浅谈烟叶基础设施建设存在问题及监管对策

　　摘 要：开展烟叶基础设施建设是烟草行业支持烟叶产区经济社会协调发展、有效改善烟农的生产生活条件的一项重要惠民工程。针对项目建设过程中的问题，例如前建后废、补贴资金监管、虚假招标等，分析原因，提出监管对策。
　　关键词：烟叶生产；基础设施；监管
　　中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0052-03
　　开展烟叶基础设施建设是烟草行业自觉贯彻中央重要决策部署的一项重大举措。从2005年起，烟草行业为支持烟叶产区经济社会协调发展，有效改善烟农的生产生活条件，每年投入100亿左右专项资金，在全国22个省（区、市）烟叶产区开展了基本烟田的水利、密集烤房、育苗设施、机耕路、土地整理、农业机械等基础设施的综合配套建设，受益烟田面积达到5 000余万亩，为推进现代烟草农业和社会主义新农村建设作出了巨大贡献。以重庆烟叶产区为例，截至2013年，已累计投入烟叶生产基础设施项目资金36亿元，其中：烟水配套工程投入8.3亿元，建成蓄水设施559万立方米、沟渠735千米、管网16 473千米，旱涝保收面积近32万亩；烟叶调制设施投入12.3亿元，建成密集烤房3.6万座、其他烤房1.76万座、标准化晾房5 496座、烘烤工场17处、装烟方式改造800座，全面满足烟区烘烤需求；田间机耕路投入3.77亿元、建成项目2 502千米，骨干乡村畅通路投入6亿元、建成项目2 072.72千米，覆盖基本烟田轮作区域面积约90万亩，涉及烟区184个乡镇、831个村，为近42万烟区农民出行运输提供了便利；育苗设施投入2.29亿元，建成工场化育苗大棚和封闭育苗室504座，集中供苗面积达50.4万亩；土地整理投入1.74亿元，整理面积达5.7万亩；烟用农机具投入6 886万元，配套农机设备9 208台套，覆盖种植面积达20.5万亩；加强烤房投入维修维护资金约1亿元。2014年，重庆烟草将继续投入烟叶生产基础设施资金12.8亿元，未来几年将继续加大“土地整理、田间机械化和装烟方式改造”等项目的投入力度，不断增强烟区综合保障能力。
　　烟叶生产基础设施建设涉及资金众多，民生意义重大，能否建成优质工程、廉政工程，监管工作尤为重要。因此，必须结合实际存在问题，加强对规划立项、项目审批、招投标、资金使用等各个环节的监督检查，让“惠民工程”、“民心工程”真正发挥长久效益。
　　一、存在问题
　　1.前建后废问题。烟叶基础设施在广大烟区发挥的重要作用毋庸置疑，但是仍有少数烟叶基础设施存在不同程度损毁或闲置现象，甚至个别烟叶基础设施还未使用就已经废弃，浪费了大量的人力、物力和财力，社会影响极坏。究其原因有三：一是立项具有盲目性。个别单位为了尽快尽多争取烟叶生产基础设施资金，立项决策极不严肃，对项目建设缺乏科学论证和实地考察，盲目上报项目数量，盲目开展项目建设，超出了烟叶生产的实际需要。二是规划缺乏前瞻性。由于烟叶生产的特殊性，个别单位对烟田缺乏合理规划和布局，随着个别烟田转为其他作物种植，个别烟叶生产基础设施例如烤房、水池、育苗大棚等，也随之废弃。三是建设标准缺乏统一性。由于烟叶生产基础设施没有统一的行业规划和实施标准，各单位往往根据自身对行业政策的理解进行设计和实施，部分烟叶生产基础设施不能很好满足烟叶生产需要，个别项目刚投入使用没多久就面临重新改造或重建。
　　2.补贴资金监管问题。目前，烟叶基础设施建设的模式主要有三种：一是烟农自建，烟草企业通过补贴形式将资金直接支付给烟农；二是烟草企业代建，项目验收合格后交付烟农，资金由烟草企业转付给施工单位；三是地方代建，通过转移支付转付给地方政府，专款专用。虽然烟草行业为保证补贴资金专款专用从制度、程序、监督等多方面制定了严格措施，但是，由于烟叶基础设施项目涉及分项众多，数量较多，单个项目投资额度偏小，监管很难完全到位，通过虚报、多报项目或工程量等方式骗取、套取补贴资金行为不可能从根本上杜绝。
　　3.虚假招标问题。一是借牌借壳投标问题。虽然烟叶生产基础设施建设从整体上看是大项目，总体投资额度巨大，但是除水源性工程和土地整治外，密集烤房、育苗设施、农业机械等项目，具体到每个标段投资额，从几万到几十万不等，却是典型的小工程。这就造成资质等级较高、技术力量雄厚的大企业认为利润微薄不愿参加投标，小企业或者包工队愿意投标但达不到投标的要求。于是小企业或者包工队就采取借用、挂靠等方式参与投标，由于人员业务素质和技术力量有限，工程质量也就很难得到保证。二是围标串标问题。由于烟田主要集中在较为偏远或落后地区，从成本、从业环境等多方面考虑，外地投标人不愿也很难进入当地市场。为牟取不当利益，当地投标人可能相互串通，故意抬高报价；业主方也可能和投标人相互串通，搞暗箱操作，破坏公开、公平的竞标环境。三是特事特办问题。由于部分烟叶基础设施建设项目下达的计划较晚，工期较短，任务较紧，部分单位为赶进度，以强调项目实施的及时性、特殊性为由，能公开招标的却采用邀请招标，投标人往往只有3家，各自报价差距不大，且与限价极为接近，存在“围标”、“串标”嫌疑，有的甚至跨过招投标环节直接实施，也可能为腐败提供滋生的空间。
　　4.项目质量问题。一是权力寻租问题。由于建设项目施工过程涉及环节众多，如环境评估、质量监理、建材检测等，施工单位可能会通过各种不正当手段拉笼腐蚀相关管理人员；相关管理人员也可能利用手中职权要求施工单位为自己谋取私利，从而导致项目质量把关不严，达不到设计标准。二是监管人员的履责问题。由于烟叶基础设施建设点多面广，战线长，工程建设管理人员人数少，相关人员在各个建设点之间疲于奔波，也只能蜻蜓点水式的察看，很难全面、深入了解情况。有的监理单位的监理人员害怕得罪施工方，走形式、走过场，对存在问题睁一只眼闭一只眼；有的监理单位为节约成本，派出的监理人员没有资质，业务不熟，很难发现存在的问题。三是分包转包问题。有的中标企业拿到工程后就分包、转包给包工头或小公司，从中赚取“管理费”，有的包工头或小公司还可能再次转包，项目实际造价大打折扣，必然会出现少工短料、以次充好等现象，项目质量难以保证。

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