冯兴元：化解“外嫁女”土地承包纠纷需法律保障

　　我国农村地区外嫁女的土地权益问题由来已久。随着我国城市化、工业化和市场化的推进，农民对农村土地所有权和使用权价值的认知越来越深入，外嫁女的土地权益问题也越来越凸显。据8月15日《南方 农村报》头条报道，佛山市南海大沥镇六联村等外嫁女为得到土地承包股权分红上访，南海区政府出台政策为其维权遭到村民抵制，村长拒绝在镇政府为外嫁女维权 的《行政处理决定书》上盖章，南海法院以妨碍司法为由将其拘留，但遭到村民阻挠，部分村民还前往镇政府抗议。

　　按照我国的传统习俗，除了女婿倒插门的情 况，农村妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活。许多村庄落实外嫁女土地权益的制度安排就与这一认识有关。总体上可以区分为三种制度安排：一是嫁入村落实；
二 是嫁出村落实；
三是两村均不落实，也就是“两头空”。很少听到两头均落实的情况。

　　中央对外嫁女土地权益的落实做了比较务实的规定，在一定程度上有助于解决外嫁女的土地权益纠纷。中央把“嫁入村落实”作为优先考虑的制度安排而加以规定：为了方便生产生活，妇女嫁入方所在村要优先解决其土地承包问题。

　　“嫁入村落实”解决方法看上去只是由嫁入村 优先落实外嫁女土地承包权，但它实际上改变了嫁入村土地的产权结构。这一点尤其可以从村庄集体的土地股份合作制或者股份制改造事例中看出。通过土地的股份 合作制甚至股份制改造，每个拥有承包地的农民获得土地股份，成为股东。其背后实际上是一场革命：原来“集体”拥有土地所有权，单个的农民是“佃农”；
现在 农民成了“地主”，“佃农”则不存在了。

　　农村集体是一个对外确定的概念，由限定数量的成员组成。股份合作制和股份制的好处就是量化集体资产，使得土地使用权、所有权量化到成员头上。当出嫁女嫁入一个村庄，如果她分到或者认购到股份，嫁入村的土地所有权、使用权结构必然发生相应的变化。

　　“增人不增地、减人不减地”无疑是“嫁出村解决”的制度安排。对于这一制度安排，中央强调应保留出嫁妇女原籍的承包土地。这里不改变原有土地产权结构，包括所有权和使用权结构。

　　在实际操作过程中，我国很多地方仍然存在较 为严重的外嫁女土地权益落实问题。如果嫁出村在外嫁女出嫁后不分青红皂白取消其原先拥有的土地权益，而对嫁入村则采取“增人不增地”的政策，那么外嫁女必 然陷入土地权益“两头空”的困境。这两类村庄的政策之间存在巨大的张力，外嫁女则成为两村政策的牺牲品。两村的政策既可能体现为“少数暴政”，即村干部自 己的“独裁”，也可能体现为“多数暴政”，即村民代表会议(包括通过村规民约)的决策。但是，村级基层组织的“独裁”没有侵犯多数产权的权力，村级民主程 序也没有侵犯少数产权的权力。

　　总之，无论是村规民约、村民代表会议，还是村级组织，均不能以多数通过原则剥夺外嫁女的权利。

　　对于处于“两头空”的外嫁女来说，中央政府 规定的保留条款至关重要：在嫁入村没有解决外嫁女土地承包权之前嫁出村不得强行收回其承包地。外嫁女拥有嫁出村的土地权益，应该被看做是预定的制度安排， 属于外嫁女的基本权利。至于嫁入村将其纳入本村的土地权益主体，那是外嫁女新获得的“给予权利”。

　　上述分析说明，剥夺外嫁女在嫁出村的地权益，根本就没有法理基础。中央的政策无疑为外嫁女伸张自身权益提供了依据。但是，外嫁女政策的落实情况令人担忧，侵犯外嫁女土地权益的现象还很普遍，这也是为什么外嫁女大量上访和打官司的原因。

　　法庭对外嫁女土地权益的支持，一方面说明我国法官的素质在提高，另一方面也与外嫁女的不断抗争有关联。但是，更多的外嫁女问题还有待解决，需要得到全社会的关注。在法律实践中，有必要把较为公正的判决提升为判例，供其他法官在审判中参照。

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