于建嵘：村民变股民需要系统的制度设计

　　据报道，陕西省西安市未央区和平村在1300亩土地集体所有制性质不变的前提下，将集体经济财产量化到人，并在此基础上成立西安和平投资股份有限公司，村民变为股民，年终按股分红。媒体认为，这样做会克服长期以来村民自治权与经济决策权合二为一的管理模式以及频繁的换届选举，导致农村集体经济发展稳定性和长远性的缺失等问题（新华网西安3月29日电）。

　　应该说，和平村所进行的股份制改革是近年来各地完善集体经济特别是集体土地所有制的探索之一。这一改革的基本思路与重庆当年推行的“股田制”是一致的，其核心内容都是把农村集体土地这一最重要的财产量化到人，作为村民的股份投资进公司。对这种改革争议比较大。有些学者和官员认为这是中国农村集体土地所有制改革的方向，对于明确农民的土地权利具有重要意义。也有学者不以为然。我就曾批评过重庆“股田制”在制度设计上的根本性缺陷。我认为，土地入股模式一旦大面积推广，由所谓支农公司带头的模式是不可能持续的。在一般情况下，每家每户将土地承包权作价入股，在与“龙头企业”合作组建的公司中，农民只能是小股东，根据《公司法》的规定，公司是由大股东控制的。将农民的命运掌握在大资本手上，风险很大。如果没有相应的制度安排，大股东完全可以通过各种合法的手段不给农民分红。许多事实都证明，公司掠夺农民会比政府掠夺更可怕，因为资本是不需要对农民的利益负责的。公司化经营还有破产的风险。一旦公司破产，作为股东的农民按法律规定应将作价入股的土地承包权拿出来清偿债务。这意味着农民失去土地，成为流民（可参见《南风窗》2007年11月21日李北方《辨析土地股份制》）。尽管如此，我并不是在否定这种明确农民土地权利的努力，只是认为在制度设计时有许多权利和义务需要明确，如果这些问题不解决，这种改革会产生许多社会问题。

　　为了进一步说明这些问题，我们在这里不妨对村民与村级财产的法律关系、股民对股份公司财产的法律关系进行简单的比较。一般来说，村级财产是一种集体财产，这种财产在法律上表现为共同共有，它是共有人对全部共有财产不分份额地享有权利和承担义务的共有。在共同共有中，共有人只有在共有关系消灭后才协商确定各自的财产份额。正因为如此，村民在集体土地所有制中，并不能具体确定自己所占的份额，退出时也不能按份额享有这些权利。而股份公司的股民对公司财产的法律关系是按份共有，它要求所有的共有人按确定的份额对共有财产分享权利和分担义务的共有。按份共有的共有人从共有关系一开始就有确定的共有份额，如果按照《公司法》的规定，股民也可以采取一定的方式退出公司，也就是在用脚表决。可见，与共同共有比较而言，按份共有有利于权利人主张自己的权利。问题是，村庄共同的财产的所有权人并不是静态的，它会根据人口的出生或死亡而自然获得村庄的土地权益或失去这种权益。当按份共有后，这种社区性权益如何确认或保障就会成为问题。

　　从管理的角度来看，村级集体财产进行股份制改造前后的管理方式也有很大的不同。目前村级集体财产的管理是按社区自治的基本框架设计的。村民按平等的权利对村庄事务包括集体财产进行自治式管理，要全面实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这些原则。而公司管理特别是股份公司的管理则采取股权决策，不同的股权有不同的决定权，执行系统主要是科层体制，而且随着市场规模的扩大和技术的发展，企业的科层制结构也会日益完善和复杂。显然，要实现村民自治式的社区管理向公司化管理的转变，也有许多问题需要解决。比如，在建构公司管理体制时，是否应考虑到村民集体财产和社区生活的实际情况，也许某些社区民主的形式如一人一票制比股份公司的一股一票制更有利于这样改制后的公司运作。

　　最重要的是，通过股份制改造来确定村民对集体财产权利的时候，就不得不考虑到目前没有基本的社会保障的村民对集体财产特别是土地的依赖性。这种依赖性表明，我们必须要从社会保障的功能方面来理解土地按份入股后可能产生的问题。具体来说，要用相应的制度来保证农民把土地交给公司经营后的风险控制和承受能力。也就是说，对村民来说公司经营失败的风险是可控的，就是公司最后破产也不至于影响到成为了股民的村民们的生存保障。可以说，如果没有这些相应的制度设计，股份化农民的土地所产生的社会问题就有可能断送这一改革。

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