陈端洪：宪政——通过制度限制政府

　　人为什么需要政府？需要什么样的政府？这是人类面对的永恒的困惑。宪政主义乃是人类面对这些困惑的一种思考和设计。

　　人为什么需要政府？这是对于人性的反省和对政府存在的价值与合法性的追问。面对这个问题，哲学家们首先预设一个原始状态。从原始状态过渡到国家的过程被当作一个理性筹算和选择的过程，国家的价值和合法性在这个过程中得到规定。在自由主义者看来，国家存在的全部价值在于通过法律保障个人自由和财产，而不是消灭自由和财产，因此，国家的一切行为必须在人的自由和财产权中寻求合法的基础。

　　人需要什么样的政府？这个问题对于不同政治体的人而言既有其共同的一面也各有其特殊性。宪政主义给出的普遍性回答是：有限政府。

　　所谓宪政，简而言之，就是通过制度限制政府。作为一种政治学说，它有两个基本的主张：首先，政府的权力必须受到限制，其次，人有能力设计制度达到限制政府的目的。

　　政府必须受到限制，政府权力不能武断行使的观念植根于两个重要的观念传统。一个是法治的传统，特别是习惯法和自然法的高级法观念。欧洲中世纪盛行的法律观认为法律就是习惯，统治者虽然高居万人之上，但处在法律和上帝之下。罗马法的自然法成分强调正义和衡平，是通过理性可以获知的道德法，高于皇帝制定的法令(constitutions)。第二个就是犹太———基督教传统，特别是犹太———基督教对个人作为上帝子民的内在价值的尊重。正如Carl Friedrich所言，“宪法旨在保护自我的尊严和价值，植根于基督教信仰的对自我的关注最终导致了权利(被认为是自然的)观念的出现。因此，宪法的作用也可以表述为界定与维护人权。

　　限制政府的制度有两类，一类是外在的限制，一类是政府内在的限制。在中世纪欧洲，封建制以及教会与皇权的二元结构都是对世俗国家权力的外在制约。现代社会对于国家权力的外在制约来源于市民和国际法。为保障市民社会的制约，人们创造了抵抗理论、同意理论(契约理论)、共和主义及参与式民主理论。

　　宪政主义的独特贡献在于对政府内在体制的限制的强调和设计。这个设计就是分权的技术。有趣的是，两个伟大的思想家洛克、孟德斯鸠分别从两条完全不同的路径得出同样的结论：分权，洛克从先验的命题出发，从自然法的假定出发，从关心个体的立场出发演绎出国家的同意理论和反抗理论，进而提出立法权和行政权分离的主张。孟德斯鸠从经验出发归纳出每一个国家的三种权力：立法、行政与司法。他明确地宣告：当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；
如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。

　　宪政主义对于制度限制的信仰建立在以下观念基础之上：1、国家的非个人化或客观化。国家与统治者在观念上必须分离，国家利益或国家理性必须与统治者的利益和理性分离，否则我们便无法设定国家的条件，而宪法就是国家生活的条件，因而我们也就无从谈宪法。2、对统治者人性恶的假定。宪政主义假定所有的统治者都有滥用权力的天然倾向，这也许有些武断，但宪政主义者宁愿相信之。3、国家的形式或制度构成重大区别，好制度是好政府的不可或缺的条件。Alexander Pope宣称“让傻瓜去争论政府形式吧，管得最好的就是最好的”。宪政主义者情愿做“傻瓜”，他们坚信制度的力量，因此锲而不舍的探求合理的国家形式。在一定意义上，宪政主义是一种制度主义、形式主义(不含贬义)、程序主义。4、制度是科学方法的对象，可以通过人的理性来设计。政治现象和自然现象一样可以成为科学方法的对象，虽然我们很难随意实验一种政府形式，但通过对历史上各种政府形式的效果的比较，我们同样可以获得“实验”的科学结论。宪政主义者对人的理性能力持乐观的态度，尽管也许不能像土木工程师一样将自己称为“社会工程师”，但充分相信人对国家宪法的建构能力。

　　限制政府有强弱之分，宪政有程度之别。有学者(Carlos Santiago Nino)将宪政的概念从弱到强分成八个层次，兹转述于下：1、与法治相连，存在一些根本的法律规则用以限制特定政府机关。2、有宪法，不管是成文的还是非成文的，但须高于普通法。3、宪法对法律有形式要求，比如，普遍、准确、公开、不溯既往、稳定并公平实施。4、分权，特别是司法要独立。5、宪法确认不受国家机关侵犯个人权利。6、司法审查，使威胁个人权利的法律无效(不得适用)。7、民主，明确一些国家机关的民主渊源。8、民主的具体模式与制度安排。

　　应该指出的是，不是所有的宪政国家都满足了上述全部要求。还须指出的是，宪政与民主在观念上是两回事，二者相辅相成的紧密联系是特定历史条件下的现象。

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