徐勇：社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主60年

　　中国社会主义民主具有双层结构的特点：在国家政权组织层面主要实行“代表制”，即由各级人民代表行使管理国家和社会事务的权力；
在与人民日常生活直接相关的基层领域实行直接民主制，由人民直接参与基层公共事务的管理。[1]基层民主是人民群众直接参与经济、政治和社会管理的一种民主制度和形式。经过60年的历程，中国已形成由广大人民群众直接参与的基层民主体系，中共十七大报告将基层群众自治制度作为中国特色社会主义的四项政治制度之一。而在这60年里，基层民主的发展有什么特点，其基本经验是什么，发展方向又如何？本文试图对此作一探讨。

　　一、1949－1978：动员式民主与政治整合

　　近代以来，中国经历着由传统农业社会向现代工业社会的转变。在这一历史转变中，政治社会面临着双重任务：一是在一个城乡分割、上下阻隔的分散社会里，进行最广泛的社会动员和社会组织，形成整体政治力量；
二是对出现的新的社会分化和社会差别的社会进行政治整合，建构新的政治一体化体系。在中国，民主在实现这一双重任务中扮演着重要角色，同时也形成中国基层民主进程的前提与特点。　　　　

　　民主是一个外来的名词，也是具有现代性的名词。在中国，民主与革命和政党联系在一起，即通过民主主义革命推翻专制统治，建立民主国家。在这一过程中，现代性的革命政党发挥着关键作用。政党是社会中的少数先进分子组成的组织。近代以来出现的中国国民党和中国共产党都是以民主为自己的旗帜的。因此有了旧民主主义革命和新民主主义革命之说。国民党及其前身之所以后来未能保持其革命领导权，进而成为新民主主义革命的对象，在相当程度上是国民党始终只是一个悬浮在上层的政党组织，而没有将自己的组织及其影响力延伸到占全国人口85%以上的农村人口中去，进行广泛的政治动员。毛泽东曾经说过：“中国反帝反封建的资产阶级民主革命，正规地说起来，是从孙中山先生开始的”[2]作为资产阶级民主革命标志的辛亥革命推翻了专制王朝，具有伟大转折意义，但其作用主要在于上层政治统治的变动，而未能伴随社会革命。其原因就在于“占全国人口百分之九十以上的工农劳动群众还没有动员起来”[3]。辛亥革命时期，中国产业工人人数很少且与农村有千丝万缕的联系，农民占中国人口绝大多数，是国民革命的主力。毛泽东强调：“国民革命需要一个大的农村变动，辛亥革命没有这个变动，所以失败了。”[4]

　　中国共产党得以取代国民党成为革命的领导者，并取得新民主主义革命的胜利，一个重要原因就是“政党下乡”，将政党的力量延伸到广大且处于最底层的农村社会，进行最广泛的政治动员。[5]　政治动员是现代政党为了实现其目标将更多的社会力量集聚在自己的旗帜下的政治行动，其路径是自上而下或由外向内。美国政治学家亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员，认为“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织，为成功计，它又必须把传统的农村组织起来”[6]中国共产党之所以能够将广大农民动员到自己的旗帜下，成为革命的主力，主要有两个方面，一是通过暴力革命的方式使农民能够获得极度渴望的土地，以改善民生问题；
[7]二是建立农民政权，让农民通过政治参与来维护自己的利益，以解决民主问题。民生和民主可以说是中国共产党政治动员的两大法宝。正如著名的《没有共产党就没有新中国》的歌词中所说的“他改善了人民的生活”、“他实行了民主好处多”。民主是中国共产党进行政治动员并实现政治整合的两大重要内容之一。　

　　正是在以上背景下，1949年建立的中华人民共和国是以工人和农民为主体的人民民主政权，长期历史以来为专制政治所压迫的人民成为新型国家的主人。民主的最基本含义是人民主权。[8]中华人民共和国的一切权力属于人民。这是中国基层民主得以发展的制度起点。

　　中华人民共和国建立后，民主革命的遗产不仅赋予了人民以国家主人的法律地位，为基层民主的发展奠定了基本的制度基础，而且使基层民主的发展过程也延续了革命时期政治动员的因素，从而表现为制度化严重不足而动员性相当过剩的特点。

　　中华人民共和国成立后，继续推进民主革命，发动人民群众，以巩固全国性的新生政权。在农村，发动农民进行土地改革，将基层政权建设与反封建剥削结合起来，将实现“耕者有其田”与“当家作主”结合起来；
在工厂，党发动工人进行厂矿企业的民主化改革，吸收工人参加工厂管理，建立工厂管理委员会和职工代表会议，从而建立起对工矿企业的领导权；
在城市，党在居民区建立了由市民参与的群众性自治组织——居民委员会；
此外，在城乡基层普遍建立区、乡（村）人民代表会议制度，定期召开人民代表大会。基层民主的发展由此起步。

　　社会主义改造完成并基本建立社会主义制度之后，急风暴雨式的变动基本结束，社会进入到制度化时期，基层民主的发展进入到新的阶段，这就是制度化阶段。毛泽东对社会主义民主发展的总体战略目标作了设想，提出要：“造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。”[9]依靠和支持人民群众当家作主，是实现这一目标的重要保障。

　　目标的实现取决于路径的选择。社会主义政治制度为实现人民当家作主提供了基本条件，但实现程度和形式则取决于具体体制。社会主义改造完成以后，中国建立了高度集中统一的计划经济体制，社会高度同一。但是，在这一体制下不可能由每个人执掌管理权力，社会又出现了同一体内的新分化，即社会成员分为管理者和被管理者；
由此出现新的矛盾，即人民内部矛盾。这种矛盾主要表现为管理者与被管理者之间的矛盾。毛泽东认为：“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题。”[10]提出要扩大基层民主，用民主的方法去处理人民内部矛盾，使得人民群众可以广泛地、直接地参与基层的政治、经济和社会生活的管理；
用民主监督来克服官僚主义的作风，保障党和政府工作人员不脱离群众。对于企业管理来说，要“采取集中领导和群众运动相结合，工人群众、领导干部和技术人员三结合，干部参加劳动，工人参加管理等。”[11]而在民主方法方面，毛泽东肯定了在“反右运动”中出现的“大鸣、大放、大辩论、大字报”的形式，认为这是群众的创造，是对过去民主传统的一个很大的发展。[12]1958年，毛泽东在有名的《工作方法六十条（草案）》中提出，“今后一个相当长的时期内每年都要用鸣放整改的方法”解决“不断革命”的问题。[13]

　　邓小平在1950年代也非常重视发展基层民主，提出“在群众方面，要扩大各方面的民主。”“工矿企业的管理方面，要扩大民主。”“农村办合作社，也要扩大民主，实行民主办社。”“在学校，也要扩大民主生活。”[14]但是，邓小平不赞成那种大规模“闹事”的“大民主”，而提倡在宪法和法律制度范围内解决问题，通过各种方式反映群众意见的“小民主”。他说：“我们是不赞成搞大民主的。大民主是可以避免的，这就要有小民主。如果没有小民主，那就一定要来大民主。”[15]很显然，在社会主义基本制度建立不久，中国共产党领导人就注意到通过发展基层民主，化解新分化带来的新矛盾，实现新的政治整合。　

　　在这一思想指导下，基层民主在实践中得到一定发展，特别是在基层经济民主方面探索了一些实践形式。在农村人民公社的管理中，结合实践经验制定了《农村人民公社工作条例》，要求民主办社、民主兴社。在工矿企业，总结创造了以“两参一改三结合”[16]为主要内容的“鞍钢经验”，以此支持广大工人和农民群众积极参与基层经济管理。

　　但是，基层民主的实践探索时间不长，就受到严重挫折。基层民主的实践探索是在1960年代初开始的。这种探索试图在体制内让人民群众参与基层管理，以调适管理者与被管理者、干部与群众的矛盾，从而发挥其积极性主动性和创造性，是一种有领导有秩序开展的“小民主”。1960年代初先后制定的“人民公社管理60条”、“高等教育60条”、“工业70条”等条例都反映了这一思想。但在这之后，党的主要领导人毛泽东对当时的国内矛盾作了不恰当的估计，将干部与群众的矛盾这一人民内部矛盾上升为尖锐对立的阶级矛盾，认为干部已成为欺在人民头上的“老爷”。这种大矛盾已不可能通过体制内的“小民主”的方式加以克服，从而主张自上而下的广泛发动群众，以革命的方式加以解决，由此达到全新的政治整合。“文化大革命”因此兴起。

　　“文化大革命”被视之为冲破既有秩序的“大民主”。其主要表现为广大人民群众被动员起来，运用“大鸣、大放、大字报、大辩论”等方式，“踢开党委闹革命”，与所谓“走资本主义道路当权派”作斗争，通过斗争重新建立无产阶级的领导。“文化大革命”释放了一般群众在原有体制规范中不曾有的政治热情，使他们得以“主人”的身份直接参与政治活动。正因为如此，“文化大革命”至今还被人视之为广泛参与的“大民主”，是人类历史上所谓前所未有的民主实践活动。

　　“文化大革命”及其前身“四清运动”等，从广大人民群众直接参与政治生活的角度看，具有“民主”的某些特质。如果要将其分类的话，可以视之为“动员式民主”。所谓动员式民主，是指由在少数人发动下，通过启发和强化政治主体意识，激发一般民众参与政治生活的民主形式。其目标是改变既有的政治秩序，其方式是群众运动，其手段是赋予群众以主人地位。显然，动员式民主与革命时期的遗产密切相关。但是，革命时期的动员民主改变的是整个政治统治秩序。而在中华人民共和国建立以后，自上而下的动员式民主很容易伤害到人民民主国家自身，最终违背人民群众的根本利益和愿望，无法实现有效的政治整合，与民主的基本精神也是相背离的。

　　其一，民主制度下的人民主权地位需要相应的体制加以实现，即建立民主体制。中华人民共和国建立后的相当长时间，国家的经济政治权力资源高度集中的管理体制。在这一体制下，一般民众参与政治与社会的管理的体制性空间不大（这也是毛泽东后来认为“小民主”不解决问题的重要原因），干部与群众之间有一定矛盾。这种矛盾的根源是体制性的。“文化大革命”的斗争目标是“走资本主义道路的当权派”，只是“打倒”了领导人，而没有改变由“公社制”、“单位制”为基础的集权体制。相反，“文化大革命”时期的权力更加集中，特别是党的最高领导人凌驾于党的集体之上。由此就形成了新的悖论：一般群众具有国家政治生活的主人意识，都可以指点江山，讨论国家大事，但在与自己切身利益密切相关的日常生活中，却仍然是依从者，只是的依从的对象有所不同而已。“主人”意识因此在日常生活中不断被消解。如工人、农民、学生为为获得生活资源而不得不求助于领导人。这种被视之为“走后门”、“走路子”、“拉关系”的现象连毛泽东本人在“文化大革命”也不得不认可。[17]人民的主体意识在集权体制下的日常生活所消解。

　　其二，群众运动很容易造成社会失序。从毛泽东本人意愿看，他试图通过“文化大革命”发动群众全面公开揭露所谓“阴暗面”，重建国家和秩序。但他很快意识，旧有的秩序破坏容易，新的秩序建立却难。其重要原因就是群众动员中的民众都成了新“主人”，都希望作为无产阶级革命者执掌权力。而任何权力都不可能由所有人都具体行使。由此在向所谓“走资本主义道路当权派夺权”的斗争中，很快陷入各种“革命派别”之间的斗争。这一斗争的激烈程度大大超出与“走资派”的斗争，使国家和社会陷入无序状态，人们生活在政治动乱状态，最后不得不通过军队干预加以平息。毛泽东也不得不将“打倒一切”和“全面内战”视之为“文化大革命”的缺点之一。[18]

其三，民主属于上层建筑的政治范畴，最终是为发展经济和改善民生服务的。(点击此处阅读下一页)“文化大革命”由于破坏了基本秩序，正常的经济社会发展受到严重影响。除了极少数人获得某种政治好处以外，大量群众并没有从政治运动获得什么，反而失去了更多，如工人长期未增加工资；
农民长期未增加收入，甚至连温饱也无法满足；
学生无可上，老师无学可教。他们参与政治生活的热情呈递减趋势，缺乏持久的动力，出现了“运动疲劳”。

　　其四，民主的另一结果是对自主理性的公民社会的塑造。“文化大革命”激发了群众的政治热情，但它建立的只是一个“群众社会”而不是公民社会。群众运动实际上是运动群众，群众的政治行为不是基于个人的理性思考，而是来自高高在上的“最高指示”；
不是基于个人利益和个人利益有机整合出来的公共利益，而是基于某种政治目标感召的政治热情。正因为如此，他们都可以在某种神圣口号下无视法律和秩序，侵害他人的权利，而且谁都不为此承担政治后果。这也是至今许多伤害他人者都不为自己的行为忏悔的重要原因。

　　1949年到1978年，由于社会主义制度的建立，我国人民群众参与政治与社会管理有了基本的制度基础，基层民主的实践开始有了初步的探索。但是，由于社会主义从总体上都处于探索之中，特别是出现了“文化大革命”这样的全面性错误，导致我国的基层民主还未成形就出现了严重的曲折，人民参与的民主精神受到扭曲。

　　1949年到1978年基层民主实践过程并不是毫无意义的，除了让更多的人参与政治与社会管理的思想和经验外，也留下了宝贵教训：一是在社会主义基本制度建立以后，基层民主的发展与经济政治管理体制密切相关，不改变高度集权的体制，基层民主的发展空间就会受到严重限制。在这一背景下试图运用“大民主”取代“小民主”更会适得其反；
二是基层民主的发展是民主的根基。依靠政治运动和政治激情来维持的“大民主”破坏极其有余，建设严重不足；
三是没有经济发展和民生改善的民主动员是不可持续的，“大民主”难以造福于人民群众，因此会失去切实的正当性；
民主必须保障公民权利，依靠“大民主”的群众运动建构起来的群众社会是无法充分实现和保障公民权利的。

　　今天是昨天的延续。1978年后的基层民主发展正是在以上历史背景下展开的。　

　　二、1978－2009：参与式民主与政治整合

　　1976年结束了“文化大革命”，但直至1978年中共十一届三中全会才真正改变长期“左”的错误战略，实现了全党工作重心的转移。十一届三中全会开辟了全国崭新的政治局面，也大大促进了基层民主的发展，使基层民主成为中国特色社会主义民主最为亮丽的一道风景线。

　　中共十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。为了实现党和国家工作重心的转移，“以经济建设为中心”，必须调动广大人民群众的积极性。中共十一届三中全会公报指出，“调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”[19]邓小平在为十一届三中全会召开前发表重要讲话，指出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”[20]1979年，他　就社会主义与民主之间的关系作了深刻的阐述，提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。社会主义愈发展，民主也愈发展。”[21]那么，在中国，发展社会主义民主如何一步一步前进呢？对此，六届全国人大常委会委员长彭真有明晰的认识，他在1987年讨论审议《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时说：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”[22]

　　从中国共产党人发展社会主义民主的战略看，基层民主成为整个社会主义民主的基础性工程。但与1978年前的动员式的“大民主”相比，1978年的基层民主更多属于参与式的“小民主”。中国共产党自上而下对基层民主的启动和推动具有极其重要的作用，但基层民主得以不断发展的根基和动力在于人民群众的自主参与。1978年后的基层民主的发展路径便可说明。

　　1978年前基层民主发展的空间极其有限的根源在于权力过分集中的经济体制。1978年后，中国共产党顺应民意，着力改革权力过分集中的经济体制。在这一过程中，不仅权力得以下放，而且确立了民众的个人利益主体地位，并促使人民群众通过民主参与维护和扩大自己的利益。

　　我国的改革从农村开始。农村改革废除了人民公社体制，实行家庭经营体制，农民不再是“政社合一”公社体制的社员，而是具有生产经营分配自主权的利益主体。与此同时，在生产资料集体所有制条件下，作为村庄共同体的成员，农民的利益与村庄集体有密切关系。他们需要通过共同参与公共事务才能维护自己的利益，创造自己的幸福生活。1980年，随着人民公社的管理松驰，广西宜山（现为宜州）等地的农民自发地组成村民群众自治组织，农民共同管理公共事务。这一形式为中央所高度重视。人民公社体制废除后建立的村民委员会，便属于村民群众自治组织。村民自治后来为国家法律所确认和规范，成为农村基层民主的主要形式。1987年以来，农村村民自治的组织建设日益完备，法律制度日益完善，自治内容不断充实，自治形式不断扩展，成为维护农民利益保障农民权益的重要制度和活动。

　　农村改革之后，我国改革的重心走向城市。城市改革又是从国有企业改革开始的。国企改革的重要内容是实现职工身份的转换，即所有职工都由以往抽象的国家主人还原为企业员工或劳动者。与此同时，在外资企业和民营企业的发展中，员工的身份一开始就很明确，这就是劳动者。国有事业单位改革实行合同聘任制也使单位员工的利益主体日益明晰。作为企事业单位的员工，在工作单位内虽然是“被管理者”而不是抽象的“国家主人”，但其经济利益日益明确，具有用工合同规定的权益。为了维护和扩展自己的权益，他们有了参与企事业单位管理的要求和积极性。其中，一个重要标志就是以往的单位工会更多的是提供福利，而改革后的工会组织的维护职工合法权益的功能越来越强。当然，由于企事业单位的改革进程很不平衡，单位民主发展的制度化程度还不高，因此容易发生管理者与被管理者的冲突，并通过非制度化方式加以表现。为此，单位民主日益成为各方面的关注的内容，并成为基层民主发展的重要组成部分。

　　城市改革后的另一个后果是“单位人”由“社会人”的转换，大量离开单位的人进入到日常生活所在的社区。同时，一些原本没有固定单位所依托的人，其生活也主要依托于社区。工作时间场所和生活时间场所日益分离，新兴商品房的兴建，使得人们相当一部分利益聚集于社区和生活住宅区。在社区和生活住宅区内，居民需要通过自主参与维护自己的合法权益，共同创造美好生活。随着1998年国家开展社区建设，以社区自治为主要内容的社区民主得以发展。由于商品住宅区存在着物业管理与业主的利益关系和矛盾，业主通过自己的组织维护权益的行为成为城市社区民主最为活跃的领域。　　

　　随着社会主义市场经济发展，改革不仅限于经济领域，而且深入到教育、医疗等社会领域，人民的生活要求不仅限于经济生活，而且有了更多和更高的生活要求，其利益也延伸到政府公共事务管理领域。人们希望通过更多的参与表达自己的利益诉求。基层行政民主由此而兴起。如基层政府与市民之间的“社区对话”、“民评官”、“价格听证会”、政府通过网络吸取民意的“网络民主”、“政务公开”等。基层行政民主已成为基层民主最为活跃的组成部分。

　　我国基层民主还包括基层人大（县（不设区的市）、区和乡镇人大代表的直接选举。选民可以通过人大代表行使管理基层公共事务的权力。从人大的性质和职能来讲，基层人大代表直接选举应该是基层民主的核心部分。但是，由于多种原因，基层人大制度的制度功能还未能激活和充分开发出来。但是，随着人们利益的扩展，要求通过人大反映利益诉求，基层人大的功能愈益增强。主要表现是基层人大代表的民意基础得到强化，能够更多地反映民意诉求。如深圳南山区设立了“人大代表工作室”，使基层人大代表有更多的时间和精力听取、收集和反映民意。基层人大代表直接选举在基层民主发展中的地位将愈益突出。

　　1978年后的基层民主发展都是基于人民的切身利益，这是促使人们自主参与政治生活的基础和动力。他们是否参与，参与什么，都取决于其利益的考量。

　　当然，1978年后基层民主发展与执政党的积极推进密切相关。可以说，没有执政党的推进，也不可能有1978年后基层民主的迅速发展。作者在1998年通过一个县的实地调查，专门撰写论文表达了这一观点。[23]从这一意义上说，1978年后的基层民主发展也具有自上而下的社会动员特点。但是，与1978年前的社会动员不同，1978年后的民主动员，更多的是以民主重组社会，化解矛盾，由单向的管制性治理转变为双向的民主化治理，并通过治理体系的转换实现有机的政治整合。

　　1878后的改革是对整个经济体制改革的变革，其起点是下放权力，改变权力过分集中的体制，由此必然带来新的社会分化、社会差别和社会矛盾。在社会分化基础上实现政治整合，重新构造政治一体化，这是执政党的重要任务。执政党在这一过程中实际担当着两重任务，一是推进改革，调动广大人民的积极性；
另一方面是政治整合，重新聚合可能分散化的社会，化解由社会分化带来的社会矛盾，将社会变化和社会分化控制在可控的秩序内。完成这一双重任务的重要策略就是发展基层民主。

　　农村经济体制改革废除人民公社管理体制，一度造成基层组织的瘫痪半瘫痪，基层管理的“真空”，即当时农民所说的“分田到了户，不再要干部！”但是，从传统高度分散到高度统一集中的社会，再到分户经营，很容易造成社会突然失序而失控。执政党推动农村改革是为了调动农民积极性，但废除公社体制后必然面对农村社会的重新组织和聚合问题。在乡镇以下建立村民委员会，便可达到这一目的。村民委员会是群众自治组织，村民群众通过参与村务管理，保障其利益，实现其权利；
与此同时，国家也利用村民委员会实现村民的再组织，村民委员会成为国家与农民之间的组织机制。而且，国家通过村民的自我管理、自我教育和自我服务，可以将大量日常矛盾化解在村庄，减轻国家的治理压力。正是在这一过程中，实现了依靠村民参与的民主化治理。

　　国有企事业单位采取的是集权式管理体制。由于企事业单位的特性，改革后并没有改变集权式管理的体制，仍然存在管理者与被管理者之间的矛盾，而且这种矛盾由于原有的政治身份和符号的淡化，可能更为直接，从而出现一般员工对政治体系认同感的下降。为此，一方面，执政党和国家运用党和政权的力量对管理者的行为给予一定的约制，另一方面也推动着工会转变职能，加强对劳动者合法权益的维护，开辟民主管理和民主监督的渠道，以此吸纳单位职工。外资企业和民营企业的产权特性，使员工参与企业管理的空间不大，但执政党和政府强调维护企业员工的合法权益，鼓励这些企业的员工组成工会维护权益。单位民主的发展有助于化解管理者与被管理者之间、资方和劳方之间的矛盾，使二者的关系相对均衡。

城市改革后，大量的人员进入社区，大量的社会事务进入社区，大量的矛盾也进入社区。1998年国家启动城市社区建设，重要内容就是推动以社区自治为主要内容的社区民主。社区民主发挥出两方面的作用：一是大量社区事务由居民共同参与办理；
二是大量矛盾化解在社区内部，由此大大减轻政府的治理负担。社区民主发展所没有预料到的一个作用，是居民运用社区民主这一制度平台，(点击此处阅读下一页)参与政府事务的管理和监督。

　　随着经济社会发展，政府的公共事务日益增多，面对的社会矛盾和压力也大大增加，原有的单向性管理方式越来越失灵。为了改变被动局面，政府开始进行自我转型，强化服务意识，广泛吸纳民众意见，以减少对立和冲突，化解矛盾和纠纷。为了更多地听取民意并加以整合，基层人大制度因此得到激活。

　　发展民主是社会主义现代化建设的战略目标。由于基层民主在实际生活中能够起到化解矛盾，获得和谐的功能而成为全党和全社会的共识，成为执政者主动自觉的政治行为。人民的政治参与为执政党所高度肯定。1997年召开的中共十五大第一次提出了“扩大公民有序的政治参与”的命题，2007年召开的中共十七大则再次提出要“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。同时还提出要将发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。[24]

　　1978年以来，中国的基层民主发展迅速，成效显著，已形成了一个从利益出发，从化解矛盾着手，以人民群众直接参与为特点，以广泛参与促进民主化治理的制度体系。与1978年前基层民主发展相比，1978年后的基层民主发展具有鲜明的特点，积累了宝贵的经验，同时也为基层民主的进一步发展提供了重要启示：

　　其一，基层民主发展伴随着体制改革而进行，体制改革愈深入，基层民主发展的空间愈大；
而基层民主愈发展，体制改革的深化愈有保障，形成体制改革与基层民主发展的良性互动。新中国建立以后，我国形成了权力过分集中的体制。这一体制不仅控制着生产资料，而且控制着生活资料的分配。这对于迅速建立统一的民族国家有一定意义，但它过分着重于国家整体利益而忽视个人具体利益，因此缺乏可持续性。在这一体制下，基层民主发展的空间也不大。1978年后的体制改革是以“放权让利”为先导和核心的。通过改革，人民不仅得到实惠，而且成为利益主体，享有更多权利，基层民主的空间得以大大拓展。随着基层民主的发展，人民政治参与的积极性不断提高，从而进一步推动体制改革的深化。如在农村，只是在废除人民公社体制后，才有可能实行村民自治；
而村民自治的发展，对改革乡镇治理体制提出了要求；
随着新型的乡镇治理机制的建立，又可以促进村民自治的进一步发展。　

　　其二，基层民主发展必须有领导有秩序的进行，人民参与程度愈高，制度化程度要求也愈高；
政治制度化程度愈高，基层民主发展越有保障，形成政治参与与政治制度化的良性互动。随着体制改革和利益扩张，民主是不可阻挡的趋势，也是难以驾驭的战车。我国是一个有着十三亿人的大国，广大人民群众参与政治生活，不仅是一件大事，而且是一件难事，既有参与不足的问题，也面临“参与爆炸”的挑战。如何做到政治稳定与政治参与的平衡是一大难题。“文化大革命”导致大动乱留下深刻教训。1978年以来，我国在发展基层民主中积累的一条最重要的成功经验，就是将坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机结合起来，以保证人民群众有序的政治参与。党领导人民制定法律，政府具体落实法律，人民在法律范围内行使权利。党和政府既是推动力，不断适应人民参与政治生活的要求作出新的决策，推动基层民主的发展；
又是保障力，通过不断完善法律制度保障人民有序参与，从而使我国基层民主发展既充满活力，又能有领导有秩序进行，实现政治参与与政治制度化的平衡。在一个经济文化相对落后、民主传统十分缺乏、又处在重大历史变革时期，数亿人口直接参与政治生活，且没有出现大的动荡，这是改革开放以来创造的又一个“中国奇迹”。　　　　　　　　　　　

　　其三，基层民主的发展与改善民生相结合，人民生活需要愈多愈丰富，参与公共事务管理的积极性和领域就愈高愈扩大；
参与积极性愈高，改善民生，促进和谐的动力愈大，形成民生与民主的良性互动。民主作为一种手段，它应该造福于民，有助于改善民生，促进社会和谐。我国基层民主与人民群众的切身利益密切相关，能够直接反映人民群众的利益诉求。基层民主的发展由利益而起步。随着人民生活需要的丰富和利益的扩展，权利意识愈益增强，各种维权活动日益增多，公共参与的领域也逐步扩大，基层民主发展的内容也不断丰富。土地承包、集体资产处置、公共利益分配、城市住房拆迁、社区环境治安、教育医疗保障等，都成为可以借助基层民主这一平台供人民参与讨论的“公共话题”，并影响着决策和管理，从而使人民群众能够从基层民主发展中获得看得见、摸得着的利益，能够表达自己的利益诉求，保护自己的权利不受侵犯。基层民主正是从改善民主，促进和谐中获得了进一步发展的动力和源泉。

　　其四，基层民主的发展是一个不断深化和扩大的历史过程，基层民主愈发展，国家民主政治大厦的基础愈牢固；
而国家民主的建设，又会进一步促进基层民主的发展，形成基层社会民主与国家民主的良性互动。改革从微观领域开始，利益主要集中于基层生活，矛盾也主要反映在基层。同时，万丈高楼平地起，社会主义民主政治是一个不断提高增强人民参政能力的渐进过程。由此决定了我国民主的基础在基层，重点也在基层。而基层民主的发展，必然推动民主向更高层次扩展。就农村来看，农村改革建立家庭承包经营体制，农户成为利益主体，但大量村庄事务需要集体参与治理，由此有了村级民主。伴随经济社会和村级民主发展，乡镇改革成为重点，乡镇民主因此被提了出来，要求建立政府行政管理与基层群众自治有机衔接和良性互动的新机制。随着乡镇改革，县级的决定权地位充分表征出来，县政成为国家与农民上下联接的主要枢纽，也成为矛盾焦点，县政改革和县政民主因此被提了出来。我国基层民主的路径是先村庄，后社区，再单位，再行政，再立法而逐步扩展的。基层社会民主为高层国家民主提供了基础，也提出了要求。国家政治民主的发展，则为基层社会民主提供了更广阔的空间。由于中国共产党是领导国家和社会的执政党，2002年以来，执政党十分强调以发展党内民主带动人民民主。反之，如果没有执政党内民主的发展，人民民主也难以走得太远。以基层民主为基础和重点，以国家民主为保障和延伸，相互之间适应配合，这是1978年基层民主的又一条重要经验。

　　新中国建立后的60年，我国的基层民主已形成了一个基本框架，更重要是积累了正反两方面的宝贵经验。民主是一个永无止境的发展过程。社会主义愈发展，民主愈发展。正如我国现阶段还处在社会主义初级阶段一样，我国社会主义基层民主的发展也还处于初级阶段，发展还很不平衡。但60年的丰富实践经验，为基层民主的进一步发展提供了最重要的启示，告知着我们的未来走向。

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　　[1] 参见徐勇：《基层民主：社会主义民主的基础性工程――改革开放30年来中国基层民主的发展》《学习与探索》2008年第4期。

　　[2] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第563－564页。

　　[3] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第563页。

　　[4] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第3页。

　　[5] 参见徐勇：《“政党下乡”：现代国家对乡土的整合》，《学术月刊》2007年第8期。

　　[6] [美]塞缪尔••P•亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第401、402页。

　　[7] 孙中山先生提出了“耕者有其田”的战略主张，但他在策略上主张“和平土改”，政府购买地主的土地分给无地和少地的农民。而辛亥革命后中国面临的主要任务是国家统一，结束军阀割据，统治者既无心也无力于土地改革，无法满足农村的紧迫要求。而中国共产党成立，特别是毛泽东在江西建立革命根据地后，实行“打土豪，分田地”的政策，能够尽快满足农民的土地需求。

　　[8] 我从国家权力的角度将民主视为三个层面：一是权力归属，如人民主权；
二是权力配置，有不同类型的民主体制，如人大制度、议会制度等；
三是权力运行，如选举机制、决策机制、监督机制等。

　　[9] 《建国以来毛泽东文稿》第6册，人民出版社19　　年版，第543页。

　　[10] 中央文献研究室：《毛泽东传（1949－1976）》，中央文献出版社2003年版，第1044页。

　　[11]中央文献研究室：《毛泽东传（1949－1976）》，中央文献出版社2003年版，第1044页。

　　[12]中央文献研究室：《毛泽东传（1949－1976）》，中央文献出版社2003年版，第720页。

　　[13] 《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第349－350页。

　　[14] 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第271－272页。

　　[15] 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第273页。

　　[16]“两参一改三结合”是指工人参加小组管理、干部参加劳动，根据群众参与和管理相结合的原则，进行企业管理改革，并要求领导干部、工人和技术人员在管理中相互结合。这是对毛泽东思路的具体落实。

　　[17] 批林批孔批“走后门”是“文化大革命”中江青集团利用“批林批孔”之机，提出批“走后门”，进行政治整人。此举受到毛泽东的批评。参见中央文献研究室：《毛泽东传（1949－1976）》，中央文献出版社2003年版，第1686、1732页。

　　[18]中央文献研究室：《毛泽东传（1949－1976）》，中央文献出版社2003年版，第1644、1770页。

　　[19] 中共中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》。中央文献出版社1992年版，第10页。

　　[20] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

　　[21] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。

　　[22]《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。

　　[23] 参见徐勇：《民主化进程中的政府主动性――对四川省达川市村民自治示范活动的调查与思考》，《战略与管理》1997年第1997年第3期。

　　[24] 本书编写组：《十七大报告学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社2007年版，第26－27、28页。

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