关锐捷：农村土地承包经营权普遍管理缺位亟待改善

　　中国共产党十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对新时期农村土地管理制度的改革提出了一系列要求。那么，如何按照《决定》要求，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利？如何健全严格规范的农村土地管理制度，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营？带着这样的问题，农业部农村经管司站调研组于2008年11月中下旬，对四川省及其所辖阆中市，南充市及南部县，遂宁市及大英县、射洪县，成都市双流县和贵州省及其所辖遵义市及湄潭县、遵义县，贵阳市及息烽县进行了实地调研，先后与近200名省、市、县、乡、村干部和农民座谈交流和深入了解，广泛听取了各级党政及政策研究、农业农村和国土管理等相关部门的意见。

　　总的印象是，尽管绝大部分农村土地承包经营权已经得到落实，流转工作也取得积极进展，但在所有者和政府管理上普遍存在缺位现象，大量的基础性、日常性管理工作，基本上处于被动应付或放任自流的状况，国家政策导向虚置日趋严重，农民土地经营义务日趋淡薄，大量潜在问题矛盾日趋显现，长久以往，改革和发展前景堪忧，亟待采取有力措施尽快改善。现将有关情况和对策建议分述如下：

　　——家底不清，多数尚未确权。土地制度是农村的基础制度。《决定》要求，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”然而，农村耕地究竟有多少？似乎谁也说不清楚。有计税面积、承包面积、航拍面积、按地形图统计的面积，有习惯面积（按大亩统计）、粮产面积（承包时按粮食单产折合）、上报面积（统计局确定的法定报送数）、实测面积（按实际丈量）……国土部门、统计部门、农业部门、乡村组织各不相同，大相径庭。少则相差30%，多则超出1倍以上。如四川省遂宁市上报计税面积228万亩，实际掌握面积数字是320万亩；
贵州省湄潭县上报计税面积46万亩，实际掌握面积数字是98万亩。

　　最关键的是，绝大多数农村土地的所有者——农村集体经济组织，至今尚未得到权益保障确认证明：由国土管理部门颁发的《集体土地所有证》。原因是土地面积数字五花八门，没有实测数据，而要确权发证则需要大额的实测工作费用。如四川省双流县为促进城乡一体化中的土地流转工作（全县已经流转40多万亩），准备拿出4000万元对120万亩农村土地重新进行实测后确权发证。贵州省息烽县国土部门的同志经初步匡算认为，每平方公里实测费用应在15000元左右（每亩10元）。按此推算，全国18亿亩耕地最少需要180亿元。息烽县虽曾于2004年10月按10000：1的地形图颁发过《集体土地所有证》，但由于此种方法与实际有一定差距，以至出现土地边界纠纷时难以科学评判。由此看来，这将是农村土地科学管理和依法流转的基础性障碍。

　　——权责不清，政策导向虚置。经过一轮承包（农村集体经济组织按人口以户为单位相对公平发包）、二轮延包（遵循“增人不增地、减人不减地”和“大稳定、小调整”的原则，稳定原有承包关系和面积，对新增减人口根据实际和可能适当调整），绝大多数农民的土地承包经营权已得到确认。但是，农民对经营土地的责任和义务却在日益淡薄，好比是食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。务农种粮比较效益低，国家补贴杯水车薪，农村税费改革后的普遍倾向是，对耕地的经营可以说是上无压力、下无动力，全年耕种粮食的亩均收益加补贴，外出打工用不了一星期便可挣回，日出而作、日落而息的辛劳付出与实际收益形成巨大的反差。

　　为充分调动农民种粮、地方抓粮的积极性，《决定》明确提出，要“健全农业补贴制度，逐年较大幅度增加农民种粮补贴”。但由于四川、贵州等省是按计税面积发放种粮补贴，这种情况在地少人多的地区似乎是一种普遍倾向，其隐患是：首先，种粮直补作为收入性补贴的双重功能——鼓励农民种粮、增加农民收入，前者被明显淡化了，导致可种可不种、种与不种一个样；
后者并未全部体现在种粮农民身上，导向作用形同虚设，如XX省XX县XX镇XX村上报计税面积1578亩，全部领取种粮补贴，实际种粮不足300亩。其次，为瞒报面积、产量打下了伏笔，如该村按全部计税面积和2.65的复种指数，共计4203亩、单产428公斤、产粮1799吨，报送的数字，高出实际至少4倍以上。现在留在农村的是“386061123部队”（妇女老弱病残），村干部和农民反映，即使种粮也大多是粗放经营、“人种天养”的懒汉田，抛荒现象比比皆是。贵州省反映，部分边远地区抛荒面积高达3/1左右。第三，不利于土地的依法自愿有偿流转，发展适度规模经营，种粮者拿不到补贴，不种粮的却可以坐享其成，以致规模流转的土地“非粮化”（95%以上）、“非农化”趋势日益明显。第四，难以调动各级政府及主管部门监管政策实施情况的积极性，致使抓好粮食生产雷声大、雨点小。

　　——职能不清，承包管理缺位。各级政府和集体土地所有者似乎普遍认为，实行家庭承包经营后，统一经营的部分大多弱化，只要做到把土地承包经营权确权发证给农民，就万事大吉了。至于农民是否按照国家的政策法规和产业导向发展生产，提高土地产出率，避免“粗放经营”甚至随意抛荒，经营、流转土地是否符合国务院对基本农田的“五禁止”和中共中央对土地承包经营权流转的“三不得”规定，只能是顺其自然了。所谓现存仅有的土地承包管理工作往往是被动的、不得已的，基本上是土地权益纠纷的“灭火队”。

　　对土地承包关系保持稳定并长久不变，如何具体操作众说纷纭。比如承包期限如何填写，是填写50年还是“长久不变”，是重新发证还是暂时维持现状？目前，《农村土地承包经营权证》由县级人民政府颁发，填写发证单位照理应由土地所有者——农村集体经济组织负责，但实际上不少是由农业主管部门填发，似乎名不正言不顺。对农村集体经济组织成员的法律界定是，户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民。“长久不变”很可能使部分原集体经济组织成员由于多种原因，丧失了土地承包权而丧失了原有界定的成员资格，而后来获得土地使用权、并长期居住在行政村的符合法律界定的公民，却可能永远无法取得成员资格，因为原有成员不允许他们同时享有其他集体资产的收益权。

　　目前，一些地方政府和乡村组织有强烈的土地流转利益冲动。其原因：一是出于加快地方经济发展、推进产业化经营、促进规模经济的良好愿望；
二是希冀提高稀缺资源——土地的利用效率和产出水平；
三是渴望获取土地潜在的增值效益（包括级差地租和因面积差异产生的发展要素空间）。对《决定》明确的“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”感到不解渴，纷纷制定鼓励、倡导、扶持、加快农村土地流转的政策措施，主要是税费减免、资金补助、表彰奖励、公益建设等，一些市县开始出现下达流转指标乃至相互攀比的倾向。有的基层干部抱怨农民觉悟低、工作难度大，有的甚至抱怨没有明确农村土地私有化、没有确认农民宅基地的所有权，是思想不够解放、不了解“三农”实际和农民愿望。

　　农村土地承包权流转，四川省有互换重组、股份合作、转让经营、托管经营、租赁经营、园区带动、公开拍卖七种形式，贵州省湄潭县分为大户承包带动型、企业转包集约型、产业项目引导型、专业合作辐射型、村级组织帮扶型。截至2007年上半年，四川全省农村土地流转总面积806万亩，其中耕地流转678万亩，占耕地总面积的11.3%。贵州省到2007年底，土地流转面积154万亩，占耕地总面积的5.8%。流转成效总体评价是，提高了土地规模经营水平，加快了产业结构调整；
提高了农村土地使用效率，减少了土地弃耕撂荒；
加速了产业化经营的发展，增加了农民经营收入；
加大了农业招商引资力度，推动了向二三产业转移。

　　但是，由于流转过程的承包管理缺位，大多数农户之间的流转（约占70%），通常以“口头协议”私下进行，既不遵循一定的程序、履行必要的手续，也没通过合同或者契约方式规范双方的权利和义务。一些基层干部对土地预期增值认识不足，协调低价长期大面积流转，甚至不尊重农户意愿强行流转，损害了农民和村集体利益。部分企业对集约化发展现代农业或生态农业预期过高，对自然和市场的双重风险估计不足，加之缺乏现代经营管理经验和新型实用科学技术，以致因严重亏损而破产，给农民的预期收益承诺难以兑现。基层干部反映，一些企业貌似财大气粗，但实际投入农业的资金和给与农民的租金来源，一是争取国家扶持项目和政策支持，如农业综合开发项目、退耕还林项目、现代农业项目、农业产业化项目、土地流转补贴等；
二是银行、信用社贷款；
三是社会融资（甚至非法集资），四是少量自有资金。他们往往醉翁之意不在酒，打着保障国家粮食安全、发展现代农业的幌子，但拿到土地后的实施项目却全部“非粮化”甚至“非农化”。

　　综上所述，当前，在完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；
在加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场等方面，存在诸多必须引起重视、亟待加以解决的矛盾和问题，不可掉以轻心、任其放任自流，否则可能问题成堆、矛盾激化、悔之晚矣！特提出如下对策建议：

　　首先，强化基础，着手改革试点。依法规范管理的前提是，搞好农村土地确权、登记、颁证制度。摸清家底，开展农村集体土地所有权的确权发证，是一项工作量大、费用高、涉及面广的系统工程，又是关系亿万农民切身利益和农村社会长治久安的基础性工作，建议国务院予以高度重视，由国土资源部牵头，农业部、财政部、发改委、统计局、林业局等部门参加，研究制订相对简便、快捷、准确、省钱、各方面都能认可的农村土地实测方案，按地形、地貌（平原、丘陵、山区）和发展区域（东、中、西部地区），选择若干个县市进行试点，摸索经验，以点带面，逐步推开，为整体规划建设、科学承包管理、有效宏观调控奠定基础。

　　健全严格规范的农村土地管理制度，是深化农村体制改革、确保农民基本权益的至关重要的重大举措。各地针对土地承包经营权流转存在的主体行为不规范、市场体系不健全、管理服务不到位等问题，积极探索管理流转新机制，取得初步成效。成都市成立了全国首个农村产权交易所和土地流转服务中心；
双流县于2006年建立了农村土地承包经营权转让托管中心，并准备在各乡镇建立流转服务站；
南部县大王镇成立了土地流转推进委员会，在繁荣村试点成立了有代表性农民广泛参与的土地流转中心；
阆中市在乡镇建立农村土地流转服务中心，在部分村成立土地流转合作社。

　　笔者认为，为规范流转管理，应当逐步在所有乡镇建立农村土地承包经营权流转服务管理中心，建议先行在流转规模较大的省市区建立改革试点，明确管理服务职能，建立行之有效的约束机制，承担土地承包和流转信息收集和发布，负责维权、登记和资格审核，参与土地价格评估，指导签订流转合同，建立流转工作档案，监管土地用途和承包经营权收益，协调处理土地承包权益和流转纠纷等。

　　其次，强化职能，健全经管队伍。无庸讳言，目前农村土地承包管理和流转现状比较混乱，如上所述：家底不清，多数尚未确权；
权责不清，政策导向虚置；
职能不清，承包管理缺位。这直接关系中央强农惠农政策的落实成效，直接关系亿万农民的基本权益和生存保障，直接关系人民政权的稳定和城乡社会的安宁。如果管理失控、处理失当，后果将不堪设想。比如，在完善农村宅基地制度、严格宅基地管理、依法保障农户宅基地用益物权过程中，应注意防止变相变现农户宅基地的倾向，避免在城镇周围大量出现“三无”农民现象（耕种无地、就业无岗、社保无份）之后，又出现“四无”农民现象（再加上“居住无房”）。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定， 国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

　　毋庸置疑，中央在省市县乡村都有“腿”的农村经管系统，应当义不容辞地全面承担起农村经济、社会发展与改革运行的监管职能。但是，乡镇机构改革后，农经系统的基层机构遭受“毁灭性”打击，不仅基础不牢，而且濒于崩溃的边缘。如四川省大多数乡镇农经工作处于无编制、无机构、无专职人员的“三无”状况；
贵州省1452个乡镇只有223个乡镇设有农经站，陷于“有头有身无腿”的尴尬境地。建议中央和地方政府从深化农村改革、保障农民权益、确保粮食安全、发展现代农业、促进社会稳定的高度，重新审定农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题，把十七届三中全会决定真正落到实处。

　　第三，强化宣传，稳步推进流转。当前，土地承包经营权的流转有几种值得注意的倾向。一是部分地方政府的“过热”倾向。无论助长政绩工程还是忽略寻租行为，都可能导致流转变为“流产”。二是部分转业农民的“过冷”倾向。“长久不变”有可能固化了其对承包土地的占有意识，即使他们在城市有了稳定的就业岗位，有了固定居住条件，有了相应社会保障，也未必肯于将土地承包经营权交出。三是部分务农农民的“不安”倾向。他们担心政府积极促进土地流转是要收回承包地，误解可能要成为有一定社会保障的无业游民。四是土地和宅基地的“买卖”倾向。如XX省XX县XX镇XXX村有78户农民进行了承包土地流转，其中13户将部分承包地和宅基地收益一次性变现，村干部为规避政策风险，将这种实则买卖关系称之为“一次性承包”，有人认为这是农村土地流转机制创新，已激发起部分党政领导的“兴奋点”。笔者认为，此种做法尽管有其合理性，可允许在小范围内试验，但此风不可长，更不宜成为政府行为。中国的国情是人口多、农民多、耕地少，土地是稀缺资源，不可再生，是农民最基本的生产资料和安身立命之本，在农民生活相对窘迫的情况下，如果任其随意买卖承包地和宅基地，很有可能酿成危及整个社会和经济健康发展的大祸，或许用不了多久，全国又将会有大量的农民成为“四无”农民，这绝不是危言耸听！

　　为此，正确的舆论导向已成为当务之急。建议尽快启动政府宣传机器，通过各种宣传媒体，大张旗鼓地进行正面宣传引导，力求稳步推进，宁可先严后宽，切不可操之过急。同时，应在深入调查研究的基础上，广泛征求各级党政和社会各方面的意见，尽快修改相关法律法规，制订完善规章制度和管理办法，确保“依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”政策的贯彻实施。

　　作者单位：农业部经管总站；
资料整理：农业部经管司综合处杨凯波。

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