【中法两国行政赔偿制度若干规定之比较】 行政赔偿若干规定

　　收稿日期：2006-10-23? 　　作者简介：程丽华(1946-)，女，湖北英山人，武汉科技大学中南分校文法学院教授。? 　　（武汉科技大学中南分校 文法学院，湖北 武汉 430223）?
　　摘要：本文从行政赔偿的归责原则、行政赔偿范围、行政赔偿诉讼管辖、行政赔偿的方式和标准以及行政赔偿费用支出管理方式等五个方面将中法两国的相关行政赔偿制度进行比较，并针对我国行政赔偿立法的不足之处提出了笔者个人的见解。?
　　关键词：行政赔偿的归责原则；行政赔偿范围；行政赔偿诉讼管辖；行政赔偿的方式和标准；行政赔偿费用支出管理方式?
　　中图分类号：D908 文献标识码：A???
　　
　　行政赔偿是指代表国家行使行政权的行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由国家承担赔偿责任的制度，是国家赔偿制度的主要组成部分。1995年1月1日，《中华人民共和国国家赔偿法》正式生效施行，从此我国正式确立了行政赔偿制度。《国家赔偿法》颁布十一年来，我国的行政赔偿工作取得了较大的成绩，但也遇到了前所未有的困难和问题。导致问题产生的原因是多方面的，但行政赔偿立法本身存在的不足之处无疑是主要原因之一。为了使我国的行政赔偿制度尽快得到完善和发展，现将其与被誉为国家赔偿母国的法国的有关行政赔偿制度作一比较。?
　　
　　一、行政赔偿归责原则之比较?
　　
　　行政赔偿的归责原则是指国家承担行政赔偿责任的依据和标准，它是行政赔偿理论研究和实际立法所面临的首要问题，也是确立行政赔偿责任的关键所在。各国由于国情有别，法律传统也不同，因而行政赔偿立法中所确立的归责原则有所区别。?
　　法国的行政赔偿归责原则是由行政法院在具体的案例中所确立的。在一百多年的赔偿诉讼中，法国逐步确立了以公务过错为主无过错责任为辅的归责原则体系。所谓公务过错是指公务活动欠缺正常的标准，即任何公务活动都应达到某一具体情况下的中等水平，低于这个水平就是具有公务过错。与主观过错不同，公务过错只着眼于致害行为本身，淡化主观道德的应受谴责性，仅从行为上判断是否具有过错。公务过错的形式很多，归结起来，主要有公务的实施不良，不执行公务以及公务的实施迟延三种。[1]虽然公务过错理论受到了普遍的赞赏，但随着现代化科学技术的发展以及政府权力的不断扩张，公务活动造成的异常危险状态剧增，即使不存在过错或违法，仍有可能损害公民的合法权益。在这种情况下，如果继续恪守公务过错理论，则容易导致救济的不周全，对受害人产生极大的不公平。这是因为过错原则在救济上奉行“无过失则无责任。”为了弥补公务过错理论的不足和适应现代行政的需要，法国在行政赔任中确立了无过错责任原则，即在某些特殊情况下，只要有损害结果发生，即使公务人员并无职务过错，国家仍需承担赔偿责任。当然，无过错原则仅仅只是作为过错原则的补充而存在，其适用范围有着严格的限制。?
　　我国《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权益。”据此理论界和实务部门一般认为我国行政赔偿适用的是违法责任原则。至于“违法”的具体含义，现行法律法规均未作出明确解释。学术界的意见也不统一，有学者认为违法应指违反严格意义上的法律。有学者主张从广义上解释违法，既除违反法律外，还包括违反法律原则、违反公序良俗、没有履行对特定人的法律义务或尽到合理注意。?
　　我国行政赔偿之所以适用违法归责原则，是考虑到与《宪法》、《行政诉讼法》的规定相协调，简单明了，好了解，易操作。违法原则虽说实现了认定标准的客观化，却将合法不合理的行为排除在行政赔偿范围之外，导致赔偿范围过窄。相比之下，法国的公务过错理论只是一个相对的概念，同一事实根据不同的情况，可以认为具有过错或不具有过错，[2]客观化不够彻底，这使得判断公务活动是否达到中等水平可能会因弹性过大而不易掌握。但法国以公务过错为主，无过错责任为辅的归责原则涵盖范围极广，能给受害人提供较多的救济机会。我国的国家赔偿制度现已实行多年，实际操作经验较立法之时有了很大的进步，完全可以考虑引入无过错责任原则作为行政赔偿的辅助原则，真正实现行政赔偿的立法目的。?
　　
　　二、行政赔偿范围之比较?
　　
　　法国在建立行政赔偿制度之初，仅在非常有限的范围内承认国家赔偿责任。1873年权限争议法庭在布朗戈案件的判决中声称：“这个责任既非普遍性的，也非绝对性的。”但随着时间的推移，法国通过行政法院一系列的判决确立了非常广泛的行政赔偿范围，现在国家几乎承担全部行政赔偿责任。[3]一些在传统理论上认为应属于国家责任豁免的事项，如行政立法行为、行政机关内部惩戒行为，公有公共设施管理与设置欠缺行为，甚至对于因国际条约产生的巨大而特别的损害，法国的行政法院都认为在特定条件下国家也应承担赔偿责任。同时为了使受害人有更多的机会获得赔偿，法国对“公务行为”进行扩大解释，主张只要是为了公共利益而从事的行为，或在行政主体权力控制下而工作，即使行为人不具有公务员的身份，也被理解为公务行为，对其侵权害，国家也应承担责任，从而进一步扩大了行政赔偿的范围。[4]与此同时，国家不负赔偿责任的范围正逐渐缩小，仅限于法律的明文规定和最高行政法院判例所确认的事项。?
　　与法国不同，我国《国家赔偿法》除在第二条中对国家赔偿范围作了概括性规定外，又在第二章第一节中详细列举了行政赔偿的事项，仅包括侵犯人身权和财产权的两种具体行政行为。侵犯人身权的情形包括：因行政强制侵犯人身自由的；因行政处罚侵犯人身自由的；因违法拘禁或其它方法侵犯人身自由的；因使用违法手段致人伤害或死亡的。侵犯财产权的情形有：违法实施罚款、吊销许可证和营业执照、责令停业停产、没收财物等行政处罚的；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；违反国家规定征收财物摊派费用的；造成财产损害的其它违法行为。除此之外，国家不负行政赔偿责任。?
　　通过比较，我们可以看出：第一，两国行政赔偿范围的法律确定方式不同。法国通过行政法院的判例确定了行政赔偿范围。这种方式具有很强的灵活性和针对性，能及时适应现代社会发展需要。但由缺乏系统的理论概括和原则性规定，导致实践中处理的标准不统一，且难以被非专业人士了解。我国则通过《国家赔偿法》对行政赔偿范围作了十分明确的规定，可操作性强。但由于国家行政权力的频繁运作和侵权现象的不断增多，若不能及时调整有关规定，则显得刚性过强，无法解决现实问题。第二，法国的行政赔偿的范围远远大于我国，我国行政赔偿的范围明显过窄，扩大赔偿范围势在必行。“规章以下具有普遍的约束力的违法决定命今”必须纳入行政赔偿范围内，这是因为上述规定范性文件制定主体混乱，越权情况严重，且制定程序随意性较大，容易侵犯行政相对人的合法权益。至于公有公共设施管理欠缺而致害的赔偿鉴于我国社会改革的方向则应视具体情况而定，那些实行企业化经营、自负盈亏的行业，如铁路、电力，可以由企业负责赔偿；但由国家设立并由政府直接管理的，如公路、公园，仍应由国家负责赔偿。?
　　
　　三、行政赔偿诉讼管辖之比较?
　　
　　我国和法国在法院的设置上有所不同。法国设有各自独立、互不隶属的行政法院和普通法院两大系统。普通法院审理普通案件（民事和刑事案件）；行政法院审理行政案件，隶属行政系统。如果普通法院和行政法院在管辖上发生冲突，由权限争议法庭解决。因“公务过错”而导致由行政主体承担赔偿责任的案件，原则上由行政法院管辖，适用行政赔偿规则，这些规则由权限争议法庭和行政法院判例产生。普通法院根据分权原则，对某些行政主体的损害同赔偿也具有管辖权，包括；私产管理的赔偿之诉、工商业工务的赔偿之诉、暴力行为和非法侵入私人不动产的赔偿之诉，以及由法律特别规定的赔偿之诉，适用私法规定。公务员在执行行政职务时因“个人过错”造成损害所引起的行政赔偿案件由普通法院管辖，适用私法规则，公务员以个人财产赔偿受害人的损失。当公务员赔偿责任和行政主体赔偿责任并存时，受害人可以自由选择，向普通法院或行政法院起诉要求赔偿损失均可，但不得要求双重赔偿。[5]我国未设立专门法院，一切案件均由人民法院负责审理，行政案件也不例外。《国家赔偿法》虽未具体规定行政赔偿案件的管辖问题，可从《国家赔偿法》与《行政赔偿法》的衔接来看，行政赔偿案件的管辖同于行政诉讼案件，行政赔偿诉一律由法院的行政审理。?
　　行政赔偿诉讼案件由不同类型的法院管辖，就法律制度本身而言是各有利弊，需要相互取长补短。法国设立专门的行政法院管辖行政赔偿诉讼案件，优点在于：行政法院的法官除具有专门的法律知识以外，还因为可以通过一些途径与实际行政经常保持联系而具有丰富的行政经验和专业知识，能够保证行政判决有较高的水准；缺点是由于有两个独立的法院系统，受害人得花大量的时间选择合适的法院，很不方便。在我国，行政赔偿诉讼案件统一由人民法院管辖，有利于受害人及时起诉。可缺点是法官虽通晓法律知识，却无行政经验，在处理一些专业性、技术性较强的行政案件时难免会有力不从心之感。[6]从现实情况来看，法国的行政法院虽属行政系统，却能独立执行审判职务，不受实际行政干涉，行政赔偿工作开展得有声有色。反观我国法院尽管是属于独立的司法系统，却因为人事、财权受控于党委、政府，而无法真正做到司法独立。行政赔偿诉讼困难重重，不仅案件数量与实际情况差别极大，执行也是十分的困难，个别地区甚至大多数行政赔偿判决得不到执行。因此有学者建议我国也应设立专门的行政法院，以使司法能够真正独立。?
　　
　　四、行政赔偿方式和标准之比较?
　　
　　行政赔偿以何种方式进行和赔偿标准的高低于否，都直接地影响着受害人权益的实现。?
　　法国的行政法院由于不能命令行政机关为一定行为或不为一定行为，所以只能判决行政主体负担金钱赔偿义务，不能判决行政主体采取实际执行行为以恢复物质损害的原状。但行政法院可以在判决行政主体负责赔偿时，指出如果行政机关自愿恢复原状，不用支付赔偿金。行政法院也可以判决行政机关在损害继续存在期间，每天赔偿金额若干，从而达到恢复原状的目的。[7]确定赔偿金数额时，法国采取的是补偿性原则，行政主体的赔偿金额应是实际发生的全部损失，不只是赔偿现实的损失，“如果将来的损害是可以立即估价的，则应当对其进行赔偿。因为它是对于现状的直接现实的延伸。”[8]除此之外行政主体还需从受害人提出请求赔偿之日起，支付利息。而且自1964年公共工程部长诉letisserand家属案件后，法国行政主体对包括物质损害和精神损害在内的一切损害承担赔偿责任。?
　　我国的行政赔偿方式也以金钱赔偿为主，《国家赔偿法》第二十五条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”此外，《国家赔偿法》第三十条还规定行政机关“应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。”至于赔偿标准，我国在立法时出于经济发展水平和国家财政负担能力的考虑，采取了直接的物质性损失赔偿的原则，即只是保障公民最基本的生存所需，而不是充分补偿受害人的损失。对于财产损失，现有规定原则上只赔偿直接损失，可得利益损失一概不赔。其中，对于违法罚没、违法征收的，只返还本金，不讲利息；财产已经拍卖的，只给付拍卖所得价款；吊销许可证和执照、责令停产停业的，只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；侵犯公民人身自由和生命健康权的，只赔偿物质损失，而不赔偿精神损害。?
　　虽然我国和法国都采取了以金钱赔偿为主的赔偿方式。可与法国相比，我国行政赔偿采取的标准根本无法弥补受害人的损失。明显偏低的赔偿数额既不足以慰抚受害人，消除受害人的意见，也不能有效的遏制违法，促进行政机关依法行政。对于精神损害，我国基于传统文化的影响虽然规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等补救措施，但赔礼道歉毕竟不涉及权利状态的恢复和利益损失的弥补，对权利损害而言起不到救济作用。有鉴于此，我国应提高行政赔偿的标准，按实际损失给予充分赔偿，而且对于某些行政机关和行政机关工作人员的故意侵权行为还可考虑设立惩罚性赔偿，以遏制违法行政。同时对于精神损害这种特殊形式的损害国家也应予以赔偿，通过给予受害人适当的赔偿金的方法来减轻其所遭受的痛苦。当然精神损害适用金钱赔偿有严格的限制，“只有在其他方式赔偿后仍然有失公平的情况下，才给予金钱赔偿。”[9]?
　　
　　五、行政赔偿费用支出管理方式之比较?
　　
　　行政赔偿费用是指国家赔偿受害人损失所需的费用，世界各国一般均从国库支出，但赔偿费用的支出管理方式有所区别。?
　　法国实行的是中央政府统筹编列赔偿预算，即所有行政赔偿费用均由中央政府按年编列预算。国家根据历年来行政赔偿的大体情况，确定一个每年所需行政赔偿的基本数，在编列预算时，作为一项专项支出，列入预算收支科目，所有行政赔偿费用都从中央财政拨付。这种模式的优点在于能够保证充分的赔偿经费，能使受损的合法权益最大限度地获得补救，避免经济不发达地区因财政困难拖延支付行政赔偿费用。缺点是行政机关因赔偿费用非自己所出，可能会慷国家之慨，滥施赔偿或超标赔偿。另外由于社会保险业的迅猛发展，法国有些地区和部门还引入保险形式解决赔偿金的支付问题，公民个人向保险公司投保，一旦合法权益被行政主体损害，则可以从保险公司取得赔偿金，保险公司支付赔偿金后则可向行政赔偿主体提出赔偿请求。[10]?
　　我国由于从1994年4月1日起实行分税制的财政管理体制，因此国家《赔偿法》第二十九条明确规定“赔偿费用，列入各级财政预算”，由各级政府根据本地区实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。各级政府就本机关造成的损害自行负责，这就使得各级政府必须为减少行政费用的支出，必须提高工作责任心，依法行政，避免了法国实行中央政府统筹编列赔偿费用模式的缺点。可缺点在于我国是一个经济发展不平衡的国家，各地的财政收入状况取决于该地的经济发展状况。经济发达地区的地方财政是能够承受一定量的行政赔偿费用的支出，而一些经济相对较落后的地区连开展日常行政工作所需的费用尚无法保证，如何能拿出钱来赔偿受害人的损失。同时国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》第七条和第十条还规定行政赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。财政机关审核行政赔偿的赔偿义务机关的申请时，发现该赔偿义务机关因故意或重大过失造成赔偿的，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准赔偿的，可以提请本级政府责令该赔偿义务机关自行承担部分或全部行政赔偿费用。之所以这样规定是为了强化行政赔偿费用支付的事后监督。可实践中赔偿义务机关垫付赔偿费用后到财政部门那里却常常拿不出钱，即使拿得出钱也会影响到赔偿义务机关领导的政绩。因此许多赔偿义务机关就直接从自己的“小金库”中支付赔偿费用，根本不向财政机关申请核拨。因此可以考虑将单位列支的赔偿金设为独立的行政赔偿基金，由赔偿请求人凭赔偿协议书、或判决书直接从该基金中申报领取。??
　　
　　参考文献?
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　　[6]张正钊，韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998，798-799.?
　　[8]江必新.法国行政法院1947年对法国电力公司案件的判决[J]，国家赔偿法原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，1994，133.?
　　[9]林准，马原.国家赔偿问题研究[M].北京：人民法院出版社，1992，194.?
　　[10]黄杰，白钢.行政诉讼法及配套规定新释新解[M].北京：中国民主法制出版社，1999，987.

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