刘放生：县政自治可分两步走

　　从地方基层政府运转的历史和民主政治发展方向来看，于建嵘提出的“超越省管县，县政自治才是治本策”的方案，是一个很有新意的方案，很值得深入研讨。在具体步骤上，可考虑分两步走，第一步，在已全面实施村民自治的基础上，实行县域小城镇与农村分划行政区，并实行县域小城镇自治。

　　在现有的县域内，有的是“三实一虚”的行政层级结构，乡镇、村、村民小组为三级实体，乡镇与村之间的责任区（或叫工作组，即撤区并乡之前的小乡镇范围）为虚一级。而小城镇，都与农村“一锅煮”。县城关镇，有的已有城区常住人口十万八万甚至更多，除了城市这一块以外，一般还管着周围数十个行政村。但在工作上，镇政府实际上只管着农村的行政村，城市建成区的不少工作，一般是县政府及其相关部门直接管理，城区居民办事，找所管的镇政府，还不如找县政府及相关的部门，城关镇的权责利很不明晰。而乡镇地域内的城镇建成区，归在村的治内，有的甚至是城镇建成区，分为周围几个行政村管，东边张三村管，西头李四村管，五马分尸，有的事又由县有关部门直管。往往形成城镇建成区的事，所在的乡镇不管，所在的村乱管，县直有关部门说不清，民众这个主体长期缺位。

　　因此，有必要实行镇村分设治理机构。现在，于建嵘提出了“县政自治”的思路，正好为县域小城镇提供了治理方式。“县政自治”的第一步，是搞好县城内小城镇与农村分设治区，并实行自治。具体作法可考虑：

　　一是县城关的建成区（含规划区）与附近农村分治，直接设县辖市，成立城市自治政府（副县级）。

　　二是乡镇所在地集镇建成区（含规划区）与附近农村分立，设县辖镇，成立自治组织（科级）。

　　三是有一定常住人口的乡针集市建成区（含规划区）也与附近农村分立，设置县辖镇或乡辖镇，成立自治组织（副科级）。

　　市镇与农村分设行政区划后，农村现有的村、组两级治区和机构不变动。

　　乡一级可以暂不变动，但因事定人，也可以同时实行乡一级行政机构改革，撤销乡一级政府，成立县一级政府的行政派出机构。

　　在此同时，相应地调整县级政府的机构设置，把原县政府直接管理的、服务县内城镇的机构和职能，下放给所辖市（镇）管理，并值此加快地方基层民主管理的进程。

　　实行这些改革后，所需人员在现有县乡在职人员中调配，不增加财政供养总人数。有了这样的改革，地方基层的政治体制改革，就有可能走出徘徊，走向一个全新的起点。

　　在搞好县域内小城镇与农村分划行政区并实行自治以后，“县政自治”的第二步，即县一级自治，就顺理成章，呼之欲出了。

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