刘承礼：当代中国地方政府行为的新制度经济学分析

　　摘要：经济与政治体制双重变革下中国地方政府行为的变迁实践为新制度经济学理论在中国的传播及应用提供了难得的试验场。本文探讨了当代中国地方政府行为的变迁路径，以及中国地方政府对财政体制改革分权化和政治体制改革公共化的拟合程度。研究表明，即使新制度经济学在中国地方政府行为研究中的解释力是可观的，但其理论仍然需要结合中国实践予以适当的修正。

　　关键词：地方政府行为；
经济与政治体制；
新制度经济学

　　一

　　新制度经济学在西方世界由兴起到步入主流不过区区几十年，而引入我国并为国内热衷于制度分析的同仁奉为圭臬也只是从1980年代中后期才开始的，它的魅力并非来自什么新的研究对象和方法，而是用占主流地位的新古典经济学的分析方法去重拾早已为新古典经济学所抛弃或假定不变的前提——制度。对中国地方政府行为的变迁而言，为什么制度分析是适用的，这恐怕要归功于改革开放以来中国的经济与政治体制经历了可圈可点的变革。正是因为制度变革的广泛实践，才为新制度经济学在我国的传播及应用提供了难得的机遇。

　　（一）地方政府行为的制度化与制度化的地方政府行为

　　在中国，改革开放之后的地方政府获得了计划经济体制时期高度集中于中央政府的经济管理权和财政收支权①[其实在改革开放之前的计划经济体制时期，中央与地方之间的关系也几经放权和收权的循环，但始终未能跳出"一放就乱，一乱就收，一收就死"的周期律，这里固然有国家战略导向和高层决策者的主观偏好等原因，然而，更重要的症结似乎在于这三十年间，即使是中央向地方放权，地方政府获得权利的方式也只是被动的、不可持续的，根本没有也不可能制度化]，前者由自上而下的国有企业改革所赐，后者则通过财政体制改革而实现。无论是国有企业改革还是财政体制改革，都直接或间接地带有分权改革的迹象。分权导向的改革是市场化改革的基本特征，地方政府正是在分权导向的改革中产生了自主行为的积极性，这些行为具体化为扩大投资规模、争相招商引资、提供公共服务等。不过，随着财政体制改革和行政管理体制改革的推进，这些行为会发生一系列的重心转换。作为适应市场化改革的主要行为主体之一，地方政府越来越主动创造并遵循某些行为规则（即正式或非正式制度），这不仅是其顺应市场经济规律的明智举措，而且是减少市场经济活动摩擦力的自然反应。市场是一种制度，而制度决不仅仅只有市场①[青木昌彦：《比较制度分析》，周黎安译，上海远东出版社2001年版，第1～2页]，因此，融合于市场化改革过程中的地方政府，其行为带有制度的某些特征。

　　之所以说地方政府行为在市场化改革条件下具有制度化的倾向，我们认为，大致有如下几点原因：（1）地方政府在市场化改革中的行为动力是内生的，它受到中央与地方财政关系调整的重要影响，也服务于中央政府关于市场化改革的政治动员，其行为一经形成便致力于维护市场经济秩序；
（2）市场化改革中的地方政府行为受制于特定地区的资源禀赋和技术条件，即使面临同样的中央政策和国际环境，其行为方式仍然取决于地方政府的特殊性，这不仅满足路径依赖的假设，而且也符合中国的实际；
（3）改革开放三十年的实践证明，地方政府对市场化改革和制度变迁的推动作用是显而易见的②[有学者使用个体主义的成本-收益分析法证明了地方政府的介入使得渐进式改革得以平稳推进，并能以较低的摩擦成本加快我国的市场化进程。参见杨瑞龙、杨其静《阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁中的作用》《，经济研究》2000年第3期]，地方政府行为在打破制度均衡、促进制度演进的同时也制度化了自身，因为地方政策法规和行为准则的出台实际上已经宣告了地方政府是制度的主要供给者和当然接受者。

　　如何理解制度化的地方政府行为呢？这可以从改革开放以来中国地方政府行为所经历的变化中得到回答。地方政府行为的变迁路径受很多因素的影响，而最大的也是最直接的影响因素莫过于中央与地方财政关系的调整。如果将过去三十年的财政关系调整历程划分为三个不同的阶段，那么在各个阶段上，地方政府的行为会表现出较大的差异。在1980年代的财政包干制时期，地方政府获得了财政收入的"剩余索取权"，其经济性投资明显处于主导地位，各地通过扩大自主投资规模和提供税收优惠等财政竞争手段竞相获得外部资金的方式，与当时尚不能称之为微观经济主体的企业组成利益共同体，一起融入到提高地方经济增长率以获取更多的财政收入的热潮之中，与此同时，地方政府直接参与微观经济活动所带来的地方封锁和地方保护主义严重地阻碍了全国统一市场的形成。1994年实行分税制改革后，中央通过税种税率的调整重新将财政收入的大头集中到中央政府手中，而地方政府则在这次改革中部分地失去了财政包干制时期推动地方经济发展的动力，地方政府在市场化改革中的作用亟须重新定位与转型，即地方政府从财政包干制时期的经济主体逐步转化为分税制时期的服务主体。

　　随着公共财政体系建设在党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中得到全面部署，地方政府工作的重点将不再是从事带有经济性质的投资活动，而是更加关注民生建设。正是中央与地方财政关系调整所内生出的激励与约束机制推动了地方政府行为的变迁，使得这种变迁具有了制度化的特征。

　　（二）嵌入地方政府行为的产权制度变革

　　在党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》之前，中国各级政府在制度上的建设是试验性和渐进性的，当然在这十几年间，中央政府向地方政府分权还是取得了很大的效果，激励、硬预算约束、竞争机制被引入到经济和政治生活中来③[参见钱颖一《中国市场化过渡的制度基础》，载胡鞍钢主编《中国走向》，浙江人民出版社2000年版，第170页].1994年以后，包括国有企业改革、金融体制改革、要素市场改革在内的改革体系日渐形成，所有这些改革都是围绕产权制度改革而展开的。如果我们把产权制度改革理解为权利束的重新组合与重新配置的话，那么地方政府显然先是从中央政府那里获得了经由变革的权利束，进而将其有选择地下放给了微观经济主体，主要是企业。实践证明，给予地方政府以产权似乎并非中央政府的恩惠，而向企业分权也不是地方政府的"良心发现"，其准则在于产权应该以最有效的方式配置给最佳主体，三十年来，中央政府向地方政府分权和地方政府向企业放权大致体现了这种行为逻辑。值得说明的是，这种两次分权改革的划分不是绝对的，在1980年代中央政府向地方政府下放经济管理权和财政收支权时也对企业进行了放权，而在1994年以后，地方政府向企业放权的同时，中央政府对地方政府的分权也在一定范围内得以进行。

　　在两次产权制度改革过程中，地方政府的角色始终是双重的：一方面，地方政府对中央政府的依附性将长期存在，主要原因是中央政府从来没有也不会放弃地方主要官员的人事任免权①[周黎安博士从经济利益和政治利益两个方面来解释地方政府的行为动机，他认为地方官员在考虑竞争利益时不仅需要计算经济利益，而且还要计算晋升博弈中的政治利益，两者总合才构成对他们行为的激励。参见周黎安《晋升博弈中政府官员的激励与合作》，《经济研究》2004年第6期]；
另一方面，地方政府在改革中本能地结合本地实际调整和重新理解中央政策，以推动地方经济发展并从发展了的地方经济中获得经济和政治利益。为什么会出现这种双重角色的地方政府呢？问题的关键在于两次产权制度改革都没有赋予产权主体以完整的产权，或者说，三十年来的分权改革是不彻底的②[彻底的分权和彻底的集权没有现实意义，分权和集权在古今中外都是力图达到均衡状态，因为分权和集权的优点和缺点并存，同时影响因素也复杂多样].分权改革的不彻底性造成了地方政府、进而企业对权利的拥有是不完备的，这种不完备的产权结构导致了一系列与市场化改革方向不一致的现象，表现为地方政府职责不清、政企关系很难理顺，等等。在改革初期，具有经济管理权和财政收支权的地方政府充当微观经济主体从事市场经济活动，既是出于增加地方财力的需要，又是地方政府官员积累政治资本的途径，无论哪种结果都会为他们带来权力增量。因此，地方政府会最大限度地扩大投资规模，造成投资过热，从而给宏观调控制造障碍③[郭庆旺、贾俊雪：《地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定》，《管理世界》2006年第5期]，有学者将其总结为以增长为取向的地方政府行为④[王珺：《增长取向的适应性调整：对地方政府行为演变的一种理论解释》，《管理世界》2004年第8期].市场化改革后，地方政府拥有的企业管理权通过国有企业改革的深入逐渐移交给了微观企业，地方政府即使还有财政激励所派生出的投资冲动，但由于不再享有直接控制企业以进行大规模投资的能力，它们的职能面临着重大的转变，这为地方政府配合中央政府进行宏观调控和为地方经济活动提供公共服务提供了可能，市场化改革以来地方政府的公共化倾向便是这种机制作用的结果。

　　（三）交易费用理论在地方政府行为变迁分析中的适用性

　　虽然交易费用理论的提出和完善不是科斯一人的功劳，甚至关于交易费用的概念都不是由他总结出来的，但无可否认，该理论却在他的著名论文《企业的性质》中得到了淋漓尽致的应用。作为资源配置活动，无论价格机制还是等级机制，都是有成本的，这种因执行价格机制或等级机制而产生的成本就是所谓的交易费用，通过交易费用大小的比较来决定资源配置的最佳方式，即企业或市场，这是科斯为新制度经济学的理论分析所贡献的知识增量。虽然运作形式不同于企业或市场，但地方政府在自身运行和与外界发生经济或政治关系时，也会交错使用价格机制和等级机制并产生上述交易费用，特别是在经济与政治体制双重变革的条件下，地方政府行为变迁的动力和方向更可以用交易费用理论加以解释。

　　因此，研究地方政府行为变迁的命题便转化成地方政府为使交易费用最小化进行了何种努力⑤[本文将交易理解为制订、执行和监督契约所进行的社会经济活动，而交易费用则是发生在保证契约从缔结到终止正常运行的所有实际的和潜在的成本支出].

　　与自然人的行为相比，负有多种使命的地方政府的行为更具多样性。在中国，地方政府既是中央政府利益在地方上的代表，又要从地区经济与政治利益出发来安排自己的经济与政治行为。利益的多重取向决定了中央与地方之间的关系不可能是纯粹的上行下效，而是附加各自利益函数的多重博弈。在博弈过程中，地方政府虽然拥有更多的现场决策信息，但是改革的主动权却始终掌握在中央政府手中，为了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有决策都被要求遵守中央政府的大政方针政策，否则会产生可置信的经济与政治惩罚成本，它们构成地方政府承担的交易费用Ⅰ；
不仅中央与地方之间存在长期的博弈关系，而且地方政府各层级之间也在一定程度上复制了中央与地方的关系，因而纵向的地方政府之间也有相互摩擦的成本，同时横向的地方政府之间由于经济利益等原因会倒逼出地方封锁和地方保护主义等反市场行为，这些实际的和潜在的损失被统称为交易费用Ⅱ；
地方政府与公有制企业或非公有制企业之间存在着或多或少的联系，在改革开放之初，公有制企业无论在数量上还是在质量上都占绝对优势地位，地方政府包揽了公有制企业生产经营活动的几乎所有职能，政企不分给地方政府带来了沉重的负担，随着市场化改革的引入和国有企业改革的推进，政企分开取得了实质性的进展，地方政府决策的信息需求量大为减少，由此减小了相应的交易费用Ⅲ；
在地方政府的职能逐渐被还原为主要给地方居民提供基本公共服务后，地方政府为搜集公共需求信息、筹集公共服务资金和监督公共服务完成质量的成本应运而生，这些成本被纳入到交易费用Ⅳ；
此外，地方政府还部分地承担着教化社会民众以增强社会诚信度的任务，由此产生的支出列为交易费用Ⅴ。可以说，存在多少与地方政府发生联系的行为主体，就有多少种交易费用发生，这些交易费用的叠加便成为影响地方政府行为的主导力量。三十年来，中国地方政府行为的变迁基本上是沿着使上述交易费用最小化的方向前进的。正是这种力争交易费用最小化的行为变迁方式，使地方政府顺应并推动了市场化改革，同时又主动地进行了政府机构改革和政府职能的转换。

　　（四）制度变迁理论与地方政府行为的变迁

　　制度变迁理论在新制度经济学里被用来解释制度从均衡到非均衡，(点击此处阅读下一页)

　　再到均衡的发展过程①「张曙光教授指出，当且仅当一项制度安排和制度结构的净效益大于零，且在各种可供选择的制度安排和制度结构中净效益最大时，这项制度才是最好最优越的制度。参见张曙光《论制度均衡和制度变革》，载盛洪主编《现代制度经济学》下卷，北京大学出版社2003年版，第245页」，在这一过程中，制度主体②「制度主体既包括制度创立或选择的个人或团体，也包括处于制度作用下的个人或团体。黄少安教授讨论过"制度变迁主体角色定位和角色转换"，认为制度变迁总是由多元主体参与的」的能动作用十分重要，只有在制度主体的创新活动能够为其带来足够的利润激励时，制度变迁才有可能发生③「参见黄少安《关于制度变迁的三个假说及其验证》，载段文斌主编《产权、制度变迁与经济发展》，南开大学出版社2003年版，第262、266页」。借用新古典经济学的分析工具，制度变迁的临界点是指制度的边际转换成本等于新制度的边际收益，而该临界点的取得需要经过相对价格和偏好的变化，并使新制度能给制度主体提供一种适应外部不确定性世界的"适应效率"④「汪丁丁：《制度创新的一般过程》，《经济研究》1992年第5期。卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第80～85页」。然而，即使具备这些条件，制度变迁也不一定会发生，如诺斯所言，政治规则并不必然按照效率原则发展，而是受到政治、军事、社会、历史和意识形态等多方面因素的制约，从而低效率经济制度的长期存在也就不足为怪了⑤「道格拉斯。C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英等译，上海三联书店1994年版」。地方政府满足了新制度经济学描述的制度主体的基本特征，因而它们的行为能够纳入制度变迁理论的分析框架之内。

　　抽象的制度变迁理论将制度不均衡看作制度主体获取获利机会的起点，在多元制度主体的共同作用下，新的制度得以创造出来。在中国，历经三十余年的传统计划经济体制破坏了整体性的制度均衡条件，自上而下的改革开放采取政治动员的方式给经济体制改革以原动力，赋予了制度主体寻求制度变迁的边际收益预期。尽管改革开放以来的地方政府由于中央政府对其主要官员人事任免权的掌控和财政自主权的限制，其行为带有不同程度的依附性，但它们在社会经济活动中还是能够以较为自主的身份出现，凭借得自放权让利改革的财政收入的"剩余索取权"和部分资源配置权，地方政府以非常规的方式形成了制度变迁的"第一行动集团"，从而推动了市场化改革⑥「杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》1998年第1期」。地方政府之所以会选择充当制度变迁的"第一行动集团"，原因大致有两点：一是通过发展地方经济增强地方财力以提高自己与中央政府讨价还价的能力；
二是在"以经济建设为中心"的政绩考核机制下取得较好的经济成绩以增加政治晋升的筹码。与其他制度主体谋求制度变迁一样，地方政府也面临着制度转换的成本，这些成本在经济体制转型过程中表现为诸如价格双轨制派生的"租金"及其政治腐败、地方政府之间的财政竞争所带来的诸侯经济及其危害。通过不完全由人能左右的市场试错，地方政府获得了制度变迁的最大的净效益。如果考虑一下中国的地域广泛性和城乡差别，则做出这种判断为时尚早。由地方政府进行制度选择绝不是事先就设定好了制度选择集，也不可能从发达资本主义国家进行制度移植，由于习惯、文化、意识形态、价值观等的不同，任何外界的先进制度移植过来都会产生制度不适应，这与其说是中国渐进式改革的主要原因，倒不如说是在"路径依赖"作用下的有效制度供给不足。

　　二

　　既然三十年来中国地方政府行为的变迁路径适用于新制度经济学的分析框架，而地方政府的行为变迁又置身于以分权化为导向的财政体制改革和以公共化为导向的政治体制改革的背景之下，那么，中国的地方政府在多大程度上拟合了分权化、公共化规则？这自然可以用新制度经济学的相关理论来加以检验。这种拟合机制是双向的：一方面，财政体制改革分权化和政治体制改革公共化如何型塑地方政府行为；
另一方面，地方政府如何推动财政体制改革分权化和政治体制改革公共化。

　　1.中国地方政府行为变迁的背景：财政体制改革分权化与政治体制改革公共化。

　　传统计划经济体制向市场经济体制转型，以及建立和完善社会主义市场经济体制堪称改革的主要线索。在三十年的改革历程中，为了明晰产权、减少交易费用和获取制度变迁的净收益，地方政府主动适应了市场化改革，当然这种适应行为是有代价的。

　　经济体制改革是中国改革开放事业的起点和重要内容，它的核心部分莫过于分权导向的财政体制改革及其配套改革。虽然同属分权导向的财政体制改革，但是1980年代的财政包干制改革、1994年启动的分税制改革和2006年以后的公共财政体系建设有着不尽相同的激励与约束机制，因此，不同时期、不同层级和不同地域的地方政府行为存在显著的差异。在计划经济条件下，财政集权使得国有企业面临软预算约束，这是为社会主义计划经济实践证明和科尔奈等经济学家所诟病的事实①「J ános Kornai，Eric Maskin，and Gérard Roland ，"Understand2ing t he Soft Budget Const raint"，J ournal of Economic L itera2ture ，2003（41）」。国有企业在长期亏损的情况下，仍然可以得到政府的援助而存活下来，这既姑息了无效率的国有企业，又拖垮了政府的财政。同时，计划经济体制下的地方政府作为中央政府在地方上的代理机构，本身并没有独立的经济行为能力，地方政府的行政效能和主动性大打折扣。为了解决这种弊端，更为了促进地方政府的积极性，中央政府对地方政府进行了财政分权，即中央政府将财政控制权交给地方政府，并把相应的事权移交给它们以提高经济效率②「Yifu Lin andZhiqiang Liu，"Fiscal Decent ralization and Eco2nomic Growt h in China"，Economic Development and Cultural Change，2000（49）」。财政分权改变了地方政府在权力结构中的地位，地方政府藉此得到了经济与政治上的利益。在财政包干制时期，地方政府通过与中央政府订立上缴一定金额或比例的税收（也有少数边远贫困地区反而获得了中央财政补贴）契约，提高了地方政府推动地方经济发展的积极性，因为这一时期地方政府财政能力的大小取决于自身的经济活动水平，同时地方政府之间的财政竞争也有利于减轻软预算约束的症状③「地方政府之间的财政竞争可以有效地防止地方政府援助无效率项目的行为，因为财政分权改变了地方政府的成本-收益结构，理性的地方政府为了寻求经济利益最大化而可能会硬化对国有企业的预算约束。参见Yingyi Qian ，and Gérard Roland ，"Federalism and t he Soft Budget Const raint "，A merican Eco2nomicReview，1998（88）」。财政包干制的实行虽然增强了地方政府的资金自筹能力，但却加剧了中央财政能力的衰退和地方预算外资金的扩张，并在价格扭曲和税收信号紊乱的情况下因重复建设和社会非理性投资而浪费了大量资源④「ChristineP.W.Wong，"Cent ral -Local Relations in an Era of Fiscal Decline ：The Paradox of Fiscal Decent ralization in Post -Mao China"，The ChinaQuarterl y，1991（128）」。

　　正因如此，中央政府适时地引入分税制改革，分税制改革成功地提高了两个比重（即中央财政收入占GDP 的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重），从而一定程度上缓解了中央与地方的财政冲突和地方政府之间的财政竞争，降低了地方政府支付的交易费用。地方政府囿于财政激励与约束机制的改变而逐渐减少了直接经济活动。这是对市场与政府之间关系的一种正确回归，但如果考虑到非预算因素，则以上结论是武断的，因为分税制改革所派生出的预算外资金和制度外资金比预算资金更重要⑤「Le -Yin Zhang，"Chinese Cent ral -ProvincialRelationships ，Budgetary Decline and t he Impact of t he 1994FiscalReform：An Evaluation"，The China Quarterl y ，1999（157）」，而这恰恰是分税制改革的缺陷。要解决分税制的制度弊端，迫切需要将预算外资金和制度外资金内化，这既是公共财政体系建设的重要使命，也是规范地方政府行为的有效途径。

　　与经济体制改革相伴生的是政治体制改革。在诺斯看来，政治体制中存在着"诺斯悖论"，即一个力量强大到足以使得财产权和契约能够顺利执行的政府也可以抄没其居民的财富。解开"诺斯悖论"并减少市场经济活动的交易费用要靠有限的政府给出可置信承诺，一方面限制自己干预市场经济活动的自由裁量权，另一方面要保护财产权和履行私人契约。

　　温加斯特（Weingast）把这种能够提供可置信承诺的装置寄希望于市场保护型的财政联邦主义，认为财政联邦主义为共同市场提供了政治基础，限制了政府对经济活动的干预，并充分尊重财政竞争，从而使得新企业和新经济活动得以出现①「Barry R.Weingast ，"The Economic Role of Political Institu2tions：Market -preserving Federalism and Economic Develop2ment"，J ournalof L aw ，Economics Organi z ation ，1995（11）」。可见，创造有限的政府是政治体制改革肩负的重要任务，它为解开"诺斯悖论"，减少交易费用指明了方向。在高度集权的计划经济时期，中央与地方政府几乎涉足经济活动的各个方面，其根本原因在于中央政府牢牢掌控着有形和无形物品的所有权，成为经济活动的直接参与者和责任人。改革开放后，中央政府逐渐将经济管理权和财政收支权下放给地方政府，而地方政府也通过一系列改革逐步将自己从所有者的角色转换为服务提供者的角色②「理查德。M.伯德等主编：《社会主义国家的分权化》，中央编译出版社2001年版，第23页」，这是政治体制改革公共化的要义。

　　2.分权化、公共化导向下中国地方政府行为的变迁。

　　理论上，分权是能够带来权力增量的，一方面，分权的母体中央政府可以借分权之机减轻自身的行政负担，减少微观决策失误的风险损失，并通过政府财政汲取能力的提高而增强宏观调控能力；
另一方面，分权的受体地方政府利用分得的权力推动经济发展，从而提高自己的财政和行政自由裁量权。然而，这种一对多的分权格局隐含着严重的信息不对称问题，尽管中央政府比地方政府在政策研究和项目评估上更能享受到范围经济的好处，但是中央政府对地方政府偏好的知晓程度是有限的③「科尔曼。S.斯托鲁莫夫：《政府分权促进了政策创新吗？》，刘承礼译，《经济社会体制比较》2006年第2期」。因此，在分权的同时如果没有建立起制度化的监督机制，地方政府的行为取向会超出中央政府的预定范围，这就是1980年代推行财政包干制时地方政府过度扩张，而中央政府却出现财政衰退的重要原因。财政包干制的制度收益激励地方政府直接参与微观经济活动，并通过税收减免、土地划拨等优惠手段竞相争取外来资金，同时人为地限制当地资源的外流，从而形成地方封锁和地方保护主义。为了扭转这种局面并获得财政分权的更多好处，1994年实施了分税制改革，目的是为了使财政分权制度能够得到更为全面、明确和透明的执行④「Shaoguang Wang，"China"s 1994Fiscal Reform：An Initial As2sessment"，Asian S urvey，1997（37）」。分税制改革对地方政府的相对财政能力造成了很大的冲击，(点击此处阅读下一页)

　　地方政府从财政自给迅速向财政依附转变⑤「刘承礼：《财政关系调整与地方政府行为的变迁》，《财经研究》2008年第11期」，地方政府的直接微观经济行为有所收敛，特别是在国有企业改革全面深化的条件下，地方政府的职能逐步从经济性向公共性转换。为了巩固分税制改革的既得成果，中央政府统一部署了以基本公共服务均等化为目标的公共财政体系建设，公共财政体系建设将重心转移到建立和完善省级以下财政管理体制改革上来。我们看到地方政府的职能在公共化导向下正将逐步淡出直接经济行为的视线。

　　虽然以财政分权带动的其他一系列分权行为有利于建立清晰的产权体系，并减少中央与地方政府所需支付的某些交易费用，但是转型时期任何形式的变革都处于"摸着石头过河"的状态，与探索阶段相伴生的制度不完备造成了制度创新的收益不能完全发挥出来。在改革开放之初，地方政府从中央政府那里分得了相比于计划经济体制时期更多的对地方国有企业的控制权，然而这并没有改变政企不分的旧体制，只是企业的经营管理权从过去集中于中央政府及其附属机构转移到地方政府及其附属机构手中，企业的所有权与经营权高度统一于地方政府，因而地方政府有动力和能力去充当微观经济活动的主体，由此带来了地方政府为从事微观经济决策而甄别决策信息和监督相关契约执行的交易费用。这种不彻底的分权行为制约了地方政府提供公共服务的积极性，而地方公共基础设施的落后降低了资本的边际产出率⑥「Eric S.Maskin，"Recent Theoretical Work on the Soft Budget Const raint"，A merican Economic Review，1999（89）」，进而使贫困落后的中西部地区陷入了资本竞争的弱势境地。相反，东部沿海地区则利用自己的区位优势和政策试验身份，提前在旧体制之外引入新生事物和进行制度变通，如探索发展非公有制经济和开辟经济试验区，借助新机制焕发出的活力促进了地方经济的发展，进而提高了地方财政能力，而地方财政能力的提高反过来增强了地方政府与上一级政府乃至中央政府的谈判实力，并使新的制度得以事后追认和推广。中央提出建设社会主义市场经济体制之后，各项改革措施逐步统一到市场化导向上来。为了减少地方政府与包括中央政府在内的各种行为主体的利益冲突，加上分税制改革后地方政府的相对财政能力迅速衰退，地方政府的活动范围进一步收缩，给国有企业和非国有企业提供公平竞争的环境和平台成为地方政府行为取向的最佳选择。

　　3.地方政府在分权化、公共化改革过程中的作用。

　　如前所述，地方政府是制度变迁的"第一行动集团"，它们在制度变迁中承担着发现制度收益、规避制度成本并计算制度变迁净收益的责任。利益，无论是政治利益还是经济利益，将是地方政府响应分权化、公共化改革的直接推动力。对中央政府来说，解决软预算约束进而提高经济增长质量是改革的突破口，而分权是彷徨已久的集权体制所能找到的最好出路，事实证明，分权有利于改善软预算约束的困境。集权最大的弊端在于决策的信息成本较高，而分权可以缓解信息成本的压力。受财政包干制内生的财政收入"剩余索取权"的激励，地方政府推动地方经济发展的积极性被最大限度地调动起来，资源配置效率也得到了大幅度的提高。但是，我们不得不承认，在分权化改革之初，中央政府的确有通过将国有企业的经济管理权下放给地方政府，以转嫁软预算约束风险的意图，所幸的是，地方政府经过学习中的适应，在国有企业之外引入非国有成分，创造了一种增量改革模式，并获得了超过政治惩罚成本的净制度收益，从侧面规避了软预算约束风险。随着非公有制经济成分在分权化改革中从"有益补充"到"重要组成部分"宪法地位的升格，国有企业的垄断地位在合法化的竞争中日渐式微，以政企分开为目标的国有企业改革成为地方政府摆脱软预算约束的一个契机。通过国有企业改革，符合市场化改革规则的产权制度得以建立和完善起来，这是地方政府从被动到主动适应市场化改革的一种制度贡献。

　　与在分权化改革中的权力扩张相反，地方政府在以公共化为导向的政治体制改革中经历的是一个权力收缩的过程。面对改革开放之初地方政府如火如荼的试点与扩张行动，研究者们对这种自下而上的容易破坏政治稳定和宏观管理权的改革表示了担心，认为这是财政体制和结构的扭曲所鼓励的地方政府行为扭曲①「吴敬琏、周小川：《对近中期经济体制改革的一个整体性设计》，载吴敬琏等著《建设市场经济的总体构想与方案设计》，中央编译出版社1996年版，第5页」。为了矫正和规范地方政府行为，中央政府从财政体制改革入手，通过一系列配套改革改变地方政府的激励与约束机制，使地方政府不再拘泥和热衷于直接的微观经济活动，而是退回到为微观经济主体提供公共服务上来。当然，这并不意味着改革开放之初的地方政府仅仅充当微观经济活动的主力军，而不从事基本公共服务的提供活动，甚至在计划经济时期地方政府也提供了大量的基础设施，反过来，也并非职能转变后的地方政府仅将注意力集中到公共服务的提供上，它们也在间接地参与微观经济活动，只不过参与的方式和程度较以前有所不同罢了。地方政府职能重心的转变既得益于财政体制改革及其配套改革，又因财政体制改革的缺陷而出现了新的行为扭曲。1994年的财政体制改革没有清晰地划分中央与地方政府之间的权利和义务关系②「Shuki Tsang and Yukshing Cheng，"China"s TaxReform of 1994：Breakt hrough or Compromise？"Asian S urvey ，1994（34）」，致使中央政府可以将事权通过党政系统一级一级向下分解，而财力却由于税制的刻意设计而层层上收，地方政府，特别是中西部欠发达地区的地方政府，空有财权而无提供基本公共服务的充足财力，这就使得大多数中西部欠发达地区的地方政府只能应付吃饭财政的要求，而对相对重要的大中型基本公共服务则无力提供。这是公共财政体系建设的重要任务。

　　本文作者：刘承礼，中央编译局比较政治与经济研究中心助理研究员、中国人民大学经济学院博士生

　　来源：《天津社会科学》2009年第1期

相关热词搜索：地方政府 当代中国 经济学 制度 分析