葛晓燕：我国反贪污贿赂立法的进程及完善建议

　　依靠法制反腐败是新中国成立以来，特别是改革开放以来我们党开展反腐败斗争的一条基本经验。邓小平同志在全面总结国际国内反腐败斗争历史经验的基础上，明确指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。邓小平同志的这一重要论述，为我们党在新的历史时期开展党风廉政建设和反腐败斗争指出了明确的方向，就是我们党在大力推进改革开放和发展过程中，必须把反腐倡廉建设纳入法制化轨道，从而确保国家长治久安，保障我国现代化建设的深入发展。

　　反贪污贿赂立法的进程

　　因廉而兴，因腐而衰，这是历史兴亡的规律，古今中外，概莫能外。而在形形色色的腐败现象中，国家工作人员利用公共权力实施的贪污贿赂犯罪是最为严重的腐败，其社会危害性也最大。缘此，新中国成立以来，我们党不仅历来十分重视严肃惩治贪污贿赂犯罪，而且也十分重视反贪污贿赂犯罪的刑事立法。

　　自建国之初，我们党即在全国范围内先后开展了旨在惩治贪污贿赂等腐败分子的“三反”、“五反”运动，并于1952年颁布了《中华人民共和国惩治贪污条例》，规定了贪污罪的概念、刑事责任，奠定了新中国反贪污腐败立法的基础。其间，严惩了包括刘青山、张子善在内的一批贪污腐败分子，在建国之初即充分表明了我们党和国家反腐败的坚强决心。

　　党的十一届三中全会召开后，我国经济社会得到了全面发展，与之相适应的是我国对贪污贿赂犯罪的刑事立法也进入了一个新的历史时期。1979年制定的新中国第一部刑法典，首次增设了受贿罪，并将其归入渎职罪。1982年全国人大常委会通过了《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对刑法规定的受贿罪作了修改和补充，并提高了受贿犯罪的法定刑。1988年全国人大常委会更是通过了《关于惩治贪污罪受贿罪的补充规定》，以特别法的形式，大大强化了我国刑法的反腐败功能。

　　为了顺应形势发展变化的要求，1997年全国人大修订的刑法典在分则第八章中专设了贪污贿赂罪，使我国对贪污贿赂罪的刑事立法进一步完善。之后，自2000年至今，全国人大常委会又以刑法修正案和立法解释的形式，对贪污贿赂犯罪的犯罪主体、挪用公款“归个人使用”等问题作了进一步的规定或解释。同时，“两高”根据刑法规定，也相继对贪污贿赂犯罪作出了一系列司法解释，为司法机关侦查和审判此类犯罪提供了较为完善的法律依据。

　　反贪污贿赂立法存在的问题

　　与形势发展变化的要求相比，法律总是“滞后”的。尽管新中国成立以来，我国对贪污贿赂犯罪的刑事立法不断完善，为深入推进反腐败斗争发挥了巨大作用，但目前也还存在一定的不足，有的还亟需要通过立法的方式尽快加以完善。

　　概括起来，存在的不足主要有：一是现行刑法对贪污、受贿、挪用公款等腐败犯罪的刑罚规定，与刑法中规定的其他犯罪相比较轻，并没有体现出“治贪须用重典”的精神。二是现行刑法对贪污贿赂犯罪的一些犯罪构成要件的规定比较模糊，如对“国家工作人员”的规定、对受贿罪的“为他人谋取利益”的规定和对行贿罪的“谋取不正当利益”的规定等等，在司法实践中往往争议很大，给司法认定带来一系列困难。三是现行刑法对贪污罪、受贿罪立案标准的规定，已明显不适应新形势的要求，司法实践中查处万元以下的案件已很少。四是现行刑法对贪污罪、受贿罪刑罚的规定过于宽宥，导致司法自由裁量权过大。如按照刑法的规定，贪污罪、受贿罪犯罪数额达到10万元以上的，起点刑为10年有期徒刑，但最高刑是死刑，这样的规定显然是不科学的。

　　此外，虽然我国于2000年12月和2003年12月，已先后签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，但目前我国刑事立法与这两个公约还存在较大的差异。比如商业贿赂犯罪，我国刑法中对贿赂犯罪的标的物仅限于“财物”，而公约中贿赂犯罪的标的物不限于“财物”，其表述为不应有或不应当“好处”；
我国刑法将谋取正当利益而行贿的行为排除在行贿罪之外，而公约中的行贿罪不以“为谋取不正当利益”为必要条件；
我国刑法没有规定向外国公职人员或国际公共组织官员行贿构成犯罪，而公约对此明确规定为犯罪，等等。

　　完善反贪污贿赂刑事

　　立法的建议

　　综前所述，为适应当前我国反腐败斗争形势的需要，我们应抓紧完善对贪污贿赂犯罪的刑事立法。为此，一方面应切实修改、完善或取消现行刑法中不科学、不符合实际、不具有实际操作的规定。另一方面应强化对犯罪化与非犯罪化的政策调整，将部分新出现的具有社会危害性的行为予以犯罪化，将那些已可以不作犯罪处理的行为予以非犯罪化。同时，还应加快与国际公约相衔接，使《联合国反腐败公约》等国际公约切实为我所用。

　　我们还应借鉴国外有益的做法，如可以借鉴新加坡、瑞典等国和我国香港特别行政区的做法，制定专门的反贪污贿赂法；
可以探索借鉴美国等国运用民法反腐败的做法等。据有关资料介绍，美国民法反腐败的原告可以是一切公民，被告可以是“从事腐败行为或批准腐败行为的官员”，也可以是“负有领导、监督责任，而没有履行职责的官员”。利用民法打击和制约官员贪污腐败，在过去十多年获得许多国家和人民的认同，越来越多的人对这一方法的威力发生兴趣，但目前我们对此还比较陌生。

　　（作者系江苏省人民检察院副检察长、反贪局局长）

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