我国高等教育管理体制法治化研究

　　摘 要：国外高等教育有分权制、集权式以及分权与集权混合模式等管理体制，给大学以自主权是其共性。我国高等教育体制经历了探索期、确立期、行政体制改革深化期以及高校内部体制管理体制改革深化期，其中，有经验，也有教训与不足。因此，在高等教育管理体制法治化之路上，要建立高等教育立法体系化，应在具体制度设计上解决教育分权、内部管理体制、投资渠道多元化以及高效监督制约机制等问题。
　　关键词：高等教育；管理体制；法治化
　　中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-9132（2018）21-0188-03
　　DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.21.121
　　一、国外高等教育管理体制的现状
　　梳理国外发达国家的高等教育管理体制，我们发现，无论是当前世界高等教育宏观管理体制三种类型代表的美国、法国与德国，抑或是英国、意大利，均呈现不同特点，也有其共性。
　　（一）美国的分权制
　　美國作为典型的地方分权制国家，高等教育管理体制呈现出地方统管、大学自主、社会监督的格局，由地方政府或利益集团行使决策、立法、财政拨款、评估、监督等职能，聘任教授、招生、专业及课程设置与调整、财政支出、经费筹措等由学校自主决定。
　　1.政府的管理职能。美国联邦政府没有直接管理高校的权利，而是通过立法、拨款对高等教育管理宏观调控；州政府通过确定高等教育的发展规划、法律法规和财政资助补贴和预算、对高校创办和学位的批准授予等方式，实现对地方高校的管理和控制。
　　2.高校内部的管理体制。美国高校内部管理体制呈现三个显著特点：一是相对独立的校董事会，二是校长负责制，三是教师参加管理（评议会）。其中，美国董事会机构独立，权限比较大，体制成熟，具有裁决学校一切事务的权力；校长多由董事会任命，作为董事会的首席执行官，校长负责学校的各项事务，并向董事会报告，如加强学校与各界的联系，为学校筹资，招聘优秀的教职工等；学校规章制度与学术政策的制定、学术事务管理的权力属于评议会，如课程计划，确定本科生和研究生的录取标准，确定与教师和科研人员的聘任或晋升有关的人事政策。
　　（二）法国的集权式
　　法国高等教育管理体制一直是中央集权式，自拿破仑时代，法国大学被置于国家严格控制之下。现在管理体制上作了一些改革，主要是加强立法监督、资金支持上扩大大学自主权。1968年《高等教育改革指导法》突出了大学在管理、教学、财务等方面上的自主权。
　　1.外部管理集权。法国高校的许多事务都由政府管理，甚至如课程教学计划等都由全国统一控制，体现其中央集权管理高校的特点。
　　2.内部事务的管理。法国大学委员会是内部管理的最高决策机构，成员由学院院长教授代表、研究所所长和其他外部人员组成， 并由教育部任命的校长主持工作，校长是政府的代表。大学委员会下还有若干专门化的委员会，对专业事提出处理意见。
　　（三）德国的集权与分权混合模式
　　联邦政府有高校入学、结业、大学生学习资助等专项权力，同时强化校长管理权、引入高校董事会制度。
　　德国的冯洪堡在1810年创立了柏林大学，并为大学制定了“学习自由、研究自由、教学自由”的原则。学习自由、研究自由、教学自由的原则奠定了德国高等学校内部管理系统的基本特点和格局。德国高校实行校长责任制，校长为最高领导人；高校内部分别建立有校务委员会、学术委员会等专门的决策机构，负责高校内部事务决策，如课程设置、教学计划安排等，大学的管理权向学术型倾斜，显示“教授治校”的特点。
　　受联邦国家制度和学术自由的传统影响，德国高等教育曾以“国家官僚—教授”管理模式成为世界高等教育的样板。进入20世纪60年代以后，该模式受到诟病，德国对政府与高校的权力关系、财政制度、人事制度等方面进行了大刀阔斧的改革。
　　（四）英国模式
　　英国采取政府宏观引导、高校自治的高等教育管理体制。政府通过教学质量评估、资金支持等手段提高教育质量，高校内部实行委员会决策下的校长负责制，学校的管理由校长领导下的行政体系来执行。英国主张政府在高校的发展过程中避免做得过多以至于妨碍高校的自主经营，教育部负责制定宏观政策，具体细则由教育部组建的各个独立的机构制定、落实。高校内部推行委员会决策、校长负责的内部管理体制。
　　（五）意大利模式
　　作为现代大学发源地的意大利，将“艺术和科学是自由的，与此相对应的教育也是自由的”写入其宪法，意大利的高等教育管理体制以给大学充分的自主权为其显著特点。意大利的高等教育管理体制中以大学在法律规定范围内享有自主权为显著特点，实施教学自治、国际学生流动、教育体制以学生为中心，以提高教育体制的灵活性。意大利以教育、大学和研究部、全国大学委员会、意大利大学校长委员会、全国大学生委员会、全国大学评价委员会作为高等教育管理和协调机构，其大学自主权的特征极为突出。
　　综上，美国、德国、法国是当前世界的高等教育宏观管理体制三种类型的代表，英国、意大利的高等教育体制也具有明显的特征与优势，可供借鉴。国外发达国家对高等教育体制的研究与实践围绕着政府与大学的关系、给大学自主权等方面开展研究与改革，这些研究与实践给我国高等教育的改革提供了借鉴和参考。
　　二、我国高等教育管理体制的历史与现状
　　（一）我国高等教育管理体制的历史回顾
　　1.探索期（建国初期—1977年）。从高等教育管理中央集权管理、高校内部校长负责制到中央与地方两级管理，高校内部实行党委领导下的校长为首的校务委员会负责制，我国高等教育行政体制建构完成。（1）宏观层面。建国初期，我国仿照苏联模式调整全国高校的院系，高校由国家举办、分属中央各部委和地方管理的“条块体系”基本形成。（2）微观层面。从建国初期校长负责高校全部工作的校长负责制，经历1956年的由校长主持、集体领导的党委领导下的校务委员会负责制、1961年强调党的领导核心，实行党对高校的统一领导以及“文革”期间的高校实行党的一元化领导，到1978年以后开始实行党委领导下的校长分工负责制， 并逐渐在部分高校试行校长负责制。在校院系管理层级上，从建国初期的院系两级管理体制到20世纪中期以后规模较大的高校开始建立校、院、系三级管理体制，逐渐下放人、财、物、事等权力给学院， 学院成为介于校、系之间的办学实体，系成为高校的基层职能机构。高校内设机构及人事制度上，行政系统设有教务、科研、人事、财务等职能机构，党委系统设置了组织部、宣传部、统战部等部门，各类群团组织也相应成立。

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