龙文军：农业保险改革的成就、问题和建议

　　经过近年来的改革，我国农业保险事业得到了前所未有的发展，2008年国家为农民投保农业保险的补贴资金达60.5亿元，有力地鼓励了农民投保农业保险，为保障农业生产稳定发展、促进农民收入稳定起到了重要的作用。但是也要看到，农业保险发展仍然存在一定的问题，必须正视并逐渐加以解决。

　　一、农业保险改革的主要成就

　　（一）形成了支持农业保险发展的共识

　　全社会对农业保险的认识由恢复之初的“是商业化经营险种，由保险公司自主经营”，发展到“是政府支持农业发展的重要工具，必须依靠国家支持”。尤其是党中央和国务院高度重视解决“三农”问题，农业保险也受到社会各界的广泛关注。对投保农业保险的农民进行保费补贴，既有效利用了WTO规则中的“绿箱”政策，又可以将其作为支持农业和农民发展的平台，全社会对此基本达成共识。在推进试点的过程中，尽管中央有关部门仍然存在不同程度的分歧，但是整体支持和推进农业保险发展的思路和政策体系已经形成。

　　（二）促进了保险经营主体的不断成长

　　农业保险经营主体在恢复经营时的一家，即中国人民保险公司（现在的“中国人民财产保险公司”）发展到现在的8家以上，这些主体中既有经营农业保险业务的综合性公司，也有专业性农业保险公司，还有中国渔业互保协会等协会组织也在积极推进农业保险。完全符合2002年修订的《中华人民共和国农业法》的第四十六条规定：“国家逐渐建立和完善政策性农业保险。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”也符合2006年下发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发［2006］23号）提出“探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织”的要求。

　　（三）加快了政策性农业保险立法进程

　　一直以来，农业保险的立法都是个空白。2002年修订的《中华人民共和国保险法》附则第一百五十五条规定：“国家支持农业的发展，农业保险另行规定。”针对这一实际，各级政府、有关部门和保险经营机构都已经认识到立法的重要性。2006年底，在国务院法制办、中国保险监督管理委员会、农业部、财政部、国家发展改革委员会等相关部门的积极倡导下，于启动了《农业保险条例》（以下简称“条例”）的起草工作。《条例》对农业保险的性质、费率水平、保障范围经营模式、组织机构与运行方式、政府、保险机构和农民的责任、各主体的保费负担比例、风险准备金的提留、监管责任、税收优惠、财政补贴方式等都有明确的规定。目前，这项工作正在积极推进。

　　（四）强化了农业保险的“社会稳定器”作用

　　各地发展农业保险的步伐虽然有快有慢，但农业保险在补偿损失、帮助农民恢复生产、保障农民生活、促进社会和谐方面起到了“稳定器”的作用。农业保险既稳定了农民基本生活水平，又保障了农业再生产能力。农业保险逐渐改变了农民“一次重灾，即刻致贫”的困境。2005年“麦莎”台风中，仅上海安信农业保险公司就赔付8000万元，与地方政府下拨的救灾款相当，有力地支持了当地农村抗灾工作，投保农户和企业切身感受到了保险的好处，投保积极性大大提高。

　　 总体来看，农业保险最近几年取得较好成绩的主要经验是：一是将农业保险的发展置于构建和谐社会、建设社会主义新农村的大环境之中，紧密围绕中央关于解决“三农”问题的政策精神，充分发挥保险的社会管理功能；
二是因地制宜，根据区域特点采取不同的模式；
三是充分调动地方政府、农业龙头企业的积极性，形成多方合力；
四是试点地区政府对农业保险保费补贴等方面给予了大力支持。

　　二、当前农业保险发展存在的突出问题

　　（一）管理体制不顺影响农业保险的深入发展

　　1998年以前，农业保险的监管是由中国人民银行代管，成立中国保险监督管理委员会（以下简称“中国保监会”）以后，监管工作由保监会负责。但是由于农业保险的政策性很强，其管理涉及部门较分散。从政策的制订来看，政策性农业保险是一项支持农业发展的政策，因而需要由中央农村工作领导小组办公室通过有关文件将这项惠农政策发布出来；
从国家改革和发展的政策来看，政策性农业保险是一项重要的金融改革，必须由国家发展和改革委员会进行协调；
从农业保险内容来看，仍然属于保险的一种，因而其监管工作由中国保监会来负责；
从覆盖行业来看，仍然是农业的相关产业，因而其推进的主体包含农业部；
从财政补贴来看，财政资金的支持是促进农业保险发展的重要举措，补贴资金的拨付涉及财政部的五个相关司局。此外，农业保险的立法问题涉及国务院法制办，税收问题涉及到税务部门等等。尽管各部门都在努力做好自己所属的工作，但是由于缺乏牵头的机构，各部门的统筹协调比较困难，由此带来工作效率十分低下。

　　（二）参与农业保险的各方缺乏有效衔接机制

　　由于农业保险的标的是有生命的动植物，投保人是经营规模小、居住分散的农户，农业保险勘察定损的技术性又很强，仅靠保险公司一方发展农业保险的难度很大，在农业保险不断推进的过程中，缺乏保险公司、农业技术部门、农民专业合作组织、农业产业化龙头企业之间的有效衔接机制，因而不能调动各方面的积极性，也不能形成促进农业保险发展的合力。

　　（三）缺乏多种农业保险经营模式的探索试验

　　我国现行农业保险主要是按照商业保险模式运作的, 实质上是一种政府引导下的商业性农业保险经营模式。当前政府主推的模式有三种：一是商业性保险公司代办农业保险。综合性保险公司例如中国人民财产保险公司、中华联合财产保险公司有多年经营农业保险的经验，这些公司仍然有一部分农业保险业务，这两个公司在全国农险的业务份额仍然占绝大部分。最近几年成立了一部分专业性农业保险公司，它们也是商业性的经营主体，例如上海安信、吉林安华、安徽国元等都在各地开办农业保险。政府主要通过保费补贴、税收优惠等措施鼓励商业保险公司按照市场规则经营农业保险业务。二是相互制保险公司经营农业保险。在黑龙江省成立的阳光相互保险公司就是在相互制模式上的重要探索，这个公司的成立得到了中央财政资金和政策的大力支持。三是外资公司经营农业保险。国家批准法国安盟集团在成都设立分公司经营农业保险业务，探索外资公司在中国经营农业保险的模式。除此之外，还有一些协会也在经营农业保险，但是这些协会经营农业保险却没有得到相关政策的支持。例如中国渔业互保协会14年积极经营的渔业保险为渔民提供了重要保障，北京市谷物协会、果树协会、养鸡协会等经营的农业保险也取得了积极的成效。

　　（四）缺乏巨灾保险机制影响保险经营积极性

　　随着中国加入WTO后金融业对外开放过渡期的终结，中国再保险市场已经开始成为国际市场的一部分。同时，随着法定再保险的全面取消，商业再保险成为再保险公司最主要的业务来源。因此，中国再保险集团的农业保险再保险业务不可避免地出现萎缩。在我国，巨灾风险管理体系不完善，巨灾保险机制没有建立，灾害损失完全集中在直接经营农业保险的公司身上，其经营的积极性、承保能力和持续经营能力受到严重影响。

　　三、进一步推进农业保险的思路

　　建立政策性农业保险制度是一项系统工程，今后一个时期，建立农业保险发展的长效机制是推进农业保险工作的主要任务，因此，应该在“政策扶持、商业运作、多模式发展”的经营原则下，积极推进农业保险的各项工作。

　　（一）建立完善的农业保险管理体制

　　要将农业保险政策体制纳入到国家解决“三农”问题的总体框架，在国务院的统一协调下，明确主管部门，建立农业保险的管理体系，有效调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源，尤其是要明确行政管理部门的职责范围，形成合力，共同支持农业保险发展，增强政策性农业保险体制的政策效力。

　　（二）建立各方参与的利益衔接机制

　　在国家政策支持下，基于产业发展实际，在地方政府支持下，建立一个合作平台，基层农技部门（包括农技、畜牧兽医部门、农经管理站）、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户、金融机构等多方联动、协调推进、实现共赢。即在农技部门的技术支持和金融部门的资金支持下，以农民专业合作社和农业产业化龙头企业为桥梁，依托保险经营机构提供的保险保障，积极开展各方合作，促进农业保险和农业产业的持续稳定发展。通过平台，把风险补偿机制与科技服务机制有机地结合在一起，把农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展的机制。

　　（三）加快多行业多主体多形式的试点

　　现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式，不能完全依靠国家财政补贴，不能走单一主体经营的道路。在试点的基础上加快总结推广，探索成立专业性农业保险公司、商业保险公司代办政策性农业保险、保险公司共保经营、保险公司与地方农技服务部门共保、行业协会互保、相互制公司经营、合作制公司经营等，建立制度，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。

　　（四）加快建立巨灾风险管理机制

　　加快在财政部门设立农业巨灾风险基金，并将其作为全国巨灾风险基金的一个组成部分，逐年滚存，不断壮大。在使用时分成两部分，一部分用于没有投保农业保险的损失补偿，即承担灾害救济的责任，这部分的比例可以随着经济的发展逐渐减少；
另一部分用于投保了农业再保险的保险赔付，按照再保险机构的设置赔付办法，给予中央指定的再保险机构一定比例的赔付，为农业保险的健康发展解决后顾之忧。

　　本文发表于《中国科技成果》2008年第20期。

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