燕继荣：民主之困局与出路——对中国政治改革经验的反思

　　摘要：民主是一种世界性进程和世界潮流，民主政府已被视为可接受的合法政权形式。但民主必须是宪政的，即必须通过宪法和法律对社会政治行为和政府活动实施有效控制以保障公民权利的民主，才是合理的。民主化是政治发展的重要内容，民主化包含双重任务———控制政府与规制民意。中国政府一直在努力进行政治改革，按照宪政民主的要求以自己特殊的方式推进着民主化的进程，取得了举世公认的成绩，并积累了宝贵经验。面对民主化需要继续解决的一些问题，中国政府应积极推进政府创新来拓展有效的政治发展空间，寻求和培育新的制度生长点，逐渐建构一种能够应对民意挑战的政治体系，这样才能化解来自民主化等方面的压力，走出民主的困局。

　　关键词：民主；
宪政；
中国的政治改革

　　随着20世纪八九十年代民主化“第三次浪潮”的到来，民主化已成为政治发展研究的核心议题和重要内容。民主既是普遍的，即它具有的某些核心内容可以适用于全球；
同时它又是特殊的，即所有国家和地区都以各自的方式实践着民主[1]。民主是社会发展过程中民众的必然要求，民主化是全球化背景下民众与当局博弈的过程和结果。所以，正确的态度是顺应民主化发展的世界潮流，通过积极进行政府创新(government innovation)来拓展有效的政治发展空间，寻求和培育新的制度生长点，逐步建构一种能够应对民意挑战的政治体系，这样才能化解民主化等方面的压力，走出民主的困局。

　　一、民主是一种世界性进程

　　一般认为，民主制度起始于古希腊时期，被理解为“人民统治”，用中国人的话语来表达就是“人民当家做主”。

　　希腊人在两种不同意义上使用“demos”：通常它指整个公民团体，即全体希腊人。在民主城邦里，公民大会正式决议开头一句话就是“The demos has decided”(人民决定)。“demos”在这里就指公民集体。但有时它也指普通民众(the common people)或者穷人[2]。在平民看来，民主政治的特点在于其全民性，而反对民主政治的贵族则强调其穷人或平民掌权的一面。由于普通民众从贵族手中夺取了政府的控制权，所以，在古希腊，贵族出身的哲学家和历史学家如柏拉图和亚里士多德等人都把民主视为“暴民政治”或“愚民政治”。不管怎样，古希腊时期民主的含义是清晰的，即民主仅仅指一种最高权力属于政治共同体全体成员的城邦政体形式。

　　两千多年前，民主产生时并没有像今天这样享有盛誉。希腊以来的政治思想家往往攻击纯粹民主制的弊病：民众的无理性、无节制，党派的纷争，多数暴政，政治上的不稳定和草率决定，决策的低效率等等。他们主张的是一种将君主制、贵族制、民主制三者混合起来的“混合政体”。因此，在政治实践中，共和制的传统(体现不同利益阶层的机构和制度互相制约平衡的制度安排)反而源远流长。民主虽然在古希腊就有辉煌的实践，但在后来的历史发展进程中，作为一种单纯的政体形式，始终没有成为主打模式。在古希腊民主实践之后，君主制和贵族制一直是政治发展的主要方式。十六七世纪，反对政治专制(tyranny)和绝对国家(the absolutist state)的斗争使民主的观念得以复活。18世纪，随着社会政治结构的变迁和有关主权、合法性和公民等观念的哲学变革，传统的“神权政治”和“王权政治”走向衰落，民主思想得到了再一次的明确表达。19世纪，由于市场经济的发展、教育的普及、社会等级观念的淡化以及公民选举权的扩大，民主得到了真正开发的机会，从而在欧美发达国家实现了从理论向制度的转化。“自18世纪以来，民主政治已成为评价政府体制的一个主要标准而不只限于一种政体形式。在这期间，民主政治理论和实践集中在扩大公民权利的方面”[3]。

　　到20世纪初西方国家争取普选权的斗争的胜利，以及随后殖民地民族国家独立的兴起，民主政治的理论和实践转向建设民主国家的问题。由于新兴的发展中国家在现代化的过程中都面临着政治的现代化问题，因而实现政治的民主化便成为现代化的题中应有之义。于是，在20世纪，民主化则成为一种世界性的进程。

　　但是，民主语意的引申和扩大引发了民主问题上的种种争论。人们为理论和现实中众多的民主模式提供了不同的分类标准，比如，直接参与的民主、代议制民主、绝对民主、有限民主、人民民主、精英民主、政治民主、经济民主、社会民主等。有人根据上述不同分类把民主概括为八种：即雅典民主制、保护型民主制、发展型民主制、直接民主制、竞争性精英民主制、多元民主制、合法民主制、参与民主制。这八种民主范式大体又可被归为两大类型：即直接的或参与的民主(direct orparticipatory democracy)和自由的或代议的民主(liberal or representative democracy)[4]，这两大类型的民主是最具差异性的两个版本。正如有学者所描述的那样：这两种民主模式是两种原料，“这两种原料之间比例不同的调和，再加上其他政体因素和文化传统的‘佐料’，便构成了一道道‘风味不同’的民主‘菜肴’。民主又像是没有本位的‘货币’(施米特的形容)，在世界的政治市场上到处流通，而每个国家都有对‘民主’这种政治货币的发行权，且不受‘币值’、‘额度’和‘版型’的限制，这样，民主的‘花样之多’就可想而知了”[5]。

　　一些人还将各种政治的、经济的、社会的、文化的价值和要求都附着在原本仅仅是政治概念的民主之上。另外，由于各民族文化传统的不同以及各国国情和发展水平的差异等原因，民主概念也被无限引申，造成了民主概念的多重理解(既有反映不同党派利益和意识形态的民主，也有体现各种民族特色和反映各种文化特点的民主)[6]。通过回顾民主的世界性进程，可见民主的最基本含义只是一种方法和制度。正如美国政治学家和经济学家熊彼特所指出的，“民主方法是为了达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞争人们的选票而得到作出决定的权力”。根据自由的民主理论，民主由“对民众的保护”(demo-protection)意即保护人民免于独裁暴政和“民众的权力”(demo-power)意即实行民众的统治两部分构成[7]。从这个角度看，它是超文化的、“可移植的”。民主作为一种“政府的形式”，它所关注的并不是由谁来统治的问题，而是“行使权力的形式”。因此，它只有程度和方式上的不同，而没有“姓社”还是“姓资”的差别。

　　其次，民主作为一种世界性潮流，已经成为民众普遍接受的有关政府构成方式的唯一合理的解释。除非能够说服民众放弃这样的观念，否则，不可能找到遏制和抗拒的办法。美国学者S.亨廷顿对于“第三波”民主化不同模式和策略及其后果的研究也说明，民主作为一种世界性的潮流是不可遏制和抗拒的。所以，对民主只能加以引导，规制民主行动，使民主的政策适合时间和地点，并根据环境和人事做出修正[8]。

　　二、民主必须是宪政的

　　论及民主，我想阐明的第二个观点是：民主被再造和推广，首先是用来应对合法性危机(legitimacy crisis)的；
民主实践告诉我们，在众多的民主版本中，民主必须是宪政的才算是合理的。如果一个共同体中只有一个公认的权威，那么民主的方法和制度不会被发明出来并在实践中得到推广；
如果一个共同体中的所有成员都信奉“胜者为王，败者为寇”的逻辑并能够服从这样的秩序，那么民主的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广；
同样，如果一个共同体中的成员都是坚信“你死我活”哲学的决不妥协的好战分子，那么民主的方法和制度也不会被发明出来并在实践中得到推广。民主作为一种方法和制度安排得以应用推广，完全是因为这个共同体中权威的合法性受到质疑，即面临所谓的“合法性危机”，而人们又不希望通过战争的方式来克服这种危机。因此，民主完全是理性选择的结果。众所周知，在民主被再造和开发以前，为政权提供合法性依据的主要来自形形色色的“天命论”和“君权神授论”之类的意识形态观念。这种意识形态理论既为王朝的建立提供了合法性说法，但也为推翻一个王朝提供了合法性依据。因为“天命论”观念本身也包含着“革命无罪，造反有理”的思想。君主可以打着“授命于天”的旗号实施所谓“正统”的统治，而“乱党”或“暴民”也可以扛着“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻王朝的统治。中国历史发展之所以没能走出王朝循环更替的怪圈，原因恐怕就在于它始终没有形成关于政治合法性的新的理论。

　　随着人本主义观念的兴起，各种“天命论”和“君权神授论”失去了市场，因而也就失去了作为合法性基础的作用。取代“天命论”和“君权神授论”的是新的“社会契约论”和民主宪政的理论。政治权力来自社会契约，政治统治的合法性基础来自被统治者的“同意”(consent)。社会成员定期选举统治者，谁赢得选举谁就可以合法地成为“统治者”。政治规则被归结为一种简单的交易关系：纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共服务和公共产品。“消费者是上帝”，谁能提供更好的公共服务，谁就有资格组建政府。在此基础上，人们又把“主权”和“治权”分开，主权属于人民，治权委托给政府。可见，定期选举领导人的宪政程序代替了不可预测的“改朝换代”，从而为现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。可见，民主以其制度创新，成为“以暴易暴”的政治自然循环过程的终结者(terminator)，被认为是通向政治文明的必由之路。

　　但是，民主必须是宪政的才是合理的。最近几年，中国学术界热衷于探讨民主与宪政的关系。这种讨论在廓清共和(republic)、民主(democracy)与宪政(constitution)三个概念基本含义的基础上，认为民主与宪政之间存在差异：民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，二者的根本差异在于“有限政府”的概念；
宪政是专制的天敌，民主则未必[9]；
现代市场秩序的政治架构必定是共和、民主、宪政三位一体的混合政体。这种讨论可以进一步引申的结论是，民主的缺陷只有通过宪政才能得到医治，民主必须是宪政的，才能避免堕落为“民主的专制”的可能。

　　这里所谓宪政民主(constitutional democracy)就是以宪政主义为根本的民主制度[10]。而宪政或宪政主义(constitutionalism)，简言之，就是通过宪法和法律确立与维持对社会政治行为和政府活动实施有效控制以保障公民权利的原则。宪政往往与“法治”(rule of law)及分权制衡(checks and balances)相联系，通过法律赋予每个公民不可剥夺的权利，同时，又对“人民主权”原则给以必要的约束。因此，宪政民主主要关涉政府和公民之间的关系，即权力与权利的关系：一方面，宪政民主要求对政府权力进行法律限制，以免政府滥用权力，侵害公民权利；
另一方面，宪政民主要求通过法律和制度安排来规范公民行为，防止一部分公民以“民主”的名义和方式对另一部分公民实施“暴政”。同时，宪政民主必须保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。如果说作为公共权力和公共秩序象征的政府的出现是人类摆脱自然无序状态而进入社会有序状态的第一次飞跃，那么，宪政民主的发明和应用就是政治文明发展的又一次重大飞跃。可以说，政治文明特别是近代以来政治文明的发展与演进，主要是以宪政民主制度的建设和完善为标志的。因而宪政民主被看成是衡量现代政治文明程度的重要标准。

　　三、民主化的双重任务：控制政府和规制民意

　　有了以上对于民主的理论分析和把握，我们可以试着来回顾和审视中国的经验。在开始这一工作之前，我认为有必要简要说明我对民主化的理解。

　　控制国家与规制民意，这是政治思想和政治实践史上的两大主题，也可以说是现代民主历程中的两个伴侣。在君主和家族统治的时代，因为国家为一个君主或家族所掌控，所以，人们集中智慧来控制国家。此时，控制国家被理解为限制王权和君权，保障个人自由。后来，随着君主和家族统治的衰亡，人民成为国家的“主人”，国家成为人民的公意机关，国家机构———政府掌控在人民选举产生的代表手中，因此，控制国家体现为限制公权，实行有限政府和责任政府。但同时，由于人民的作用在“人民主权”的理念下大有无限扩张的趋势，因而在制度上如何限制民主、规制民意，(点击此处阅读下一页)

　　又成为一个新的议题。所以，今天的宪政民主制度既可以看做民主意识不断强化的结果，也可以看做对民主的限制不断完善的产物。据此，我们完全可以这样来表述：民主化实际上包含两个方面的工作，即控制政府和规制民意。我的上述观点可以从美国立国者那里得到支持。读过《联邦党人文集》的人都知道，美国联邦党人想建立的是一个自由的强国家(有效政府)，这也是今天许多人的政治目标。他们坚持认为，政府的组建应当以自由为原则，但他们也知道，“滥用自由与滥用权力一样，都可能危及自由”；
“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”[11]。由此我们可以看出，他们希望建立的政府既是有效的，也是有限的：有效政府即“使政府能管理被统治者”，有限政府即“使政府管理自身”。换句话说，美国联邦党人的立国诉求有两个：一是赋予政府以足够的权力，控制(管理)人民；
二是通过对政府的外在的和内在的双重约束，控制(管理)政府(或国家)。采取共和政体(代议制政体)和地方分权的联邦制，赋予总统以较大的行政权力，设置国会两院制，实行法官终身制等等，主要是为了防止“暴民政治”，对社会实施有效管理；
实行民主选举，实施以野心对抗野心的分权制度，制定权利法案，规定司法独立等等，无非是为了控制政府，防止“暴政政治”。

　　近代以来，中国人对于“人民民主”有一种近似狂热的感情和冲动，把“人民当家做主”奉为政治理想，因此，一直倾向于把民主视为目的，历来把扩大民主和大众参与视为政治实践的目标，而很少能够接受限制民意的公开主张。我们曾经以民主为诉求，把弘扬和扩大民主以便实现“人民当家做主”作为中国政治发展的核心目标。民主制度和方法是解决合法性危机的最终方案，也是控制国家和政府、限制公权力的一种有效手段，因此，贯彻和落实“人民主权”原则当然是政治发展的重要目标。但是，“人民主权”的至高无上以及人民行使主权的方式必须得到严格的法律和制度安排的约束。换句话说，哪些属于“主权”管辖的范畴？人民如何行使“主权”？如何确定“民意”？这些问题必须要有明确的法律规定和制度约束。

　　基于上述分析，笔者认为，通过国家制度的理性化改造来更加合理地限制政府权力、规范政府行为是宪政民主建设(民主化)的重要内容；
通过制度化建设来规制民意，约束公民行为，疏通民意表达渠道，发展协商民主(deliberative democracy)从而使“人民主权”得到有效控制，这也是宪政民主建设(民主化)的重要内容。

　　中国作为一个后发展国家，具有发展中国家的基本特点。中国政府面临许多挑战，其中之一就是民主化的挑战。要应对这种挑战，就需要确立长远的国家发展战略。具体来说，我们面临的首要任务是：(1)就政治发展的目标和路径达成基本的社会共识；
(2)在既有的社会结构条件下，寻找现实政治的发展空间。本人的观点是：通过发展协商民主机制，尽可能达成广泛的政治共识；
通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间，寻找和培育宪政民主制度的生长点。

　　四、中国的经验：以政府创新来因应挑战

　　改革开放以来，中国政府一直面临多重挑战，这些挑战主要来自三个方面：(1)民主化的要求；
(2)社会发展的要求；
(3)国际趋势的要求。这些问题和挑战互相交织，相互影响。中国政府一直按照自己的思维和发展逻辑来推行政治经济社会体制的渐进改革，这些改革基本上围绕规范社会行为(社会治理)和规范政府行为(政府治理)这两个方向而展开。

　　笔者认为，社会的“善治”包括良好的“政治”和良好的“治政”。前者侧重于“治民”(即社会治理)，后者侧重于“治官”(即政府治理)。二十多年来中国的改革实际上是沿着这两个方向展开的。在“治民”方面，中国走的是放松管制、还权于民的路子，努力探索一条活化社会的治理模式。在“治官”方面，中国走的是规范政府管理、限制公权的路子，努力探索一种适应现代化发展的政府模式，希望打造一个文明管理的公共政府。

　　20世纪80年代，中国政府改革的主要任务和成就在于实现整个社会发展的拨乱反正，特别是在国家发展方向上，实现了重大转折。此时，中国改革的主要举措被一般概括为下放权力，开放搞活。从政治学的角度讲，就是还权(权利)于民，放松管制，最大限度地使社会和个人获得自由发展的空间。应当承认，这些改革举措都是在经济市场化的目标下实现的，而且，这条线路的改革还在继续。沿着这条线路，我们看到了90年代开始的村民自治和“草根民主”试验，也看到了城市居委会的改革和社区建设运动。

　　如果说80年代的改革主要是政府放权，也就是政府“割让领地”，改变管辖方式，以便给社会自主和个人自由发展腾出更多的空间，那么，90年代中国政府则开始针对自身进行改革。先后推出了人事制度改革———实施了公务员制度，行政机构改革———从机构精简和裁员到职能转变等。这应该说是旨在打造现代政府的积极努力。今天，这条线路的改革也还在继续。沿着这条线路，我们也可以看到后来的政府行政审批制度改革、司法制度改革、行政问责制的逐步推行和公示制度及听政制度的实施等等。

　　应当承认，在中国政府面临的所有挑战中，民主化的挑战是最根本的。中国政府也一直在努力进行政治改革，通过自己特殊的方式化解来自这方面的压力，推进着民主化的进程。这些努力包括：(1)用“自由”来释放民主之压力，即放松政府管制，给个人以更大的发展空间，通过利益实现渠道的多样化来分解公民诉求的压力；
(2)用良好的经济绩效来缓解民众需求的压力，即谋求经济的持续高速发展，改善民生，提高人民生活质量，巩固合法性基础；
(3)用基层民主试验来启动民主化的步骤，即通过社会基层单位的自治和自主运动以及民主试验，疏导民意和压力，舒缓来自社会底层可能造成既有体制的紧张；
(4)用制度和政策创新来确立民意的回应机制，即通过微观领域的制度变革和政策创新(如完善人民代表制、问责制、公示制度、听政制度、协商民主等)，克服既有体制的结构性障碍，弥补其民意回应机制的不足。

　　不同于第三次民主化浪潮中大多数政党的做法，中国的执政党很少公开明确大张旗鼓地宣示自己要推行什么民主改革，它所主导的改革所追求的目标不过是要实现治理模式的转型改造，而这项改革总体上沿着保障“私权”和限制“公权”这两个方向展开。应当肯定，这成就了中国的经济繁荣和社会变革，也完全符合宪政民主的发展方向。

　　众所周知，改革开放以来，中国政府体制的变化是多方面的，诸如废除了领导职务的终身制，开启了任期制；
放松了管制，扩大了个人自由和社会自主的范围，即从农村到城市，市场化改革改变了中国原有的“单位”制度，释放了社会自主和个人自由的空间；
在党政关系方面，从一开始追求党政分开，到目前贯彻执政组阁方式，通过共产党领导方式的变革，试图减少政党对于政府管理过程的干涉，保证政府依法行政；
在立法体制上，加强人大的地位，完善人大制度，充分发挥其立法作用；
在中央与地方关系上，扩大地方的自主权限；
鼓励农村“村民自治”和城市的居委会和社区组织的发展，发挥非政府组织的作用，等等。

　　当然，变化还有很多方面，这些变化都是积极的。但是，这些变化的每一个方面都依然存在一些问题，这些问题可以归结为以下几个主要方面：1.权力结构问题：党政关系、中央与地方关系还需要调整。

　　2.责任政治问题：虽然废除了终身制，但基于选举和组织政府的责任政治还远未真正建立起来。

　　3.民意体系问题：人大的立法权得到了较大的体现，但人民代表的质询权、监督权、罢免权还没有完全发挥应有的效力；
民众的利益表达机制也需要健全和完善。

　　4.社会管制问题：虽然扩大了社会自主和个人自由的范围，但政府垄断和管制对于社会生活的影响还依然比较严重。比方说，户口管制最近一直受到批评；
电力、电信、石油、航空、金融、媒介以及其他影响百姓日常生活的行业的非市场或不完全市场化的管理模式，不仅制约着行业的发展，而且也制造了社会的不公。

　　5.社会自治问题：一方面，自治组织在社会管理中的作用得到了肯定，人们希望“第三部门”能够加入到政府管理中，以减轻政府的负担，提高政府管理绩效；
但另一方面，自治组织的“政治化”又可能对政府权威构成挑战和威胁。

　　解决这些问题是中国今后进一步改革的任务，也是政治学研究的重要课题。目前，人们就中国今后的改革方向表达了不同的看法，但完善人民代表大会制度、建设服务型政府、推行党内民主、加强公民社会建设被认为是深化改革的基本路径。

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