孙昊：“分利联盟”的利益满足与公共利益的实现

　　[摘要]在威权体制向民主化转型的进程中，分利联盟追逐自身利益的巨大外部负效应阻碍了公共利益的进一步增长，削弱了政策主体的权威，从而使得民主化的正当性受到反诘，社会的稳定与和谐发展面临挑战。笔者从体制转型期的政策情境出发，对分利联盟长期存在的必然性及其在体制转型期中的功能进行了归纳，提出为了有效扼止分利联盟在转型期的负功能，政策主体应侧重于对混合性政策工具的研究与应用，特别是对其中的“税收与用户收费”工具加以关注。

　　[关健词]威权体制 分利联盟 政策工具 混合性政策工具 “锐收与用户收费”工具

　　随着冷战的结束和经济全球化的发展，传统的威权体制必须向新的国家治理模式转变。为了应对因新旧体制过渡而产生的问题与挑战，政策主体必须对转型期的特点有着充分的认识，通过对政策工具的研究与应用，保障这一进程的顺利进行。

　　本文的一个前提假设是文中提到的与“分利联盟”相对立的公共政策主体的自利偏好处于可被社会接受的界限之内。按照公共选择理论的观点，政府一旦形成，同样可被视为理性的“经济人”，其内部的官僚集团存在自身利益，在履行职能的过程中追求自身利益的最大化。这样，文章中的政策主体在实践中就具有主、客体两重性。因此，为了本研究能够在相对稳定的理论框架中得以持续，作者特意将文中提及的政策主体与同样可作为“分利联盟”的官僚集团进行了区别，暂时剥离了政策主体作为研究对象的主、客体两重性将其视之为公共利益的代理人而存在。

　　一、威权体制民主化转型进程中“分利联盟”的影响

　　（一）威权体制民主化进程中政府能力的削弱

　　第二次世界大战后，包括东南亚国家在内的一些后发国家经济发展的巨大成就主要是在威权主义政治时期获得的，这成为这种政治体制具有现代性的一个有力证明。虽然威权体制的存在和发展有其历史必然性，但是该体制也存在不可避免的弊端。最主要的是，该体制缺乏足以应付或者适应新的社会和政治变迁的能力。当威权体制由经济发展的推动力变为阻碍力时，它的现代性也就开始丧失。

　　同时，由于冷战结束后，西方发达国家更加偏爱民主政权而不再支持威权体制；
经济全球化的发展也使得民主理念作为普适价值在各地不断地得到深化和推进，威权体制普遍面临正当性危机，威权体制的阶段性历史角色似乎已经走到了末端，取而代之的新体制注重的是如何有效结合民主巩固与发展经济，以及如何透过制度设计来增强民主体制下政权机构的发展功能。

　　因此，随着时代的变迁，看似坚不可摧、稳固强硬的威权体制不得不开始遵循“新权威主义”这一轨迹向民主化演进，即先从经济体制改革人手，亦步亦趋地过渡到政治体制改革。

　　但是，这种民主化转型却使得一些国家未蒙民主之利反先受其弊。因为现代民主的实现需要一个最低的社会、经济和文化根基，民主化的演进需要准确把握这些国家经济、社会和政治发展之间的密切关系，比如“那些人均收入较高，且在体现社会现代化的各项指标上得分也较高的国家往往是最民主的”，反之，则不然。尤其关键的是，一些发展中国家薄弱的制度基础往往无法支撑有效的民主机制的运转，与此同时，由于政府权威先行从部分领域退出，导致“分利联盟”乘虚而入，从而啮噬公共利益、削弱政府权威、动摇民主化的正当性。

　　在经过20多年的经济体制改革与政治体制改革之后，处于国家治理模式转型期的中国同样也面临着类似的挑战：执政党的执政理念与方式、地方与中央关系、国家与社会关系等均出现较大的变化；
市场经济的进一步发展与完善，使得过去“效率第一”的经济发展策略面临严峻挑战；
经济全球化与市场化的浪潮更迫使政府机构大幅调整自身的经济管理职能，政府逐渐丧失直接介人产业投资与生产活动的政策工具；
与此同时传统威权体制下才具有的国家自治与国家能力（“国家自治”通常指的是国家独立于自利的和矛盾的社会压力的程度，“国家能力”可以理解为国家制定和有效执行政策的能力）倍受削弱；
与此相伴而生的，便是“分利联盟”的显性化及其逐利欲的膨胀。

　　（二）“分利联盟”在转型期中的外部负效应

　　正如一位台湾学者所言，在威权体制的民主化转型中，民主化导致了市场机制下累积与分配之间矛盾的激化，以及导致政策主体相对于某一利益群体独立性的降低。于是，随之而来的“分利联盟”便开始对相关政策的应有功能产生侵蚀作用，这不但损害了政策主体的权威，并腐蚀新兴民主体制的正当性。由此，政策主体在政策制定上的主导性开始下降，政策主体在政策工具运用上的自主性面临挑战，政策主体必须被迫适应一个全新的环境。比如，中央与地方的协调问题、政策主体与部门利益的竞争性关系、政策主体对不同方面压力的回应，特别是必须应对压力集团尤其是分利联盟的利益诉求。

　　奥尔森在《国家的兴衰》中对“分利联盟”进行了较为全面的阐释，他认为，与某个集体中存在搭便车的人一样，国家中也存在搭便车的群体。因为国家可以对收人进行再分配，这些利益群体就可以通过“寻租活动”影响政策的制定，影响收人再分配方案的制定，从而增加本利益集团的收人。奥尔森把这些搭便车、寻求收人再分配的利益集团称为“分利联盟”。

　　由于分利联盟的寻租活动不是致力于把蛋糕做大，而是设法在既定大小的蛋糕中争取如何多给自己分一些，因而这些逐利活动的本质是非生产性的，其结果就是“当消费和分配取代经济生产和资本累积时，整个国家的经济成长便可能因丧失动能而趋缓……同时，公共政策可能沦为分利联盟的祭品，这些利益团体在追求自身利益时，经常是以牺牲整体的公共利益为代价的”。

　　于是，分利联盟的寻租活动，将国家总收人转移到特定的利益集团，每一次转移都是以牺牲国家和社会公共利益为代价的，其结果就是体制僵化，资源配置扭曲，市场效率低下，经济停滞不前；
同时；
分利联盟的无限制寻租活动进一步改变了社会的激励机制，引起了政府决策效率和社会福利水平的下降，具有巨大的负外部性。

　　中国从计划经济体制到市场经济体制的转型，是社会利益和权力重新分配的过程。由于社会分化程度的不平衡，导致了一些拥有各种稀缺资源的个人与群体，在社会分化过程中取得了比其他个人或群体更为优势的资源，获得了空前的机会。中国的改革由于采用的是渐进式模式，“权力真空”与“市场真空”并存，政府职能的退出与治理能力的不足使得国家能力受到削弱，利益集团更容易成功克服集体行动的困境形成分利联盟。同时，由于存在着较大的制度缺陷（如价格双轨制、国有企业股份制改造、城市土地供给制度、户籍体制等），也诱导分利联盟的利欲膨胀并使相关寻租行为的实现成为可能。

　　在当前中国，垄断行业、特定的行政职能部门，甚至某些地方政府均不同程度扮演着分利联盟的角色，他们在各自的领域中凭借不可替代的垄断优势，获取了较大的改革成果。同时由于分利联盟活动本质的非生产性，所以此类集团的获益与整个社会的公共利益是彼长而此必消的。中国国情研究专家胡鞍钢就警告说，中国的行政性垄断，已经发展成一个庞大的利益集团，成为中国经济长期持续高增长的最大的制度性瓶颈。这些利益集团具有自利动机，他们借助政治资源并以国家的名义进行资源的瓜分并占有巨大的经济资源，妨碍市场要素的自由流动，并造成“政府失效”以及拖延改革进程。另一位学者萧功秦则认为地方政权以“低参与”为特征的权威政治排斥自下而上的资源分配，由于没有有效监督机制的制衡，而逐渐形成利益垄断和排他性的分利联盟。

　　所以对于正处在国家治理模式转型期的中国，必须正视分利联盟对于顺利转型的阻碍。否则，分利联盟巨大的外部负效应不仅会直接有损于公共利益，影响当前社会的稳定与和谐，而且更会影响政府权威，降低国家公信力，并从而动摇国家治理模式转型的正当性并阻碍其进程。

　　（三）政策制定主体对分利联盟利益诉求的两难选择

　　分利联盟的存在，往往会使有限的公共资源在二次分配时捉襟见肘，使得预期的投资经济效益无法发挥，重大的关乎国计民生的施政计划进度严重滞后，公共产品生产的成本控制难以落实，行政公权力的独立性与公平性遭遇严重侵蚀，不正当的利益分配无法防堵，最终导致民众的公共利益与公共安全无法有效实现，造成不良示范作用，人人抢搭“特权班车”，从而影响政府权威，削弱政府能力，并进而影响到社会经济的可持续发展。

　　但是问题在于，分利联盟在目前不仅仍会存在，而且从现实角度而言此类群体的存在又是当前促进经济与社会发展的重要条件之一。因为从某些方面而言，早期的威权体制必须在特定的历史条件配合下，才有可能发挥促进经济发展的作用；
甚至在有些威权体制国家，政府反而是经济体系中最大的掠夺者。而当这些国家在威权体制解构之后，政权机构变得相对弱化，缺乏建构完善市场体制的能力与自主性，民主化削弱了政权机构的能力。这时，由早期威权体制内部衍生出来的具有垄断性的分利联盟有效填补了由于体制转型后留下的“权力真空”与“市场真空”，并部分承担起经济增长与经济安全的责任。

　　这时政策主体所面临的挑战就十分严峻：一方面要避免出现公共政策为特殊利益集团服务的结果，因为这一结果会侵蚀分配正义和损害政府公权力的正当性，累积社会内部中下阶层的不满情绪，加剧整个社会的失序，增加社会的治理难度。但另一方面，由于分利联盟当前存在的客观性与必要性，公共政策又必须满足分利联盟不断增长的利益诉求。更为棘手的是，由于国家职能陆续退出相关领域，国家能力受到削弱，可供选择的政策工具较为缺乏，政策主体意愿的诉求被限制在一个很小的空间内。

　　所以，政策主体需要重新调整公共政策制定与执行的理念，针对当前分利联盟的特性，寻求更恰当的政策工具，规范分利联盟的利益诉求。

　　二、政策工具的种类及其选择

　　（一）政策工具的种类

　　政策工具就是政策主体赖以推行政策的手段，也可以称为政策手段、治理工具，是政策主体在部署和贯彻政策意图时拥有的实际的方法和手段，是政策主体将其实质目标转化为具体行为的路径和机制。政策工具是政府治理的核心，所以，在政策实施过程中，政策主体需要在多种政策工具中选择较为合适的种类或其组合。

　　从当前国际上的发展趋势看，国家治理对政策工具的选择呈现出新的战略取向，即民主化、效率化、科技化、法治化和多元化。而在实际治理过程中，政策工具的选择受到管理目标、组织特性、社会背景、历史和意识形态的深刻影响，每种工具都有其适用范围和价值，而不是能包治百病的良药。对政策工具的研究、选择与应用需要弄清楚政策手段的属性与特点，从中寻找具有普遍适用性的原则与手段。

　　国内外许多学者在近年来均对政策工具进行了一番梳理与归纳，按照不同的标准将政策工具进行分类。其中，美国学者豪利特（Michael Howlett）等在总结其他学者成果的基础上，按照“政府提供物品与服务水平”这一标准，将不同的政策工具放在一条以完全自愿提供和完全强制提供为两端的轴上，在此种划分标准下，政策工具主要可以分为三大类：

　　（1）志愿性工具。这种工具留给政策客体相当大的空间，不受或很少受政府影响是该种工具的主要特征。也就是说，政策主体期望中的任务与目标是可以建立在政策客体自愿与主动的基础上完成的。随着市场经济的不断完善，自愿性工具的作用可能会显著增加。由于这些政策工具执行成本低，并且能够体现政策主、客体之间的一致性与和谐性，许多政策主体都愿意采用这样的政策工具，具体来说此类政策工具包括家庭与社区、自愿性组织、市场。

　　（2）强制性工具。强制性政策工具也被称为直接工具，政策主体运用此类政策工具强制或直接作用于政策客体。这些强制程度较高的工具，允许政策主体做职能范围内的任何事情，而对于后者而言，在响应此类政策工具时只有很小的甚至没有选择、回旋与自由裁量的余地。此类政策工具由于拥有国家强制力为后盾，所以可以获得较高的执行效率，但是却需要承担较高的执行成本，并且容易激化政策主、客体之间的矛盾。此类政策工具具体包括规制、公共企业、直接提供等。

　　（3）混合型工具。混合型工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。在混合型工具的运用中，政策主体将最终决定权留给政策客体的同时，依旧可以不同程度地介人政策客体的决策过程。此类工具在某种程度上综合了自愿性工具和强制性工具的优越性，使得政策主体在进行不确定性决策时更为主动。此类政策工具具体包括信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费等。(点击此处阅读下一页)

　　（二）政策工具的选择

　　政策工具的选择不是一个单纯的技术问题，因为任何一项政策其背后都有社会背景、政治因素和官僚网络的存在，必须综合考虑经济、社会、文化风俗习惯以及以往政策工具的选择等多种要素。一般而言，对政策工具的选择通常要考虑一些因素：政策工具使用的范围和条件、公共利益能否有效实现等等。从理论上讲，任何政策工具都具有可替代性，政策工具的选择不是一元的而是多元的，不是单一的而是组合的。从目前的发展趋势来看，西方发达国家政府对政策工具选择的偏好正在发生转变，比如注重多种政策手段的综合运用、注重权变开发和动态适应、注重因地因事因时制宜等等。

　　在这一发展趋势的指引下，一些西方学者根据政策主、客体能力与偏好等多种环境因素，建立了政策工具应用的情景模型，其中，豪利特根据政策主体能力（国家能力）与政策子系统的复杂性归纳了一个政策工具的适用模型（详见表1）。

　　表1：政策工具选择的综合模型

　　-------------政策子系统复杂性高---------------政策子系统复杂性低----------------

　　国家能力高---市场工具-------------------------受管制的公共企业，或是直接规定工具

　　国家能力低---自调节的，基于社区或家庭的工具---混合工具--------------------------

　　从该模型中可知，市场、受管制的以及直接规定的政策工具的应用需要建立在较高的国家能力的基础上；
而当国家缺乏政策能力时，政策主体较倾向于使用激励、宣传或是依靠现有的自调节工具。此外，对于特定政策工具的选择，除了取决于国家能力之外，还受制于政策子系统的复杂程度。因此，在一个复杂的政策子系统中，涉及为数众多、存在利益矛盾的政策客体时，实行市场或自我调节的政策工具比较有利，而当政策客体数量较少而且子系统不那么复杂的情况下，政策主体就可以选择直接工具或是混合工具。

　　在当前中国国家治理模式的转型过程中，社会政治、经济、文化发展的迫切需要以及大量社会问题的有待解决，成为开展政策工具研究的基本动因。所以，有必要综合研究和有效选取管制、公共企业、直接提供、社区家庭、志愿者组织、市场机制、信息规劝、产权拍卖、使用者付费等多种强制性、非强制性和混合性政策工具类型，以切实提升我国政策工具选择的实际效能。

　　从宏观层面而言，公共政策的本质决定了效率是公共政策价值的逻辑起点，而其首选价值目标则应该是公平。作为价值理性的公平和作为工具理性的效率需要在政策过程中实现和谐与统一。因此在政策工具的选择上，需要改变以往工具理性的选择偏好，突出公共政策的“公共性”本质内涵，以公共利益作为公共政策的价值依归和政策工具的服务对象。

　　从技术层面而言，特别是针对分利联盟在传统威权体制转型中产生的外部负效应，政策主体需要考虑并决定采用哪一类政策工具才能从体制上收缩分利联盟的获益空间，提高寻租成本，有效扼止这些外部负效应对公共利益的侵蚀。

　　从中国当前政策工具选择的情境，特别是近几年在国家政策制定与执行中出现的问题来看，分利联盟对于国家自治与能力有着较大的干扰，并使得政策主体的政策能力受到了较大的削弱。同时，由于中国传统的威权体制特征，使得分利联盟在各自领域中带有鲜明的垄断特征。这一特征，一方面彰显了分利联盟的利益诉求与公共利益的分野，另一方面由于在各自领域中缺乏真正的竞争群体，使得其所在的政策子系统相对简化。所以，依据豪利特所归纳的政策工具选择的情境模型，当前的中国政策主体，可以更多的采用混合工具来应对转型期中分利联盟利益诉求与公共利益保障之间的两难困境。而其中，笔者更倾向于对“征税和用户收费”这一具体工具进行进一步的研究与应用。

　　三、当前治理情境下“征税和用户收费”政策工具的应用

　　（一）“征税和用户收费”政策工具的内涵及其特点

　　“征税和用户收费”是由政策客体依法向政策主体主要是政府支付的强制性工具。

　　例如，就政府而言，政府各职能部门经常扮演理性的“经济人”角色，在角色的脚本中职能部门同样会追求部门的利益最大化，比如在对于部门成员薪酬与福利的逐利过程中就可见一斑。由于不同职能部门掌握的行政资源的不同，往往会造成各部门间“肥瘦”不均的结果，这就导致了各职能部门为了部门利益而特意“设租”以寻求利益。此类行为有损于公共利益，成为目前亟待解决的难题。各级政策主体也纷纷研究政策工具，试图能解决这一问题。

　　如某省的政策应对则是：按编制人数规定各个职能部门向内部成员发放工资外收入的限度（如一个人一年可发放3万元），各个部门按照这一尺度确定各自部门的发放总额。如果某部门发放的总额超出了这个限度，超出的部分则必须按照的1：1比例向省财政上缴相应资金。省政府则可以将收缴来的资金进行整合，部分用来补贴“瘦”部门成员的收人，以此一方面限制“肥”部门的获益行为，另一方面也使得各部门的贫富不均现象得以缓和。这一过程就是“征税和用户收费”工具在政策过程中的典型运用。

　　一方面，征税和收费可以增加政府收入，以满足政策主体支出的需要，另一方面，此类工具还可以作为限制一定行为的政策工具。政策主体通过对某种行为定价，这种收费兼有规制和市场工具特征。在这一政策工具下形成的额外成本使得政策客体不得不重新分析自身逐利行为的成本收益——决定是继续原有的分利活动，还是将分利活动限定在边际收益最大化的阶段——而这一阶段的存在本身就为分利活动的扩张设立了无形的边界。

　　这样，在公共利益的价值取向上不被鼓励的行为就会被维持在一个社会所能接受的水平了。在这一状态下，分利联盟的利益诉求得到了一定的满足；
同时因为对这一利益诉求的满足而造成的对公共利益的损害也被控制在一定的范围之内；
而且政策主体因为收费行为积累了一定的资源可供再次进行再次分配，这其中的部分资源也可以向公共利益的需求回流。

　　政策工具在这里应用的技术关键在于，政策主体要将收费水平维持在社会收益等于社会成本的平衡点上，除此之外的任何其他水平的定价都是低效率的收费过低，则无助于扼止分利的寻租行为；
收费过高，则抬高了分利联盟需要支付的价格水平，不易被作为政策客体的分利联盟所接受。

　　这一政策工具的优越性在于：第一，该工具在政策子系统中相对易于构建，工具只需要针对特定领域的政策客体，而无需应对复杂的子系统中相互矛盾并竞争着的多重群体压力。第二，这一工具的运用对于不受欢迎的行为而言是一种持续的经济刺激，在这一刺激下，该工具的使用可以使得政策客体去寻求获利的替代品。第三、该工具的使用不必过多的发挥政策主体的强制作用，可以在政策执行过程中减少执行阻扼，缓和主、客体之间的利益分野与对立。第四，此工具使用灵活，政策主体可以通过跟踪决策，不断调整对政策客体的收费水平，可以为协调分利联盟的利益诉求与公共利益间此消彼涨的关系而与政策客体间进行策略互动。

　　当然，这一工具在使用上也同样存在不足：第一，该工具的合理使用需要大量的信息，帮助政策主体来确定合理的征税与收费水平，并使得追踪决策得以顺利进行。第二，政策主体在收费后的再次分配行为容易成为收费策略正当性与否的争议焦点。也就是说政策主体的征税与收费行为是否会再度造就一个新的分利联盟？政策主体的再分配能够将多少收人回流至公共利益的需求之处？这些问题都是该工具本身无法解决的。

　　（二）“征税和用户收费”政策工具与其他混合型工具的辨析及其适用条件

　　笔者认为，混合型政策工具的使用能够有助于威权体制在民主化转型进程中应对分利联盟利益诉求与公共利益分歧之争；
而在混合型政策工具之中，“征税和用户收费”工具较之于其他混合型工具，更有利于上述问题的解决：

　　（1）信息与劝诫。信息发布是一种温和的工具，它向政策客体传递政策主体发出的信息，希望他们能够按照政策主体的意愿改变既有行为。劝诫仅仅比发布信息略多了一些主动色彩，它表明政策主体正在付出努力试图改变政策客体的偏好或行为。信息发布和劝诫不会使用诸如提供报酬、强行制裁等政策工具选择。当政府面对一些新问题、新挑战而尚无更好、更明确地解决方案时，该工具较易获取并得以实施，而且不需要太多的执行成本。然而，此类工具过于软弱，特别是对于建立在“经济人”假设基础上的分利联盟而言，很难相信通过道德说教和言辞警告就能够让其放弃对群体自身利益的追逐。而“征税和用户收费”这一工具则带有一定的强制色彩，而且能使政策客体通过经济上的理性选择而选取获利的替代方案。

　　（2）补贴。补贴是指政策主体向政策客体提供的各种形式的财政转移。这种财政转移的目的是为了对一种值得鼓励的行为进行奖励，从而影响政策客体在采取不同行动时的预计成本和收益，具体包括赠款、税收激励、发放许可证等方式。这种工具使用起来比较灵活，可以对行为进行有效鼓励，同时管理成本比较低。但是在当前情境下分利联盟的逐利行为显然是不受欢迎的。与“补贴”相反，“征税与用户收费”则是一种消极的刺激工具，它通过对不受欢迎的行为进行惩罚而发挥作用，这才符合当下对分利联盟逐利行为的政策导向。

　　（3）产权拍卖。产权拍卖是一种相当有益的混合型工具。基于市场是最有效的资源配置方式的假设，通过设置固定数量的可转让消费权证，政策主体在原本不属于市场的领域创造了一个市场。在这一交易空间中，购买到消费权证的消费者可得到等量资源的消费权。例如，许多国家都曾通过这种方式试图控制污染物的使用。这种方式的优点之一，是便于构建，具有较大的灵活性，能够提供不受欢迎的相关行为的最大容量。但是，由于在限制分利联盟逐利行为的政策过程中，难以对分利联盟的最大限度获利进行量化（而且社会对于分利联盟获利的容忍度又是带有强烈的即时性与主观性），所以用产权拍卖的方式难以实现政策主体的意图；
同时，就当前政策情境而言，分利联盟在某一领域的强势地位是特定和唯一的，所以即使采取产权拍卖的方式，通常也不会有构成威胁的竞买者。而“征税与用户收费”工具的使用并不需要量化分利联盟的获利总量，从而体现出政策的相对弹性。

　　所以通过与其他混合型工具的辨析，“征税与用户收费”工具更有利于规范分利联盟的逐利行为。当然，这一工具的适用也并非是没有条件的，它应该适用的情境在于：第一，当前存在的不受欢迎的客体行为无法避免，并且社会对此的最大容忍度难以量化。第二，分利联盟的寻租行为存在一定的垄断性，在该领域内很少有竞争者。第三，减少这种行为的边际成本是递增的，这一工具的使用能够在实现公共利益的过程中达到成本与收益的平衡。第四，政策主体有能力、有公信力进行再次分配，从而保障该工具使用的正当性。

　　结语

　　在现实的政策过程中，没有任何一种政策工具是不可替代的，对于政策工具的选择需要考虑多种因素的影响。所以，在当前中国从传统威权体制向现代国家治理机制转型的进程中，对政策工具的关注与研究尤为重要。政策主体需要对转型社会中存在的主要问题（诸如分利联盟的外部负效应）进行剖析，对政策工具中的混合型工具（特别是“收税与用户收费”工具）进行深入研究，并选取合理的工具组合，弥合分利联盟的利益诉求与公共利益之间的分野，从而保证政策主体的权威性与有效性，最大限度的保障公共利益的实现，在政策主、客体的策略互动中实现动态的稳定与平衡。

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