检察机关行政法律监督制度研究

　　内容摘要：如何处理司法权与行政权之间的关系，不仅关系司法权摆脱行政权的干预，以实现司法权独立与司法公正，而且涉及以司法权制约行政权，以实现依法行政与法治政府建设的目标。以检察机关行政法律监督为突破口，构建司法权与行政权之间的功能秩序，对全面依法治国意义重大，这就需要强化一种“检察建议、行政公益诉讼”的二元监督模式，以预防与减少行政机关的不作为或乱作为。而重视检察官的客观义务，实现检察委员会与主任检察官之间的职能划分，并合理定位行政公益诉讼的受案范围，则是检察制度改革必须要回应的时代主题。
　　关键词：行政法律监督 经由国家的自由 行政公益诉讼 检察建议
　　2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年1月29日最高人民检察院出台的《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》第30-31条指出：“建立对履行职责中发现的违法行政行为的监督纠正制度。加强理论研究和实践探索，从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，逐步完善监督的方式、手段和程序，对检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，及时提出建议并督促其纠正。”“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。对行政机关违法行使职权或者不作为，侵害国家和社会公共利益的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼的，探索由检察机关提起诉讼，保护公共利益。及时总结实践经验，逐步规范和完善检察机关提起公益诉讼的条件、范围、程序、效力，推动完善相关法律规定，加强对公共利益的保护力度。” 〔1 〕这就提出了检察机关行政法律监督的职责。但是，检察机关行政法律监督尚不具有立法支撑，理论界对此的认识也存在一定的分歧。笔者仅就检察机关在行政法律监督中的理论定位、检察机关行政法律监督的法治意义和如何建构我国行政法律监督制度等问题作些探讨。
　　一、检察机关在行政法律监督中的理论定位
　　就当前受社会各界关注的司法改革而言，如何使司法权摆脱行政权的干涉而保持独立，以及如何通过司法机构内部改革，使司法权配置更为优化，这已经受到了学界的广泛关注，遗憾的是，如何强化以及实现司法权对行政权的法律监督，这并没有引起学界充分重视。作为专门的法律监督机关，检察机关行使法律监督的职权长期以来被界定为对职务犯罪的预防与侦查，对审判机关的审理程序与裁判结果行使抗诉权，那么，对于行政机关的违法行为是否具有法律监督权，这确实是《决定》提出的新问题，有从理论上予以解答的必要。
　　作为前提，在全面依法治国的时代背景下，如何实现国家公权力的合法化运行，事关法治国家、法治政府建设的成效，是依法治国的关键。社会转型时期的司法在社会发展中具有极其重要的作用，司法权的弱化会带来行政权因缺乏有效制约而不作为或乱作为等践踏法治的乱象。一如我们所知，法治政府是法治中国建设的重点，核心是规范与制约政府权力，提高运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力，使市场在资源配置中发挥决定性作用，实现政企分开、政事分开、政资分开、政社分开。〔2 〕而要实现这一目标，则需要正确思考检察机关行政法律监督问题，强化一种“检察建议、行政公益诉讼”的二元监督模式，以预防与减少行政机关的不作为或乱作为。问题在于，由检察机关承担行政法律监督的职责，这是否具有理论与现实根据呢？
　　首先，检察机关的行政法律监督职责源自检察官的客观义务。检察官的客观义务在于守护法律的尊严与权威，担负着“法律的守护人”的光荣使命。正如萨维尼所指出的：“检察官应担当法律守护人的光荣使命，追诉犯罪者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料的人民。” 〔3 〕事实的确如此，自检察制度诞生之日起，检察官被就赋予了法律的守护人的使命，维护法律被客观公正与有效实施，预防行政执法怠惰，就成了检察制度的创设目的。这正是检察官与一般行政人员之间的本质区别，对于一般行政人员来说，法律乃是其执法依据，法律没有规定其行使的职权不得行使；而检察官的义务在于实现法的目的，并非依法行使即可完结。尽管学界在论述欧陆国家的检察官的客观义务时，主要是从《刑法》及《刑事诉讼法》实施角度展开，但其出发点乃是把检察机关视为法律的守护人，以独立于警察与法官。立足于这种客观的义务，检察机关是站在法律的守护人的立场上提起行政法律监督，既不偏袒一般民众或社会组织，也不迁就被提起行政法律监督的行政机关，而是完全服从于法律规定。〔4 〕
　　其实，检察官的客观义务与检察机关之法律监督制度是一脉相通的，都在于使法律在具体执法实践中得以有效实施，以发挥法律维护社会公益、保障公民基本权利的作用。这就是国家设立检察制度的“利益”，也与现代行政诉讼的原则一致。从理论上分析，为了避免原告滥用诉讼和阻碍正常的行政决定的有效实施，现代行政诉讼理论确立了“没有利益，就没有诉讼”原则，我国传统行政诉讼理论也采用这一标准，并主张就行政诉讼而言，因行政机关滥用职权的行为，《行政诉讼法》赋予对具体行政行为具有利害关系的公民、法人或其他社会组织提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。在这里，行政诉讼只是督促行政机关依法行政的司法救济措施之一，在行政诉讼之外，也应该有检察机关行政法律监督的制度空间，检察行政法律监督尽管是检察机关代表国家，以司法权对行政权的监督，目的也在于督促行政机关依法维护公共利益，从而以民间与国家的合力确保法治政府建设的成效。
　　其次，检察机关的行政法律监督是现代客观诉讼的题中之义。客观诉讼是指以保护国家和公共利益为宗旨的公益诉讼，是为了捍卫法律及“公意”。比如，日本行政诉讼法学将机关诉讼和民众诉讼称为客观诉讼，这也具有明确的法律依据。日本《行政案件诉讼法》第5条和第24条规定机关诉讼限于法律有规定者。根据日本《行政案件诉讼法》第5条，民众诉讼是请求纠正国家机关或者公共团体不符合法律的行为的诉讼，是不限于救济起诉人自己权益的行政诉讼种类。客观诉讼制度是为了维护国家和公共利益，保证行政行为的合法性，保证行政法得到客观和正确适用，因此有别于保护私人利益的主观诉讼。〔5 〕依法行政需要司法监督，行政诉讼就是这种司法监督的重要维度，行政诉讼制度需要保护公共利益的客观诉讼制度和保护私益（公民、法人与其他组织）的主观诉讼制度并存，这才能更为全面地发挥司法监督的职能。有学者指出，与我国传统行政诉讼制度不同，当代社会转型时期，出现了与个人私益无关的社会公共利益危机，如在生态环境保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产流失等领域，侵害公共利益和公众利益的现象广泛存在。这是传统的主观诉讼制度所不能包容的，也无法由公民、法人或其他社会组织提起诉讼。相反，检察机关提起行政公益诉讼，不仅是检察官负担其客观义务的具体体现，而且与传统行政诉讼制度不同，因此，可以促进完善我国行政诉讼的客观诉讼制度。〔6 〕

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