袁绪程：从经济体制改革看教育体制改革

　　30年经济体制改革的成功已成为共识，教育体制改革能否从成功的经济体制改革中汲取经验？主持人希望我从这个角度透视教育体制改革。我个人也认为，教育体制改革可以从经济体制改革中吸取有益的经验和教训。

　　一、经济体制改革简述

　　让我们对30年经济体制改革作一个概括：“一个目标，三个层面，四个阶段”。

　　1.经济体制改革的目标：建立社会主义市场经济。也就是人们常说的市场化取向的改革，这个目标是明确的。

　　2.经济体制改革的三个层面：一是从指令性计划机制转向市场调节机制，建立市场价格体系。这就要求通过调放结合，逐步放开价格管制，形成自由市场价格制度。绝大多数产品和服务的价格现已放开，也由市场定价，但要素价格的改革还在进行中；
二是建立与市场经济相适应的宏观调控体系及宏观管理规则。这就要求进行政府机构设置的调整，行政体制的改革以及政府职能的转变。虽已取得很大的进展，但远未结束；
三是建立市场经济的微观主体，即市场意义上的企业。这就要求发展民营企业，改造国有企业，引进外资企业等等。通过30年的改革，企业（主体）基本建立，但制度规则（包括产权制度）仍待进一步完善。

　　3.经济体制改革四个阶段：一是起步阶段，主要是恢复文革前的旧体制和探索改革的路径及方向阶段；
二是“放开搞活”，大力发展市场经济阶段；
三是经济体制转型阶段；
四是法治的市场经济体制的确立和完善阶段。我们的改革现在处于第三阶段。

　　如果套用经济体制改革“一个目标，三个层面，四个阶段”的说法，那么教育体制改革处于一个什么样的状态呢？

　　二、关于教育体制改革的目标问题

　　经济体制改革之初，至少就“改革派”而言，改革的目标就是明确的，即经济的市场化。但是，教改搞了30年，目标仍然是模糊的，教改向何处去？“彼岸”在哪里？至少是缺乏共识的。没有目标，就会迷失教改的方向，就不可能有正确的改革战略和策略。我曾经提出过，相对现在的行政垄断的教育制度而言，建立自由教育制度应当是改革的方向和目标。我这里说的自由教育制度是指约束或规范出资人自由办学、教师自由授课、学生自由择校择课的一系列规章制度。

　　三、关于“三个层面”的改革问题

　　1.关于教育“价格”和办学机制问题。与经济领域的产品不同，教育是一种特殊的服务型产品，它提供的效用——“知识”常常因人而异，而难以直接评价，因为传授知识的教育归根结底是“育人”。但是，教育的“成本”则是可以计算的。比如，教育产品若与其它经济产品一样完全市场化，教育（产品）的价格就由市场供求决定。反过来说，教育的市场价格就调节教育的需求，并配置教育资源。然而，教育又是一种外部性很强的产品，是缩小人与人的能力差异性和收入差距的“公平”的源泉。教育历来被社会和政府所重视，甚至被当作公共品来生产。因此，不完全按照市场机制来办教育就应运而生。其中不足以收回教育成本的免费和低价收费的学校只能靠社会捐助和财政补贴来维持运转。这就是当初的大学都是由公益性团体和政府来办的根本原因。然而，此类非营利性学校往往因为“公费”而缺乏效率，这就给按市场价格收费的营利性学校提供了生存的机会，并迫使非营利学校进行某些市场化的改革，这就是近年来美国等西方国家教育改革的趋势。概括地说，美国等西方国家教育体制分为两大类：一类是公益性的半市场机制，即非营利性的自由办学机制，人、财、物投入按市场价格计成本，产出则不完全按市场计价，这类约占学校90%；
另一类是自由的市场办学机制，即不论投入和产出都按市场计价的营利性学校的办学机制，这一类约占10%。应当看到，不论是否营利性，出资人在办学上都是自由的。就我国现状来说，法律和政策都不允许营利性学校存在，不承认学校的营利性（但无法杜绝变相的营利性），不能利用市场机制配置资源。就是非营利性学校，也不存在“半市场机制”，因为其投入的价格是不能“议价”的，产出的价格也不能“自主”决定，而是由政府（教育部门）制订的，不论是公办还是民办学校的办学都不是自由的，既无生产者主权，也无消费者主权，仍然处于行政垄断的状态。

　　2.关于建立与自由的办学机制相适应的宏观的教育监管体系问题。现在的教育管理部门集“管、办、评”一身，宏观管理和微观管理不分，学校仍然是政府教育部门的“附属物”。改革的方向就是放权和分权以及转变职能，也就是将教育的“主管部门”转变为行业性的监管部门，主要是将公营学校“产权”的代理职能、教育的社会管理职能（教育的规划、规则制订、监管等）与微观的教育管理职能（办学、入学考试与录取、学科与课程设置、授课方式、毕业制度以及供产销人财物的管理等等）相分离。该下放的下放，该剥离的剥离，“桥归桥、路归路”。改革后的教育部门最终成为规则的制订者、监管者和裁判者。

　　3.关于建立自由教育的微观主体问题。在过去的经济体制改革中，曾经发生过微观主体的再造与市场体系及机制再造孰先孰后的争论。虽然这两者的生长或再造是不可分的。但的确有现实选择问题。事实上，微观组织——市场意义企业的再造先于市场规则的成形。正是有了成千上万的市场生产者或交易者，市场经济才不可逆转。教育改革能否像经济改革一样，从自由教育的微观主体再造入手呢？这是值得认真思考的。问题在于：自由教育的微观组织的再造要难于微观经济组织的再造。因为除了利益障碍之外，还有意识形态的障碍，以及政治安全等方面的考虑，而不像经济体制改革那样易被各方面接受。此外，市场意义上企业的再造的组织规则相对单一，而自由教育的机构则适应两种以上的规则。比如营利性规则，非营利性规则等等，这就增加了改革的难度。

　　从逻辑看，与经济体制改革一样，自由教育的微观主体的再造可以从以下三方面考虑：

　　1）通过下放教育自主权和分权的方式，改造国有学校，使各类国有学校成为真正的相对独立的教育主体，并按照国有资产管理法律以及非营利性学校相关法律进行登记和管理。此外，也可转制或改制为非国有的、社会的、非营利性的学校，当然也可出售给投资人改为股份制的市场营利性学校。比如出售某些技术性、职业性的院校。

　　2）大力发展和改造民办学校。正如当年民企的兴起促进了国企的改革一样，民办学校的兴起、发展、转制或改制也必将促进国有学校的改革。可悲的是，民办学校至今改革不到位而处于四不像地位。其中相当部分生存非常艰难。它们应当转制或改制为不同类型的学校。转制改制至少有四种组合：一是转为非营利性的社会资助性的学校；
二是转为非营利性的公营（国有）学校；
三是转为营利性的股份制学校；
四是转为营利性的独资学校。

　　3）大力引进外资，举办中外合资或外资独资学校。引进外资的“开放带动改革”是中国经济体制改革最为成功的经验之一。我们是否借鉴其经验，通过引进各种不同的办学资金，开展不同类型（营利性和非营利性）学校的试点，推动教育体制改革及其自由教育微观主体的再造呢？这是值得认真考虑的。

　　四、关于教育体制改革的阶段划分问题

　　与经济体制改革一样，教育体制改革也可分为四个阶段：一是恢复和探索阶段；
二是“放开搞活”的教育大发展阶段；
三是教育转型阶段；
四是确定和完善自由教育体制阶段。

　　1.恢复和探索阶段。从1978-1992年前后，开始恢复上世纪六十年代的体制，就大学而言，可以称之为蒋南翔模式。但是也没有停止探索新的教育体制。

　　2.“放开搞活”的教育大发展阶段。大致从上世纪九十年代至今。教育体制改革侧重于“放开搞活”，被称为教育的“产业化”极大地刺激了教育的供给，舒缓了教育短缺的局面，甚至局部出现供大于求，即结构性的过剩。近年来，大学毕业生的就业严重不足既折射出行政化的应试教育的弊端，也突显结构性的泡沫问题，它昭示着教育体制改革——即教育体制转型的到来。

　　从经济体制改革的经验看，教育体制的转型是非常艰难的。它不仅受制于利益的博弈，而且取决于决策层对于意识形态及政治安全的考量。它需要时机和条件，但一切改革都应准备预案，况且从理论（理念）的提出到政策制订及实施至少有3-5年的滞后期今年，国家就《国家中长期教育改革和发展规划纲要》问计于民，提出教育改革战略“山寨版”也许恰逢其时。

　　（本文为作者在“‘为教育改革和发展建言献策’系列专题研讨会之八：如何转变政府教育职能？”上的讲话）

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