我国国有土地出让收支存在的问题与调整

　　〔摘要〕近年来，我国土地出让收入增长迅猛，并与房地产调控周期和宏观经济周期显著相关。土地出让收支结余巨大，国库库存增长较快。目前，我国土地出让收支存在的主要问题是：“招拍挂”机制强化房地产市场周期和经济周期，住宅用地供给难以得到根本性提升；地方政府依赖“土地财政”收入以及房地产市场带动经济增长的方式，短期内难以改变，且这种挤压其他行业发展的经济增长方式难以为继；土地净收益率下降，融资平台风险值得关注。基于此，本文从财税体制、土地流转等方面提出对策建议。
　　〔关键词〕国有土地；土地出让收入；土地出让支出
　　中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：10084096（2014）06004805
　　一、引言
　　自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府财政处于长期预算赤字的状态。从地方政府相对可自由支配和控制的财源来看，土地出让收入及相关收益是其重要的财产来源[1]。地方政府通过土地获得收入的方式主要有三种：一是通过供应土地，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式；二是将依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税及相关税收纳入地方税收收入；三是利用土地融资，即地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款，但这种方式已于2013年开始尽现疲态。本文以土地获得收入的以上三种方式为依托，以辽宁省大连市为例，对我国国有土地出让收支存在的问题及产生的影响进行分析，并从财税体制、土地流转等方面提出相应的对策建议。
　　二、大连市土地出让收支的主要特点
　　1.土地出让收入增长迅猛，受经济波动影响大
　　从总体上看，2003—2013年大连市土地出让收入呈飞速发展态势，且与房地产调控周期和宏观经济周期显著相关。具体来说，可将大连市近11年的土地出让收入状况划分为四个发展阶段（如图1所示）。
　　第一阶段（2003—2007年）。受当期国民经济快速增长的大环境影响，该阶段大连市土地出让收入表现出了飞速增长的发展态势。这一方面与其土地出让收入基数较小有关；另一方面是由于2007年国家对土地出让收支管理制度进行了全面改革，即将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”政策，受大量土地出让收入集中入库影响，当年大连市土地出让收入一举达到了152亿元。
　　图1大连市土地出让收入
　　资料来源：人民银行大连中心支行国库收支报表。
　　第二阶段（2008—2009年）。受国际金融危机影响，我国宏观经济出现下滑，致使开发商资金链紧张，地方用地需求减少，从而导致土地出让收入增速放缓。与其相适应，2008年和2009年大连市土地出让收入增速减慢。
　　第三阶段（2010—2011年）。2008年我国实行宽松的货币政策，这使得2009年我国货币供应量（M2）同比增长28%。同期，房地产市场的火热局面也推动了土地出让收入急剧增长，进而导致2010年和2011年大连市土地出让收入达到顶峰。
　　第四阶段（2012年至今）。受实体经济增速放缓以及一系列严厉的房地产调控政策出台等因素影响，2012年大连市土地出让收入同比下降58%。短暂下滑之后，2013年大连市房产市场出现量价齐升的局面，土地出让收入逐月回升，当年土地出让收入同比增长25%。但是，囿于大连市主城区可用土地减少以及房地产价格上涨必然限制非房地产经济发展进而导致宏观经济兴旺乏力等因素影响，大连市土地出让收入若回到2010年的高点，困难重重。实际上，大连市乃至全国已经进入了“后土地财政”时代。
　　2.土地出让支出与收入走势趋同，支出结构不合理
　　2007年国家对土地出让收支管理制度进行改革，将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，即土地出让支出全部从土地出让收入中安排。因此，大连市土地出让收支总量及增幅变动趋势基本一致。具体来说，2010年大连市土地出让支出的增幅最高，相比2008年增长了127%；2012年最低，降幅为64%。支出绝对值最高的年份为2011年，较2008年增长了近3倍。
　　土地出让支出按用途分主要有征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出及其他支出等。2008—2012年，大连市土地出让支出中35%用于征地和拆迁补偿，35%用于城市建设支出，25%用于土地开发支出，三项支出合计占比超过90%（如图2所示）。支农支出、城镇廉租住房保障支出、教育资金安排等支出占比均较小。大连市土地出让支出结构不尽合理。
　　图22008—2012年各项土地支出平均占比3.土地出让收支总体盈余，结余滚存对国库库存贡献较大
　　土地出让收支结余是指土地出让收支轧差后的余额。2008—2013年，大连市土地出让收支结余平均占土地出让收入的28%。除2008年出现土地出让收不抵支外，2009—2013年土地出让收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支结余占当年土地出让收入的比率为最高，分别为25%和74%。
　　从与国库库存余额的关系来看，土地出让收支结余是近年来形成巨额国库库存的最重要原因之一。2009—2012年，大连市土地出让收支结余占其国库库存平均比率高达60%以上，是其国库库存余额的重要来源。
　　三、土地出让收支存在的问题及对经济发展影响
　　1.“招拍挂”机制强化了土地市场对房地产市场的周期性影响
　　我国土地的“招拍挂”机制，使土地市场在无形中具有了强化房地产市场周期性的作用。在房地产市场上升时期，政府将增加土地供应，并抬升土地出让价格；而在房地产市场下行阶段，则减缓土地供应。另外，“招拍挂”机制还可导致商业用地价格明显高于住宅用地，使政府更倾向于推出商业用地，进而压缩住宅用地的供应[2]。而且，地方政府为了招商引资，还会以划拨或者协议的方式推出土地，也降低了住宅用地的供应。就大连市而言，划拨和挂牌是其土地配置的最主要方式。从大连市近三年的平均情况看，划拨和挂牌占其总配置面积的比率分别为27%和63%；从总体趋势上看，大连市划拨和协议占比逐年增加，合计占比从2011年的24%增长到2013年的50%（如图3所示）。

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