反垄断机构三合一，应避免隧道视野

　　根据今年3月公布的国务院机构改革方案，分散于三个部门的反垄断机构将合并为一，目前正有序推进。
　　具体而言，是将国家工商行政管理总局的反垄断执法职责（反垄断与反不正当竞争执法局）、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责（价格监督检查与反垄断局）、商务部的经营者集中反垄断执法（反垄断局）与国务院反垄断委员会办公室等职责整合，统一归属市场监督管理总局。其中，国务院反垄断委员会将继续保留，具体工作由国家市场监督管理总局承担。
　　2007年反垄断法颁布后，采用三分法进行机构设置，但这种“三驾马车”的反垄断法执法机构设置，一直被学界所批评。
　　时至今日，“三合一”的理论变为现实，尽管此轮机构改革的内容庞杂，不过在全球化背景下，反垄断法随着中国市场的扩展日趋重要，甚至和中美贸易战也直接相关，这场三合一改革在整个机构改革中显得极其亮眼。
　　此次合并，需要“审查”其理性，并借此展望中国反垄断法的未来。

统一还是分立，各有利弊

　　本次国务院机构改革和我国政府机构变动的传统一致，某种意义上是历史的再次轮回。在新中国的70年历史中，差不多每十年就进行一次精兵简政，此次改革的例外仅仅是间隔时间较长而已。
　　传统大陆法模式的“大行政”思维下，政府职能随着经济和市场导向而不断扩展，长期积聚的职责切割、推诿扯皮，只能通过不断增加协调机构、小组来完成有效决策。
　　从本次改革方案来看，改动幅度相当之大，不过很难说这是一个系统性的设计改革，比如并没有坚持上世纪90年代改革的“經企分开”（监管和经营分开）等，而更多是基于事权进行整合，这可能更多是出于精简目的，合并同类项的作业结果。
　　反垄断执法机构“分割为三”长期遭受诟病，理论界言必称“不合理设置”，分权也缺乏“正当性”，这样的背景下，机构调整就成为必然。
　　因此，“三合一”改革来自于两个动力：合并同类项的就事论事调整背景，以及反垄断法原有的不合理职权配置，缺乏正当性。如果从原理来说，执法权应统一还是分工？世界各国是统一的多还是分工的多？各有不同说法。这涉及一个经济法内的概念问题：规制、竞争、反垄断以及之间关系如何看待。如果从监管、规制和执法机关是否需要考虑竞争问题的角度，没有国家是由一个机构来完成这种工作的。即便在反垄断机构三合一之后，这种事权的重叠也必然存在。所有的产业监管，如交通部、证监会、银保监会、教育部等，在利用市场机制的时候，难道不需要考虑竞争，并根据竞争法的原理来执法吗？
　　如果仅仅从反垄断法执法的狭义视角来看，世界各国既有统一的模式，也有分工的模式，这是因为两种模式各有利弊。
　　统一的好处是集中，不同制度、政策、执法尺度之间可以保持一致性。根据反垄断法自身逻辑，在规则的表述上采用了三分法：价格串谋（卡特尔）、滥用市场支配地位和合并审查。但在执行-救济层面，按照结构和行为来划分更为合理。其中，无论是卡特尔还是滥用市场支配地位，都已经趋向于符合经济分析，依据合理原则进行审查。许多结构审查（合并审查），如企业合并时必须采用合理原则和经济分析。统一有助于方法、裁判上的一致。
　　分工的好处是机构间的竞争。在不同机构的权力相近时，可以通过不同机构的竞争动力，使规则得到优化；更重要的是在起步阶段，竞争动力可以促进机构的执法能力，从而寻找专业化的解决方案。尽管存在分工，但是反垄断法的内在逻辑决定着不同的部分共享相同的原则、方法和理念，不同执法部门去贯彻执行，相互间的竞争也会带来模仿、借鉴和学习。
　　这种法律执行上的竞争促进优化，在许多国家都出现过。比如美国的公司法就被认为，使50个州之间的竞争让公司治理规则、执行和裁判都保持在世界最佳状态。中国也不例外，两个证券交易所的设计就形成彼此竞争。纽交所、港交所对上交所、深交所，也是一个竞争。
　　具体到现有的“三法司”（反垄断的三个执法部门），经过十多年的实践，从三家机构的“判案”执法来看，能力分化已经非常明显。
　　商务部反垄断局的专业化水平提升非常快，尤其是对反垄断案件作出判断的经济分析，在相关市场、支配力、竞争损害的测量上，已经积累相当的经验。在规则、裁判的透明度上也表现最好。在国际交流中，有外国同行评价反垄断局已经非常具有“专业水平”。这在某种程度上也是因为，一来在企业合并的申报中，跨国巨头的合并常常存在多个司法辖区“jurisdiction”的竞争；二来，商务部很高的国际化水平也助力不少；三来，商务部在2003年就已经展开外资并购的反垄断审查工作，时间较早。
　　原工商总局下属的反垄断和反不正当竞争局，在经济分析、市场测量上的跟进就要晚一些。除扭转人们印象的利乐案外，其在过往十年作为较少。作为一个反垄断法的执行者，工商部门更乐于使用反不正当竞争法，以保护私益的方式去解决问题，这和保护公益的反垄断法相去甚远。这几年，工商部门孜孜不倦地主导修改反不正当竞争法，但反不正当竞争法，除了我国对它严重依赖，几乎在世界范围内，总体上都是趋于衰落的。
　　价格监督检查与反垄断局，作为发改委的下属部门，其名字就表现出同时实施价格法和反垄断局的双重特点（中国的价格法在反垄断法颁布之后并没有废除，从而形成双轨制）。但该局更熟悉价格法，其执法案例中几乎见不到市场界定和竞争的经济分析。因为发改委在国家部委中排行靠前，可以约束另两家反垄断执法机构的国务院法制办（此次被合并到司法部）对其制约能力似乎不强，因此许多“创新”备受瞩目。比如最早在价格执法中采用“约谈”制度（尽管在法理上存疑但已成为政府普遍使用的行政手段），再比如要对“银行业”反垄断（受规制市场是否需要再次反垄断调整，传统上认为不可以，欧盟也是近几年才开始探讨）。不过值得称赞的是，发改委敢对国企乃至央企作出处罚。
　　如果从理想的状态来说，应当在反垄断法出台后，废除价格法或者只保留其公共产品价格规制的部分内容，这样才能真正以反垄断法的规范框架进行调整。结构审查会涉及到合并后的垄断行为可能，需要和行为审查之间进行协调。因此，当初的机构分立应当采用二分法：商务部和工商总局，而不是三分法（额外分立发改委的价格监管）。而在结构审查和行为审查上，可以合并或分立，各有道理。

相关热词搜索：隧道 视野 反垄断 机构 三合一