环境公益诉讼的检察担当

　　摘要：法律实践的现实需求，呼唤检察机关的司法担当，检察机关提起公益诉讼的改革，目前已从13个省市的试点工作迈向全面实施。本文首先论证检察机关提起环境公益诉讼的必要性和可行性，在此基础上厘清角色冲突问题，提出进一步构建该制度需要明确受案与管辖范围、严格前置程序、促进环境检察机构专门化等。
　　关键词：检察机关；环境公益诉讼；制度构建
　　经济的发展与环境保护存在天然的冲突，市场经济高速发展的同时，我国的环境污染问题日趋严重乃至触目惊心。环境公益诉讼作为有效保护环境和生态资源的一项重要法律制度，在实践中却出现无权、无力乃至无人诉讼的“公共地悲剧”。
　　一、检察机关提起环境公益诉讼的必要性与可行性
　　（一）检察机关提起环境公益诉讼的必要性
　　（1）现实需求呼唤检察机关的司法担当
　　环境损害往往具有范围广泛、涉及利益巨大、对象间接性的特点，分散的受害群众并没有依法提起环境公益诉讼的资格。根据新修订的《环境保护法》，民间环保组织具有提起环境公益诉讼的资格。然而在实践过程中，一方面欲新成立社会团体受制于主管单位同意与否；另一方面，已有的环保社会团体和组织行政色彩浓厚，对侵害环境的行政行为难以提起行政公益诉讼，即便在民事公益诉讼中也缺乏资金、取证权方面的支持。扩大原告的适格范围，代表国家和社会公益，由检察机关提起环境公益诉讼，是终结“公共地悲剧”的迫切需要。
　　（2）依法行政的有力保障
　　在环境保护执法中，常常发生有法难依、执法不力的现象。任何不受制约的权力都易被滥用，一些地方政府为了保持经济的增长，为排污企业提供“保护”，以牺牲环境为代价追求政绩，致使环境问题愈演愈烈。行政执法中的“体制性障碍”需要借助外界力量的监督与突破，而相较于群众、媒体、权力机关的监督而言，检察机关的监督具有较强的专业性和独立性。赋予检察机关提起环境公益诉讼的资格，能有效防止行政权的滥用，切实保障依法行政，建设法治政府。
　　（二）检察机关提起环境公益诉讼的可行性
　　（1）法理基础
　　实体利害关系人逐渐为诉讼法上当事人的概念所取代，诉讼当事人的范围不断扩张。以发展的眼光审视检察机关参与环境公益诉讼，不难发现其作为代表国家利益和社会公共利益的诉讼主体，能有效运用法律手段维护国家和社会公共利益。我国宪法第134条明确规定，检察机关是国家法律监督机关，这表明检察机关可以代表国家和社会公共利益，其提起环境公益诉讼具有法理基础。在经过两年的试点探索后，2017年新修订的《民事诉讼法》第55条已明确赋予了检察机关提起环境公益诉讼的资格。
　　（2）应对“三难”问题的优势
　　环境公益诉讼大多涉及面广、影响力大、案件敏感、与地方政府有千丝万缕的联系。我国自环境公益诉讼制度确立以来，环境公益诉讼之春迟迟不来，在实践过程中长期面临立案难、取证难、胜诉难三大难题。相较于环境保护组织，检察机关提起环境公益诉讼有着明显的优势。
　　（3）不受行政机关干扰的独立地位
　　人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个体的干涉，该地位有助于击垮“立案难”这一“拦路虎”。面对立案难的现状，检察机关一方面有不受行政机关影响独立办案的法律地位，另一方面又与法院同属于司法机关，有利于分担法院的“政治责任”，更好地促进环境问题的司法解决。
　　（4）法定调查取证权
　　环境公益诉讼的对象相较于一般的社会组织，表现出相对强势的一面。在力量对比悬殊的环境公益诉讼中，社会组织面临取证难这一棘手问题。相较于一般的社会组织，检察机关无疑在调查取证上有较为完备的物质和技术力量，法定调查取证权又为其提供了制度保障。
　　（5）专业优势
　　检察机关拥有法学理论基础扎实的专业队伍、丰富的诉讼经验和司法资源，其在环境专业相关领域的专业知识虽储备不足，但在诉讼中仍旧是诉讼本身为核心，其環境专业知识的储备欠缺并不影响其充分发挥诉讼方面的专业优势。
　　二、检察机关提起环境公益诉讼存在的问题
　　我国各地检察院对提起环境公益诉讼进行了许多有益的探索。诸如2003年山东省德州市乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂污染案、2008年广州市珠海区检察院诉新中兴洗水厂水污染案、2016年江苏省徐州市人民检察院诉鸿顺造纸公司环境污染案等。积累宝贵的实践经验的同时，在实践过程中发现以下问题：
　　（一）角色冲突问题
　　一方面，检察机关定位为“公益诉讼人”，而另一方面，检察机关有兼有法律监督者的角色。检察机关既是法律监督者，又作为原告参与诉讼，裁判者和运动员两重身份的嫌疑，体制内和体制外双重地位的矛盾，是难以回避的问题。随着实践探索如火如荼地进行，其诉讼法律地位和角色冲突的理论争议更加引起学界的高度关注。
　　（二）受案范围不清
　　检察机关提起环境公益诉讼的受理环境案件的范围尚需厘清。过窄的受案范围会限制检察机关在环境公益诉讼中发挥应有的作用，使制度设计某种意义上形同虚设；而过宽的受案范围则会导致过度的司法干预，职权的重叠将导致资源的浪费。
　　同时，还需注意是否要针对检察机关在提起公益诉讼中的特殊性，区分强行诉讼范围和任意诉讼范围等。
　　（三）径直起诉易现滥诉
　　一方面，我们不得不承认，在实践过程中，往往就原告是否具有新《环境保护法》第58条所规定的主体资格产生大量争议。法院在针对具体案件做出实质性判决前，还要耗费司法资源对原告究竟是否具有诉讼主体资格一次又一次做出裁定。当再审裁定判令撤销前两审的裁定，开启实质性问题的审理时，消耗的不仅仅是司法资源，更变相延长了审理时间，延迟了环境污染问题的解决。由检察机关提起环境公益诉讼，一定程度上可以节省司法成本。

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