏观调控，就可以收紧土地管理权限。
　　促使中央政府收紧管理权限的另一个原因是，地方政府官员的权力缺乏必要约束，任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以，一些地方政府经营土地的过程经常伴随着严重侵害农民、市民权利的行为。中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力，包括出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员，自然难逃法网。
　　但是，中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。如果不能划清中央政府与地方政府的土地权限，自上而下的监督之效力必会大打折扣。
　　
　　开发商以权谋财的冲动
　　地方政府的一切土地违法违规活动，都有一个帮手：房地产开发商。
　　中国目前房地产行业的基本格局是：地方政府垄断城市建设用地的供应，又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益，这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现：让房地产业推高GDP与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才能实现。
　　因此，各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益，这在某种程度上造成了两者行为的一致。比如，在垄断格局与通货膨胀预期下，两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷，理论上政府会毫不犹豫地站在开发商一边。地方政府出于某种目的，有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。
　　这样，房地产开发商迅速积累了巨额财富，房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中，开发商基本上呈现为负面形象：贪婪凶恶。
　　要降低开发商违法违规的概率，必须将政府与开发商分开，令其各归其位。做到这一点，显然需要重新审视政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。
　　
　　农民市民合作违法的冲动
　　郊区的农民们已经开始冲破现有土地制度。这就是近年来大规模出现、而2007年引起舆论、政府广泛关注的"小产权房"。
　　按照现有土地法律，农民对其土地享有所有权。但实际上，不论是对宅基地还是对农用地，农民的权利实际被严厉限制，以至于被取消了大部分权利，比如农民不得改变土地用途。即使城市化扩展到农民家门口，农民也不能拿宅基地建造商品房。农民的土地惟有被政府征用之后，方可变成城市建设用地。这样一来，农民在丧失土地所有权的时候，只能获得低廉的征地补偿。政府获得土地所有权，并占有土地转换用途的增值收益之大部分。
　　农民显然不甘心自己土地的收益如此流失。他们也开始进入房地产市场，或者自行将宅基地或房屋出租、出售给市民，或者自行在宅基地甚至农用地上进行商品房开发，或者将农村集体土地转让给城市商人开发--这就是"小产权房"。农民获得了土地转换用途的收益，这笔收益往往远高于被政府征地时得到的征地补偿。
　　通常，乡政府对此予以支持，县、区政府予以默许，因为这合乎本地利益。但更高级别的政府对此却常持反对态度。因为，小产权房让政府得不到土地收入，更重要的是，小产权房打破了政府垄断土地、开发商垄断商品房的格局，可能使扭曲的市场崩溃，而政府的GDP政绩和财政收入却严重依赖这个市场。所以，省市政府通常反对小产权房。而中央政府反对小产权房的主要理由则是保护耕地。
　　但是，舆论对小产权房的态度却耐人寻味。人们认为，农民理应获得大部分土地收益，现在政府获得土地增值收益的制度值得商榷。人们也相信，打破政府对土地的垄断，可以降低房价，更多城市居民可以买得起房。
　　
　　农民尝试确认地权
　　至于大量内地农村，尽管工业化、城市化尚未波及，但是，现实的利益关系之剧烈变动，也促使农民突破现有土地制度。结婚、生育、死亡等必然导致村庄人口自然变动，大量农民又外出打工经商，自然衍生出复杂而普遍的土地租赁、承包活动，但打工农民们又可能随时返回。面对这些自然、社会、经济变动，不同地方的农民采取了不同的应对策略。有些村庄频繁地调整土地，有些则尝试将土地权利永久固定给农户，农民们则在此基础上尝试种种土地流转、交易的机制。所有这些做法，有些是合乎现有法律、法规、政策的，有些则突破了现有的土地制度，设定了法律没有写明的土地权利及土地法律关系。
　　学界对于农民的这种尝试普遍持支持态度，并形成共识：应当让农民稳定地享有土地产权，并让土地流转起来。但是，现有的土地制度在这方面突破的难度极大。
　　
　　政府该做些什么
　　面对上述各种经济、政治主体争相突破土地法律法规的现象，中央政府积极扮演着"救火队"的角色。中央政府一直认为，我国耕地资源紧缺，土地供需矛盾突出，所以，最重要的是守住18亿亩耕地的红线，为此实行了"最严格的"土地管理制度，自然也会对越过法律、政策、将农用地转为建设用地的行为予以清理打击，不论其主体是地方政府，还是农民，包括小产权房。
　　这些做法用意良好，但可能产生了一些非意图的后果。严格禁止农村土地转为建设用地无意中造成了、强化着地方政府对城市、工业建设用地的垄断。这种垄断诱发高房价、高地价，普通市民无力在市场上解决住房问题。土地增值收益也被地方政府独占。这样的城市化制造出一批失地农民，乡村主要冲突往往因征地而起。
　　
　　可以说，目前最严重的经济、社会、乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度相关。显然，土地制度酝酿变革。而变革的方向，其实已经十分清晰，那就是限制地方政府对土地的支配权，将权利还给民众。
　　人们都注意到，一些地方政府、开发商利用现有土地制度获取非法土地利益，农民、市民则在自发地尝试扩大自己的土地权利。表面上看起来，这两类行为都违犯了现有法律、法规、政策，但两者的性质却是完全不同的。一些地方政府与开发商合谋攫取土地收益，激化社会矛盾。而农民在土地确权、土地流转方面的创新、农民与市民共同创造的小产权房制度等等，虽然违反现有法律，实际上却是在探索更合理的土地权利新规则。如果中央政府能在民众的"违法"活动中探究民众的权利诉求，发现合理规则的雏形，并对其予以承认，将会极大地化解社会矛盾，民众权利的确认反过来又可以强化民众抗衡地方政府和开发商的力量，而这乃是保护土地、节约用地的一道有效屏障。
　　确认、扩大农民、市民对土地的权利，使土地、人员在城乡之间双向自由流动，将会推进良好土地法律秩序的形成。这是建立市场体制、法治社会的前提。
　　因而，土地变革，或许应当排在未来若干年政府议事日程的首位。（秋风）
　　
　　中央：修订18亿亩红线的背后
　　
　　2007年12月21日，记者从相关渠道获悉：18亿亩耕地“红线”国策正在进行修订。
　　修订并非是要变更这一中央宣称要“严防死守”的“红线”，而只是针对“红线”内容做出调整。
　　两年前，随着“十一五规划”的制定，18亿亩耕地红线正式成为土地管理与宏观调控的国策。但在实施过程中，用“十一五规划”起草者之一、中国社科院经济学所前所长张卓元的话来说：地方政府违法用地行为屡禁不止，如果不做出变革，18亿亩红线将很快失守。
　　就在2007年“两会”期间，一位刚刚从地方省委书记任上转岗中央部委的高官告诉记者，耕地危机已经成为“迫在眉睫”的问题，希望中央尽快出台新政策。
　　
　　“双红线”呼之欲出
　　政策的最大变化，在于一条线变成了两条线。新政策的红线将由耕地与建设用地两条红线组成。
　　8个月前，时任国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长。徐曾长期在中央与地方国土资源部门工作。
　　上任伊始，第一件大事是展开第二次全国土地普查。而上一次的全国土地普查，至今已有20年之久，并且，数据主要通过地方上报方式进行统计。
　　“有土地才会有项目，有项目才会有GDP”，中国土地勘探规划院副总工程师邹晓云告诉记者，“地方政府为了能够加速发展，报上来的数量肯定比真实数量要少。”
　　在记者采访过程中，邹晓云的这一说法得到相关渠道的证实。
　　因此，尽管18亿亩红线的出炉经过了科学而周密的计算，但这一计算却是建立在第一次全国土地普查数据的基础上。
　　随着数据统计模型的优化等技术手段的进步，第二次全国土地普查采取了足球场上“边中结合”的战术，既从地方拿数据，中央亦有有力的取证手段，比如已经相对成熟的卫星遥感技术。
　　据记者了解，就在不久之前，中央通过卫星遥感技术发现，东部省份某经济发达城市突现相当数量的新增建设用地，国土资源部设在华东大区的督察分局迅速赶到当地展开了调查。
　　在第二次全国土地普查工作全面铺开之后，国土资源部希望能开出药方，以求获得双管齐下的效果。这一药方的“填写”任务，被下达给相关业务司局和部属研究机构。消息人士向记者转述了国土资源部领导的要求：找出一个摆脱耕地危机的方案来。
　　随后，研究者将两个月研究成果上报部领导，而这一药方，正是由前述的两条红线组成。
　　相关研究者向记者具体解释了这一“双红线”药方的用意：此前经测算，按照每年新增建设用地五六百万亩计算，如果要守住18亿亩这一底线，2006年年底全国尚存的18亿3100万亩耕地只能支撑区区五六年时间。如果仍然坚持“单红线”政策，尽管建设用地和耕地均还有潜力可挖，但面对城市化高速发展的特殊时期，有可能发生“撞线”。一旦撞线，如前述那位高官对记者所言，将导致相当程度的社会冲突与震荡，对和谐社会建设不利。
　　“如果我们划出两条线，一条线是子孙万代的耕地，一条线是短期内所亟需的建设用地，两条线之间存在一个缓冲带，就有望避免上述矛盾冲突的到来。”上述研究者说，“比方说，某年的建设用地有所超标，但由于缓冲带的存在，不会冲击到耕地红线。”
　　在研究者上报给部长的方案中，包含了上述逻辑，不过并未涉及到具体数据的变化。据记者了解，在大力压缩开发区数量、打击以租代征、土地执法百日行动、开垦新荒地等努力之后，2007年全国耕地数量减少的局面已经有所好转，目前约为18亿7000万亩。同时，每年批地数量已经控制在200万亩左右。
　　在“双红线”新政策的背景下，18亿亩显然不是一个静态的数字，会因应相关变量而微调。“实际上，即使在‘单红线’政策下，单纯从数字上来讲， 18亿亩也不是不能变化”。邹晓云说。而据记者了解，18亿亩表明中央的决心，但“不能刻舟求剑式地机械理解它”。
　　
　　变革进行时
　　“单红线”向“双红线”的转化，只是一系列变革的开端。
　　不久前，浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部。
　　据消息人士透露，吕在信中痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处，恳请中央能够考虑适度放权，浙江愿意申请成为试点省份。
　　上到中央，下到部长，均已原则同意这位经济大省省长的恳请。不日，浙江将召开省委书记、省长均参加的高规格试点工作启动会议，国土资源部部长徐绍史也应允到会，届时将揭晓浙江将究竟享有多大范围的土地管理权限。
　　浙江提出这一要求的原因，或许可以从浙江省一位基层官员的表述中找到答案。2007年5月，浙江省嘉兴市西塘镇党委书记沈国强就浙江强镇扩权一事接受记者采访时曾经表示，在土地管理权上，存在着“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。
　　始于2004年的本轮宏观调控，曾经做出上收土地管理权限的规定。仅以当年轰动一时的“铁本事件”为例，当时规定600亩（单个项目）以下建设用地的审批权在地方，600亩之上在中央。在这一背景下，土地成为信贷与环保之外制约地方发展的三大瓶颈之首，也成为某些地方政府违法用地的导火索。据中央党校副校长李君如透露，财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时，“地方学员在下面使劲递条子，这几年中央与地方关系的紧张程度，估计为建国以来的最高峰”。
　　正在酝酿的土地管理改革设计中，包括了土地审批权限的变革：中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分，而是以用途划分。国务院和国土资源部负责掌管关系国计民生等一些重大土地用途的审批权限，除了在耕地、建设用地总量上进行调控，中央不再负责土地数量审批，省级政府的权责也由此扩大。
　　据有关人士告诉记者，国土资源部的想法是，其主要职能是监控，而不是事无巨细都管。“这一主张，显然更符合市场经济条件下政府的运作特征；而原来那种模式，更多带有计划经济的味道。”
　　据记者了解，2006年9月，国土资源部曾经向国务院上报《2006-2020全国土地总体利用规划纲要》，未获国务院常务会议批准。知情人士告诉记者，权力下放方面的不到位是规划未能通过的关键因素之一。
　　一位中央理论权威在接受采访时表示，科学发展观运行之初，曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式，用以完善包括城乡统筹在内的5大统筹任务，“但是，这一权力上收的模式只能在短期内取得效果”，这位理论家说，“科学发展观不断充实的过程中，权力运行模式有序变革是题中应有之义”。（杨中旭）
　　
　　昆山：农民成为股东
　　
　　江苏的昆山，不仅是作为昆曲的发源地而出名，而且，作为中国改革开放后“苏州精神”之一，“昆山之路”（其他为“张家港精神”和“园区经验”），也曾名噪一时。昆山人最津津乐道的数字是：这里的土地面积占全国的万分之一，人口占全国的万分之五，却创造了占全国千分之二十四的进出口总额。
　　而今，昆山使农民们成为各种农民合作社股东的尝试，又一次使这里成为关注点。
　　
　　工业带动下的农地创新
　　工业的兴盛、土地的迅速开发与升值、大量外来人口涌入，使昆山郊区首受影响。
　　在工业化的过程中，为了拥有更多的可建设用地，昆山用了种种办法。
　　一方面，通过复垦整理农田填补农用地数量。1998年以来，昆山市政府每年以下指标的方式将土地复垦2500亩、整理农田30000亩的任务分解到各镇，从而保证了规划确定的55万亩的农田一分不少。
　　同时，昆山提出了“用地指标商品化”的构想，在经过江苏省同意之后，与苏北的涟水县签了一份“南北挂钩落实耕地占补平衡协议”，即指标富余的涟水将指标“出让”给昆山，昆山给予相当的经济补偿，从而实现占一补一和易地平衡。
　　从2002年起，昆山市的农村就停止了宅基地审批。凡在城市化建设和工业项目建设过程中涉及农民宅基地动迁的，不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法。
　　这一系列措施得以实现的前提，是昆山在外向型经济带动下，有足够的实力来为当地农民提供足够的社会保障。
　　不过，昆山市国土资源局常务副局长徐锁发在接受采访时说，工业区往城镇的迅速蔓延，容易出现两个问题：以租代征和小产权房。
　　按照法律规定，以租代征和小产权房都是违法的。
　　而在开始的阶段，昆山周边的一些乡镇一度也确实出现过相应的情况。
　　这一系列难题的解决，依赖于“富民合作社”的出现。
　　
　　股份合作社开始破土而出
　　富民合作社最开始于2000年出现在陆家镇车塘村。当时的村支书沈慰良和村里的一些农户成立了陆家镇车塘村首家“农民投资协会”。通过入股的方式，由投资协会在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租，租金年底分红。这一协会的运作方式后来在整个昆山市被推广，“投资协会”统一改为“富民合作社”。中共昆山市委农村工作办公室副主任唐凤元告诉记者，目前昆山市共有富民合作社148家，19770户农民入股，资金共 5.46亿。
　　但是，在记者采访过程中，陆家镇“三有”办公室（昆山市提出的富民强村口号：“人人有技能、个个有工作、家家有物业”）副主任朱叶维说，车塘村具有先行意义，但是却有很多问题。最主要的是股份控制的问题，容易出现大股控制的局面。
　　朱叶维的另一个身份是陆家镇乐佳富民合作社的副董事长。2003年，陆家镇在进出口开发区旁的合丰村(属陆家镇)以集体土地流转的方式，划出了 50多亩地。当时，合作社以工商注册的方式，向陆家镇借款300万作为启动资金，至今已修建了3万多平米的打工楼，然后出租给周边工业园区的企业作员工宿舍，由乐佳富民合作社来统一管理。
　　合作社采取股份的形式，凡陆家镇下村民，均可以资金入股。严格限定，每股在3万～5万元之间。不允许集体股和非陆家镇的村民入股。当年，就有620多户村民入股2551万元。
　　第一年，因为出租率只有一半，朱叶维说，亏损了10多万，但是第二年就开始持平，“今年分红200多万后还能有60万～70万的盈余。”
　　无论是赢是亏，合作社的分红都是一样的。这一分红的比率被定为投入资金的8.5%――它比存款利率高，但是却又比购房、做生意等利率要低，这正适合普通偏远村民的需求。
　　天则经济研究所“中国土地问题课题组”称：在一个严禁土地私有同时又要保障农户土地承包权不受侵犯的制度框架里，农户私下单干可能遇到的就不仅是规模收益问题，而首先是合法性问题。采用合作社可能是这一制度框架下的最佳选择。因为这种组织方式既符合宪法和法律关于土地公有制的要求，又使得劳动力和土地要素的自由流动成为可能。
　　“可以设想，在富民合作社的做法中，如果农民单个而不是以集体合作的组织方式将土地改变用途或对外出租，地方政府肯定不会认可，更不可能扶持。”“况且，专门规范农民合作组织的法律，《中华人民共和国农民专业合作社法》已于2006年10月31日通过，2007年7月1日施行。”天则所的报告说。
　　但是，富民合作社的举办是受到相应条件的制约的，即必须地处工业园区周围，这样才可以享受工业带来的收益。
　　而对于昆山南部和北部农用地较多、且被限定农业用途的地区来讲，人们采取的是另一种方式：土地股份合作社。
　　
　　土地变股权的变通之途
　　土地股份合作社的操作方式是，农民以土地承包经营权入股，实现土地的集中，引入高效农业，实现产业化经营。农民除了参与经营，还可以享受稳定的收益分配。
　　昆山市第一家土地股份合作社是市北土地合作社。农户承包的土地每亩折算为1股，该合作社还允许以现金入股，每1000元为1股。土地股权在30 年承包期内可以继承、馈赠，经合作社和村委会同意也可以转让。入股土地每年每亩保底分红300元。昆山市规定，只要符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值，就可按规定进行注册登记。
　　目前昆山的土地股份合作社主要从事农副产品和花卉苗木的生产和销售。全市入社农户1668户、涉及人数5225人、入股土地面积4832亩。
　　“现阶段，农业整体来说肯定不如工业挣钱。”唐凤元说。
　　在昆山，同时还存在着第三种农民股份合作社：社区股份合作社。不过这种合作社与土地的直接关系不大，主要是非土地形式（如磨坊等）原集体财产或一些原属于集体所有的工厂，它们将被评估后，以股份形式分给本地有土地承包权的个人。
　　天则研究所的这份名为《城市化背景下土地产权的实施和保护》的报告，在分析了昆山的农民股份合作社后指出：“土地承包权完全可以作为农民的收益性资产而独立存在。在城镇辐射型工业化路径上，农村劳动力要变为产业工人，农民要变为市民，耕地的一部分要变为城镇土地，剩余部分也需要实现规模化耕作。这实际上是一个劳动力、土地等要素大规模流动和自由交易以实现优化配置的过程。一方面，原来法律赋予农民的土地承包经营权成了农民可交易的资产，有利于农民共享土地要素增值收益，为他们进入城市工业领域提供了社会保障；另一方面有助于劳动力要素的流动，农民不再受由集体成员身份所决定的土地承包权束缚。”
　　而像在昆山发生的故事里，“政府要做的是制定相关规则，并加以实施和保护，而不要投入太多的资源。但若否定农民土地承包权的资产价值，改为土地征用方式，那么为补偿农民的失地和安置就业，地方政府的财政负担不小，公共治理的成本也十分高昂。” （何忠洲）
　　
　　走向强势“土地储备”政府
　　
　　2007年12月3日，由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》正式出台，这是中国第一部有关土地储备的全国性法规，也是国家首次对市、县政府储备土地的主体、范围、程序、管理进行规范。
　　不过，种种迹象表明，此次出台的《土地储备管理办法》虽然给了“土地储备制度”一个更高级别的“名分”，体现了中央强化这一在各地“流行”十余年，但也饱受争议的土地改革成果的决心。但是，鉴于各地在实际操作中的“既成事实”，土地储备制度的前景仍存变数。
　　
　　借鉴“南通模式”
　　2006年4月中旬，北京点击查看北京及更多城市天气预报、山东、江苏南通、浙江、杭州点击查看杭州及更多城市天气预报、武汉点击查看武汉及更多城市天气预报、厦门点击查看厦门及更多城市天气预报、陕西等八家省、市土地管理部门曾分别接到国土资源部的通知，要求他们协助国土部开展《土地储备管理办法》的研究制定工作。这八个地方的土地储备工作被国土资源部认为是“各有千秋”。
　　值得注意的是，这其中，江苏南通作为一个市被点到，而其他7个地方或为省会城市、直辖市，或为省级土地储备机构。
　　事实上，江苏南通也是中国土地储备实践中多有创新的地区之一。其做法主旨脱胎于“杭州模式”。
　　同样也是政府主导：即政府规定，凡属于收储范围以内的土地都必须进入土地储备体系、由政府垄断收购和储备，经土地储备投资中心开发后再提供给市场，其他任何单位和个人都不能收购土地、也不能向市场供应土地。
　　但与其他地方不同，南通的土地储备机构还接受市政府委托履行国有土地资产代表职责。对国有企业改革中的土地使用权作价出资（入股）部分进行管理、收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。这在全国是唯一的。
　　此外，南通对于土地储备资金的使用也有很详细的规定，早在2000年出台的《南通市市区土地资产投资储备资金财务管理办法（试行）》中明确要求，土地储备收购方案须经市国土规划局审核同意并报市财政局备案，其中土地收购价高于土地评估价的，须经市国土规划局、财政局审核同意。
　　同时还要求在土地储备收购中，实际收购费用低于批准的协议收购价的，按节约金额的10%增加市土地资产储备投资中心业务费，高于批准的协议收购价的按超支金额的10%减拨市土地资产储备投资中心业务经费。
　　在新出台的《土地储备管理办法》中，规定土地储备实行计划管理，土地储备机构举借的贷款规模应与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。业内人士指出，这一条款借鉴了南通市的规定。
　　
　　从规范到“强势”
　　一位业内人士向记者表示：此次出台的《土地储备管理办法》，解决了四个核心问题：首先，土地储备制度是否应该肯定、坚持，如何给机构定性？答案是确定的――当然要坚持，该机构被明确定性为事业单位。
　　其次，出台这个办法仅仅是规范一下土地储备制度的准则还是增强其调控职能？回答是要强调其调控职能。
　　另两个问题是，征收土地的范围应如何确定，所有经营收购行为是否应统一管理，“进一个笼子”？
　　对于这后两个问题，业界争议很大。即使在《办法》出台后也是如此。
　　出台的新规已经明确了征收土地范围：即第十条：下列土地可以纳入土地储备范围：(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。
　　其中的第四款规定被认为是本次新规的一大亮点，即这实际上排除了土地储备机构“直接征用农民集体土地”的做法。
　　但在中国土地勘测规划院研究员邹晓云看来却仍存疑虑。邹晓云对记者表示：所谓 “已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地”，是试图有所限制，但是在“转用”的过程中，往往其收购步骤已经于先期完成，所以这个规定的可执行性值得观察。这样一个可能的结果是，农转非的征用不再通过土地储备中心，而是直接进行。
　　然而，透过《办法》可以看到的是，政府仍在力求通过土地储备，增强对土地的宏观调控强度。
　　
　　不在规范内的上海模式
　　土地储备制度最早主要是为了解决国有企业改制过程中国有土地资产的处置问题而生，后来逐渐演变成一种土地调控手段，其主要功能是变“多头供地”为“独家供地”，由政府来根据土地市场供需变化来增加或减少土地供应。
　　1996年8月，我国第一家土地处储备机构上海市土地发展中心在上海诞生，开全国之先河。
　　在上海，上海地产集团成立后，市一级土地储备中心的实际功能被委托给上海地产集团来运作。上海地产集团，根据收购储备计划和政府要求实施土地储备，自收自支，自行与被收购单位谈判。形成事实上的市土地储备中心与上海地产集团的“两块牌子、一套人马”，这被称作“上海模式”。
　　值得注意的是，国土资源部一位官员在接受记者采访时提醒说，新规（《土地储备管理办法》）出台只针对先前就是事业单位的地方土地储备机构，上海这样由企业出面实际运作的土地储备机构不在新规的规范范围之内，“应由地方自行规范。”
　　国土资源部土地利用管理司副司长冷宏志在接受CCTV《经济半小时》采访时也提到：“（土地储备机构）有的是公司性质的，尤其这种公司性质的，它既有这种储备土地的这种职能，同时也搞经营，这个也不够规范。”显然，国土资源部已经认识到了其中的问题。
　　也就是说，《土地储备管理办法》的出台，并没有一步到位将土地储备模式“三分天下”的局面来个“大一统”，而是给部分地方的做法留下了自我调整的空间。
　　
　　推高房价的“重要环节”
　　不过，耐人寻味的是，无论是上海还是杭州，虽然选择路径不同，中国土地市场近年来引发的种种争议问题，在这两座城市的城市化进程中都有集中体现。
　　从地价与房价的关系来看，地价是房价的成本，房价并不决定于地价，而由房地产市场本身的供求关系决定。
　　中国实行土地储备制度之后，新增土地供应的数量和速度都集中于各地土地储备中心这样一个垄断供应方之下，使得房屋的供应数量，相当程度上决定于土地供应的方式、方法和节奏。从而，土地供应就成为影响房价的一个关键性要素。
　　2006年，北京市原计划安排的土地供应总量为6500公顷，其中新增建设用地为3900公顷，存量建设用地为2600公顷。但是截至当年年底，实际供应土地却仅为计划供应量的56%。
　　以土地开发周期通常为两年考虑，2006年土地供应的严重不足，将会导致2008年房源供应的紧缩。再一次被打破的供需关系所带来的，很可能就是又一轮的房价飙升。北京市进入2007年以来所出现的房价爆涨，虽然也有开发商囤地的原因，但土地储备中心土地供应不足，也难辞其咎。
　　作为土地储备制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全国实行土地储备制度。1999年以前，杭州市的房价一直稳定在2000元左右。
　　可是，自从1999年杭州市土地储备中心实行第一次土地招标拍卖以后，杭州的房价非但是只涨不跌，且涨升迅速：1999年每平方米均价3000多元，2000年达到4000元左右，2002年以后的平米均价已经稳稳站在4000元以上。2006 年，杭州6城区（不含萧山、余杭）的商品房价格平均为7759.2元/平方米。时至今日，杭州市仍然是地方省会城市中房价最高的城市之一。
　　土地储备制度本应通过吞吐土地，实现平抑一地地价不当波动的作用。现状却是调控效果不明显，却催生出“土地财政”这一现象。一些地方政府依靠出让土地“圈地生财”，回报不菲。
　　另一方面，各地土地储备中心利用土地做抵押，从银行贷出大量开发资金，构成巨大信贷风险。
　　资料显示，截至2003年年底，全国的土地储备机构累计收购土地230多万亩，用于收购土地的总费用近2000亿元。目前，各地土地储备中心70%以上的资金依赖于银行贷款。
　　因此，据专家介绍，在《土地储备管理办法》出台过程中，是否应该强化甚至保留这一制度，一度是首要议题。最终结果，却是国土资源部认定，这一制度（土地储备管理制度）是我国第二轮土地改革中的重要环节，应该坚持并予以强化。（记者刘彦对本文亦有贡献）（房煜）
　　
　　启动第三次土地革命正当其时
　　
　　尽管政府早就提出要建立“现代产权制度”，但是中国房地产无论市场化也罢，房地产调控也罢，几乎都没有涉及到房地产市场的基础制度――产权制度的变革。
　　然而，房地产市场如同其他市场一样，其实是一个制度体系，而产权乃市场的基础和根本。在中国房地产没有建立起现代产权制度之前，哪怕“房地产市场”叫得震天响，哪怕这样的市场化已经进行了近十年，对不起，我们只能遗憾地发现，中国房地产市场仍是一个产权缺位的市场，而这样的“市场化”一定会出现严重的问题。
　　事实上，从房地产产品市场化与要素市场化的背离上，我们看到的是中国市场化的跛足与艰难。中国虽然已经被越来越多的国家承认是“市场经济”国家，但人们看到的更多是产品的市场化，而生产要素（土地、资金）的市场化却远远谈不上。
　　不仅资金要素仍被政府牢牢控制，与工业化、城市化相关的土地也仍被政府牢牢控制，其表现就是全国人民要卖地，只能卖给政府，全国人民要买地，只能从政府哪里购买。
　　其结果，中国的工业化和城市化都完全可以在政府的主导下，以最大程度降低成本，以及获取政府收益的方式来加快进行，但是不免以农村和城镇居民的收入与财富损失为代价。
　　
　　房价与地权
　　各级地方政府对城市用地供应，致使城市化、房地产市场化最终在中国蜕化为一场不断强化和扩大政府对于土地的垄断。
　　某些地方政府对于土地暴利的追逐，不仅极大地损害了政府与公众的关系，也破坏了中央的科学发展观与和谐社会的伟大部署，致使房地产调控的目标无法实现，中央与国务院的公信力为此受到严重损害。
　　近日，政府又传出要求依法严格管理农村集体建设用地、严格执行农村一户一宅的声音。这就意味着，此前因北京市国土资源局的一纸叫停，而命运难测的小产权房，最终以严厉禁止而告终。媒体称之为“叫停小产权房”。
　　政府禁止小产权房的理由是保护耕地，但这样保护耕地值得商榷。
　　中国宏观经济学会为国家发改委“十一五”规划所做的另一项研究也表明，从土地资源条件看，如果到2030年中国的粮食进口规模保持在5000万吨，国内耕地的单产提高速度保持在改革开放以来的水平，则在目前的18亿亩耕地资源中，国家还可以拿出1.5亿亩来转移到非农产业发展，平均到25年中每年约600万亩，这比改革开放以来年均耕地转移规模还要高，也比过去几年的用地高峰还要高，因此土地供应其实是有一定保障的。
　　另据国土资源部公布的数字，全国城市用地现在大概是5600万亩，相当于全国国土面积的0.3%;相比之下，农民占2.6亿亩，为城市现在所占用土地的五倍。
　　显然，如果城市化将7亿农民都转移出来的话，那么全国只要用1%土地就能解决全部人口的居住问题，那我们为什么还要担心土地会日益紧张而不是乐观地相信大量的土地将会被释放出来呢?
　　有些学者还经常谈农民的土地如果买卖，农民会变穷。这是全世界最奇怪的产权理论，其意思是说，你剥夺了人的产权，反而对人有好处。
　　十七大上提出的非常重要的一点，就是要增长居民的财产性收入。然而，迄今中国农民的人均财产性收入只有几十块钱。如果农民缺乏土地权利，他们的财产性收入的增加将很难实现。
　　所以，非常清楚的一点就是，要稳定房价的增长，要实现科学发展观和和谐社会，必须尽快启动土地的现代产权制度变革，必须使得土地有多元的供应。
　　
　　土地供给影响下的房价
　　最近，笔者所带领的课题组对中国房地产调控政策效果的实证分析结果发现，我国的土地价格指数与房地产价格指数呈正相关。
　　紧收的土地政策必然会加速土地价格的增加，控制土地价格的政策，将抑制房地产价格指数的上涨，合理控制土地价格的土地政策可以影响土地价格，继而影响房地产价格指数。所以，可以认为我国土地供给的松紧政策明显地影响着房地产均价。
　　而我国目前的基本土地制度及政策就是，即便在流动性已经严重过剩从而对房地产需求暴涨的时候，政府依然将所有的城市开发土地都捏在自己手里，然后再像挤牙膏一样挤出一小点、一小点来，而挤出来的地就是走进招拍挂市场。
　　我们知道，获得最高收益的最佳方式，就是通过拍卖来投放到二级市场，这是想让地价房价涨多高，就可以涨多高。如此一来，土地价格不狂涨进而带动房价狂涨才怪。
　　所以，当前房价上涨的原因其实非常清楚。一方面是流动性过剩背景下的过旺需求，另一方面则是政府垄断土地下的人为地减少了供应。
　　的确，中国的经济增长速度不慢，改革开放以来近30年的增速超过9.5%，而近年来甚至表现出越来越快的趋势。比如，过去四年平均增长速度超过了10%，而2007年前三季度的增速达到了11.5%。
　　然而，在许多地方房价的增长速度大大超过了GDP增长速度，也超过了居民收入的增长速度。
　　特别是2007年开春以来，很多城市的楼盘的价格增长超过了一倍，如此一来的结果必然就是，普通老百姓越来越买不起好房子、大房子，越来越没有办法实现美好的人居理想。长期以往，中国国民的幸福感何在?
　　
　　切莫走向怪胎模式
　　中国内地现在正在走向的正是香港和新加坡式的怪胎模式――左手从老百姓口袋中掏钱，右手建经济适用房和廉租房。
　　香港的情况很特殊，其土地在回归之前一直垄断于港英政府手里，港英政府用拍卖的方式来获得最高的地价，直到目前，整个香港的土地开发率才只有23%，大量的土地处于未开发状态。
　　而与这种挤牙膏式的土地供应相对应的，是香港居民极其恶劣的居住环境――这种恶劣环境在全世界都是罕见。
　　新加坡的情况同样特殊。它是一个海岛国家，土地奇缺，大量土地靠填海造田形成。因此，它的房地产市场发展模式同样是畸形的，因为它只能采用大政府的住房供应方式，采用类似于“共产主义”平均分配的方式来保证居民的住房供应，否则就会有人住不上房。
　　然而，内地与香港、新加坡的情况完全不同，内地是一个正常的完全可以走市场经济发展模式的大陆国家。它应该学习正常的市场经济国家，建立起土地的现代产权模式，来保证土地的正常流转和有效供应，以保障经济发展和公民福利的同步长进，而不应该学习香港、新加坡的怪胎模式。
　　至于住房保障体系，它只能作为补充手段，而不能作为主流手段。如果反客为主，那么，所导致的结果是中产阶级日益贫困化，全国人民都得靠政府住房保障体系来实解决住房总量，这样政府就又回到大政府时段，计划经济再次回潮，左手把大家的土地财产全拿走，右手再给大家分房，而其结果，上一代人已经经历过，无复多言。
　　土地从来都是这个国家的命根子。我们知道，中国革命成功的起点是土改，让广大农民获得土地，从而天下归心；中国改革成功的起点则是分田到户，对人民公社运动拨乱反正，把土地的部分产权归还给农民。
　　而现在，中国已经到了在第一次土地革命（“土改”）、第二次土地革命（“联产承包责任制”）之后，启动第三次土地革命（“现代土地产权制度”）的时候了。
　　这意味着在物权法颁布之后，中国的土地制度终将发生根本性的变化。（赵晓北京科技大学经济与管理学院教授）
　　（摘自《中国新闻周刊》2007年第48期）

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