房产税改革的破局之路

　　摘要：房产税是当前世界主流国家完善自身税制的主要税种之一，而房产税的改革方案在学界和实务界都争议颇大，这也是房产税至今难以出台的主要原因。房产税在沪渝的改革试点困难重重，应当从课税对象入手对当前的房产税改革进行反思与重构。只有在明确房产税的功能定位的基础上，积极借鉴各国各区域的经验，扩大课税对象的范围，从而完善中国的房产税征税制度。
　　关键词：房产税；课税对象；功能定位；基本住房
　　中图分类号：F812 文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2017）06-0062-03
　　Abstract：The property tax is one of the main categories of current mainstream countries，and it would be a great controversy in improving its tax system and reforming the property tax around the academic and practical circles， and this is the main reason for the real estate tax has been difficult to introduce. The reform of real estate tax in Shanghai and Chongqing should reflect on the tax object to restructure the system. Only on the basis of defining the functional orientation of the real estate tax， we should actively learn from the experience of various countries and regions， and expand the scope of the object of taxation.
　　Key Words：Property tax； tax object； function orientation； basic housing
　　随着房地产税在中国地方税收征收的体系中扮演不可或缺的角色，房产税在稳定中央与地方分税制度中的作用日益凸显。而自从2011年房产税改革试点以来，房产税始终在全国楼市的不同状况、政府的税收征收管理、居民的收入水平差异等问题下难以出台、困兽犹斗。而目前上海、重庆的试点情况也不容乐观，不仅因为改革试点的合法性饱受争议，而且改革的结果在组织收入、调控房价、调节贫富差距以及优化税制方面都没有达到预期目的。[1]思考房产税的制度设计，应当转变对房产税的征收对象范围认知，研究征收房产税的征管对象差异，以期建立一个结构良好、规范完善、体系严谨、与公共财政目标相契合的房产税征收管理体系制度。
　　一、房产税改革的基点：课税对象的发展变化与现实样态
　　房产税改革并非突如其来、从天而降的新思悟，而是经过理论与实践的洗礼自然而来孕育而生的理念。突破房产税改革的困局，应当首先梳理房产税征税对象的历史演变，把握其发展的背景与规律，理解其范围的界限及其合理扩张。
　　（一）循序渐进：基于规范内容的整合
　　1986 年发布的《房产税暂行条例》（以下简称《条例》）排除了“个人所有非营业用的房产”的纳税责任，主要针对的是内资的个人和企业的营业性用房；而外资个人及企业是按1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》缴纳城市房产税。《条例》的规定比较粗略，课税对象相对狭隘，随着税制改革的不断深入，其课税范围已经不能满足时代需要。
　　2003 到2006 年，属于中国房地产市场发展欣欣向荣之时，房产税制问题日益凸显，国家在这一阶段主要是探究各国的房产税制，审视国内的制度问题，摸索适合中国房地产的课税对象，为房产税改革做起步工作。国务院于2008年底废止了《城市房地产税暂行条例》，这意味着内资与外资企业与个人统合于一部法律进行纳税，便利了纳税机关也践行了税收公平原则。2011 年1 月上海、重庆两地启动房产税改革试点，其最为突出的变化是取消个人所有非营业用的房产的免税条款，对个人自住房的保有环节开征房产税。2015年，十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对税收法定原则在法律层面得到明晰确立，将房地产税法列入全国人大常委会2015 年立法计划。但是，受多方利益阻遏、法则内容争议较大等多重因素困扰，当年未能出台房产税法案。
　　（二）双管齐下：基于沪渝法规的反思
　　对于房产税的改革最具里程碑的事件要数2011年1月于上海、重庆对个人住房开证的房产税，因为其首次触及了房产税课税对象的改革范围，明确将个人所有非营业用的房产也纳入了课税对象之中，可以说涉及改革的深水区，坚持“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位”。然而，二者的课税对象有所区别。
　　1.上海市房产税试点的课税对象
　　依据上海市人民政府于2011年1月28日实施的《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》（以下简称“《上海办法》”）的规定（见表1），其征收对象是指本地人新购的第二套及其以上的房产和外地人新购的第一套及其以上的房产。此处规定保障了本地人的基本住房需求，也践行了法不溯及既往的原则，在税收减免部分还兼顾到未成年人子女、成年子女的利益问题。相对而言，对本地人来说比较公平。对外地人而言，虽然考虑到了引进人才和在本市居住证满三年的外地人的利益，但是对于外地人与本地人的不公平待遇还是遇到了公平原则的质疑。另外，有學者认为，如果只是对新购房屋征收房产税而不对多套房屋持有者进行征收，是对其纵容和袒护。[2]当然，《上海办法》中的免税范围过宽也是其遭到诟病的原因之一：依据北大中国社会科学调查中心完成的《中国民生发展报告2012》显示，全国家庭的平均住房面积为116.4平方米，人均住房面积为36平方米。而《上海办法》规定的免税面积人均60平方米，以三口之家为标准，家庭的免税面积达到180平方米。可见，纳入征收对象的范围十分有限。

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