总统花钱国会管　见证美国国会（连载之十） 英国国会与美国国会的区别

　　一位众议长曾大言不惭地说：“没有我的同意，总统一分钱也别想花。”这话虽然有夸张的成分，但提着“钱袋子”的国会，在政府开支问题上的确起着主导作用。政府预算方案和具体拨款均由国会提出并批准的做法，中国际上是少见的。
　　
　　国会抓着“钱袋子”
　　
　　美国宪法规定，除依据法律之拨款外，不得从国库支款。国会掌握的拨款权俗称“钱袋权”。宪法起草人麦迪逊指出，“钱袋权”是宪法给予人民代表所能装备的最完备、最有效的武器。
　　美国的财政年度从上一年的10月1日开始，到下一年的9月30日结束。联邦政府的开支由两部分组成，一是强制性拨款，包括社会保障、医疗照顾、国债利息等，均由以往的法律规定，约占总开支的三分之二。二是可支配性拨款，包括联邦政府的日常开支及建设项目支出，约占三分之一。
　　要拿到国库可支配性款项，需要经过三个阶段。第一个阶段，通过预算案，预计收入、支出、盈余(赤字)及国债等。预算案可在9月15日前根据形势的变化进行调整。第二阶段，根据预算方案，参、众两院常设专门委员会分别提出下一年度的授权法和拨款法，相当于“批准立项”，除了规定能干什么，还有许多政策性法规，如什么项目不能上，什么钱不能花。授权法和拨款法都要获得两院的通过。第三阶段，总统签署授权法和拨款法。如果总统不同意某项法案，可以否决，迫使国会修改后重新上报。多数授权法和拨款法都要被总统退回“返工”。
　　可以看出，国会拨款的过程是一个相互牵制的过程。在一院内部，预算委员会、专门委员会和拨款委员会需要协调。在国会内部，参、众两院提出各自的议案，需要相互妥协。在国会与总统之间，会有更多不同的看法，只有相互让步，才能达成一致。
　　
　　“猪肉桶”里名堂多
　　
　　“猪肉桶”(pork barrel)是美国政界经常使用的一个词汇。南北战争前，南方种植园主家里都有几个大木桶，把日后要分给奴隶的一块块猪肉腌在里面。“猪肉桶”喻指人人都有一块。后来，政界把议员在国会制订拨款法时将钱拨给自己的州(选区)或自己特别热心的某个具体项目的做法，叫做“猪肉桶”。
　　“猪肉桶”项目的王要特点是：钱用于特定地区的特定项目，大多数是在有关议员的家乡；为了局部而非整体利益，甚至会损害国家利益；多数议员不知情、没有经过正常的委员会或全院大会辩论，也没有得到多数议员的支持；行政部门没有提出类似要求甚至表示反对。
　　“?肉桶”作为政治词汇始于1863年，到20世纪已人所共知。起初，“猪肉桶”大多是一些基础设施项目，如开凿运河、疏浚河道、修建公路桥梁，人们称之为“绿色猪肉”；后来，出现了资助大专院校和研究机构的“学术?肉”；支持选区军事项目的“国防猪肉”；近年来，又出现了帮助开发高性能计算机和高清晰度电视的“高科技猪肉”，以及新建、扩建公园、古迹、风景区的“公园?肉”。
　　许多“?肉桶”项目，在外人看来难以理解。试举凡例：50万美元用于恢复牧场的环境，以吸引跳鼠返回；50万美元用于衣阿华州一个减少猪粪臭味的科研项目；堪萨斯州有一些不合群的青少年，喜欢穿黑衣服装神弄鬼，国会拨款25万美元用以遏制这一现象的扩散。美国政府拨款的全国艺术基金会，给一个名叫塞拉纳的艺术家提供资助，他的“杰作”是一张照片――他的尿壶里放着一个塑料十字架。一位议员曾经讽刺说，他只要有一根小革，一只松鼠，就可以搞个公园项目。
　　国防项目是块大肥肉，浪费也更惊人。据国防部估计，如陆续关闭早已没有存在价值的军事基地，近期每年可以节省36亿美元，10年共可减少210亿美元支出。国防部每年还要被迫接受许多不需要的武器装备，如在2000年，获得拨款4．6亿美元，为诲军生产一艘他们并不需要的攻击舰。
　　“猪肉”项目名目繁多，国会议员或多或少总可以分得一杯羹，于是在争吃国库时形成了“相互关照”的“合作”氛围。在党派斗争激烈的国会，惟独在“猪肉”项目上少有争吵，甚至成为两党“联络感情”的胶合剂。
　　人人有份，不等于人均一碗。国会领导人位高权重，重要委员会成员近水楼台，自然当仁不让，要多拿一点。阿拉斯加州人口最少，可人均“?肉”最多，2001财政年度达到760美元，是全国平均水平(25．5美元)的30倍。最典型的例子是，这个川一个仅有300人的小镇，居然获得40万美元建一个停车场。在相当长的一段时间里，阿拉斯加三位国会议员都身居要职，史蒂文斯参议员是大权在握的拨款委员会的主席，穆考斯基参议员是油水很多的能源委员会的主席，杨众议员是众议院拨款委员会的主席，理所当然要多拿些“舍肉”回家。
　　公众和媒体对拨款法中“猪肉”项目的不满越来越多。“反对政府浪费公民协会”等民间组织不断发起声势浩大的反对“猪肉桶”的运动。它们一方面跟踪、揭露“猪肉”项目，在国会议员中评比“猪肉桶奖”(奖给为家乡捞的钱最多、项目最离奇的议员)，出版“措肉”项目汇编(书名《国会猪肉手册》，附题“华盛顿不想让你看的一本书”)，以引起公众对给家乡捞好处最突出议员的关注。另一方面，它们挖掘议员之间、总统与国会之间、院外游说集团与议员之间的幕后交易，以唤起公民对拨款监督的责任意识。
　　国会议员似乎并不在意公众的不满，反而觉得理所当然。首先，“为宫一任，造福一方”，也是美国议员经常挂在嘴边的一句话。“人民选我当议员，我当议员为人民”，给家乡父老做点实事是份内的事。其次，税收取之于民，用之于民。将联邦政府以税收方式拿走的钱再拿回来用于地方建设，无甚不妥。再说，用在别处是用，用在这里也是用，为什么不能用到议员所在的州(选区)?第三，议员们认为，自己对选区的需求比华盛顿的官僚更清楚，当然可以作出更好的决断。再者，钱都是国会立法、总统“刘圈”合理合法拨出来的，并不违法。
　　议员之间相互关照，两党之间心照不宣，“猪肉”项目越来越多。国会领导也大方，议员找上门，给他点面子，搞个项目，日后用得着的时候，议员自然会鼎力回报。
　　“?肉”项目大增，还有一个原因，就是在拨款法审议的最后阶段，常常是关起门来做幕后交易。出席联席会议的议员和白宫官员讨价还价，大多数不能与会的议员都会把自己的项目托付给与会议员，并作为自己最终是否投票赞成妥协方案的筹码。最后文本出来的时候，当天或第二天就要表决，谁也没有时间看个遍，只要看到自己的项目或关注的问题得到落实，这就行了。
　　
　　政府关门国会慌
　　
　　理论上，在10月1日进入新一个财政年度时，相关授权法和13个 拨款法已由国会通过、总统签署，可以按新的拨款法要求行事。但在多数情况下，拨款法届时还没有全部签署，甚至国会内部还没有达成一致。如果出现这种情况，国会可提出临时拨款联合决议案(简称CR)，规定在一定时间内某些未获得拨款的部门或项目参照上一年度的拨款继续运作，由总统签署后生效。CR到期后，相关的拨款法若还没有出笼，可以提出新的CR。
　　如果总统对国会通过的某些拨款法不满而拒签，而国会又不愿妥协，可以不提CR，总统无计可施；如果国会提出CR，总统希望加大压力迫使国会让步，可以拒签CR。如果出现以上两种情形，有关部门只能关门，有关项目必须停止，工作人员只能回家。
　　根据法律规定，如果政府部门因拨款而关门，该部门不得行使日常职能、提供例行服务，不能开支，不得新签合同，不得作出任何承诺。但要害部门或出现紧急状态除外――停止运作将立即导致对人身或财产安全的威胁，他们主要从事国防、公共卫生与安全等领域的工作。总统任命的官员、国会议员、正规军人?仍然照常上班，也有工资。被列为“要害部门”的联邦政府工作人员必须上班，但得不到补偿。
　　近20年来，美国政府有关部门曾6次面临关门的尴尬境地。老布什任总统(1989年1月至1993年1月)时运气不错。1990年10月，因为他拒签CR，政府三天没有拨款，但正好赶上全国性节日“哥伦布日”，周末加节日放假三天，什么事也没有耽误，星期二大家照常上班。
　　克林顿时期(1993年1月互2001年1月)，国会与总统闹得很僵。1995年11月14至19日，因克林顿拒签第二个CR，导致80万政府工作人员“下岗”6天。克林顿因政府关门被迫取消前往日本大阪出席亚太经台组织(APEC)领导人非正式会议，10多位国家元首和政府首脑的会见因此告吹。1995年12月16日至1996年1月6日，政府再度关门，这是美国历史上关门时间最长的一次，以1月2日为例，有28．4万人没有上班，47．5万人因属“要害部门”必须“为人民服务”(上班但拿不到工资)。
　　那段时间，210万联邦政府工作人员(其中36万在华盛顿)或困惑、或焦虑、或愤怒。有的人上班惯了，待在家里不知所措；有的人没工资，开始为生计发愁；有的人则为纳税人养活了一批不干正经事的政客而生气。当然，许多人怎么也弄不明白：政府手里有那么多钱，为什么还要关门?
　　政府关门，影响非常大。克林顿第二次迫使政府关门时，大约有1300万靠政府福利生活的人没能按时拿到支票，就连许多路宿街头的流浪汉(无家可归者)也没能按时领到派发的购物券。图书馆、博物馆、国家公园的管理人员不上班，给百姓的日常生活带来诸多不便，也给旅游业造成损失。海关停办手续，许多外国人滞留机场。美国一些驻外机构也关门，等待签证赴美的人，只能更改机票或取消访美。
　　当然，事物总是一分为二的，也有人因为政府关门而高兴。检查餐馆卫生的人不上班，餐馆老板高兴；国家公园虽浸人管理，大门却是敞开的，游客不用付铵了；总统与国会打得不可开交，新闻记者高兴，有这么大的新闻就有更多的广告，广告多了收入自然就高。据说，那些日子，电视台、报社和杂志社的收入都比往年司期要高一些。
　　责编：潘天翠

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