南方朔：台湾农地改革的另一面：让农民“聪明”起来

　　人们在思考及谈论问题时，通常都会有一个最大的盲点，那就是，把自己没有的都说成很伟大，并因此养成将复杂问题简单化的习性，有的把问题“泛道德化”，有的则“泛意识型态化”，或“泛开放化”、“泛制度改革化”。从单一观点切入看问题，不能说不对，但它的片面狭隘，最后难免令出现“旧问题未解决，反而制造出更多新问题”的窘境。

　　许多人谈到台湾一九四七至一九六三年间完成的土地改革，包括“三七五减租”、“公地放领”，“耕者有其田”等，台湾当年的农地改革，确实达成了小农私有土地，提高农业生产力，进而安定农村，以及让地主阶级的资本被导向到工商资本等政策目标。所有的这些，有关的报告和学术研究，都不难找到，但过去的报告和研究，却似乎普遍都缺乏了“机能性”这种观点的解释，意思就是说，台湾的农地改革到底是透过什么机能的支撑，而得此成功并不致于失败？台湾的农地改革又造成了农村及农民什么机能性的改变？

　　无论任何社会，农民皆注定为最弱势的一群。农民在信息流动的管道里属于最末端，在资本及市场上也距离最远，这种弱势位置使得农民只得非常迟钝而贫穷地过着生活，一旦无法生活即出售土地，让豪强兼并，本身即流离失所，成为动乱因素，这乃是古代中国王朝反覆的主因之一。近年来南亚及拉美开始推动农民的微型金融，它的主要目的，就是要培养农民借着做小生意而学习“接近市场”的能力。而恰恰好的，台湾的农地改革整个配套，就是比这些早了半世纪的先驱试验。台湾的农民较为聪明灵巧，他们每户土地多半不到一公顷，但却能把这么小块土地的效用极大化：农民懂得品种改良，懂得合作运销，懂得弹性调整经营方式，到了今天，农民更会搞休闲农业，无污染有机栽培与养殖，有些甚至还有本领自创稻米、蔬菜、花果及茶叶等的品牌，以及呼朋引伴到大陆，更大面积的开创。台湾农民这种能力的培养与成长，才是农地改革里，可能比地权分配更重要的成份。如果只有土地分配，而缺乏对农民能力的培养，它所造成的激励会很短暂。一般人说台湾农地改革，只强调分配面，而较少谈能力培养的这一面。这并非以前的人无知，而是农民及穷国的“接近市场的能力”（Accessibletomar-ket）这种思维角度比较后期才受到人们注意。

　　因此，台湾农地改革，有关“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”这些部份乃是地权的重新分配。它的过程及完成的数据，都不难在官文书和官方资料库里索骥。本文所想强调的，乃是台湾如何让农民变得聪明，如何培养农民“接近市场的能力”的这个部份。它对大陆未来的农地改革或许反而有更大的参考价值。

　　台湾在农地改革的同时，也形成了庞大的农政架构及农民组织体系。

　　在农政体系上，除了一般行政的机构外，最特出的乃是在台美合作项目下，成立了一个“农村复兴委员会”（简称农复会），它主要是在推动各类专门性的农林渔牧先驱示范计划，从事新品种的推广、经营示范、合作运销、社区计划等。由于农复会为最初的美援机构之一，它的观念新、筹码够，推动工作自然顺利。台湾的新农业大半皆源自这个机构。台湾战后技术官僚阶窜起，农业部门的技术官僚就以农复会为大本营。而除了有先驱示范计划的发展动机关外，台湾更值得肯定的，乃是有一个庞大的研究系统———即各类品种改良的试验所，从稻米、林业、茶叶、蔬果、棉麻、水产，这个体系奠定了农业创新的基础。至于学院方面，除了一般农业科学的划分外，台湾还有一种少见的所谓“农业推广系”，它不以学术研究为主要教学目标，而是以农村新观念和新经营方式的推广等实用性问题为主，从深层角度而言，它其实等于是一种专责教育农民的科系，各类示范计划、新品种，透过农业推广而深入到每个农民的家户。

　　除了农政体系外，台湾的农民组织，即由省到县市，再到乡镇的农会系统，可能更值得肯定。台湾的农民组织在清末即已存在，它是农民对抗地主的反剥削组织，日据时代另行发展出一方面从事服务，另方面也藉此做为农民控制系统的农会体系，这个体系后来随着形势的变化而成为剥削及经济统制的重要环节。而到了一九四九年后国民党政府加以改制，又再强化其服务功能，当农会的服务功能能够发挥，农民受益，自然在政治上就会效忠。过去国民党能够得到农民支持，农会体系扮演了极大角色。而农会中又以信用及推广部最为重要。

　　信用部是指在农村成立专属的金融信用系统，它除了负责农民的信贷业务外，也是政府农业政策涉及补助、收购、救助业务时的专用金融通路。农会信用部使得农民有了一个相对自主而免受剥削的金融体系。

　　推广部则专责农业技术、新品种、新运销方式等的推广，它的经费则主要来自信用部的盈余。农民在推广部的长期影响下，对现代化的农业经营日渐熟悉，进而成为更有主动性的新农民。

　　而除了信用、推广部门外，台湾农民组织在鼓励农民合作上也多有开创，如辅导农民农会成立各种消费合作社（减少生活上的商业剥削）、运销合作社（强化营运能力并防止通路商人的盘剥）、生产合作社（强化农民生产合作能力）等，这些都是使得农民个人及群体得以接近市场，甚至主动参与市场，甚至创造市场的过程。近年来，台湾民进党执政，陈水扁为了瓦解国民党在农村的影响力，强制并吞农会信用部，当农民组织的自主金融信用体系不存在，农会推广以及运销部门即不再有财源，这乃是台湾农村整体衰败的原因，只有特别精明干炼的个别农民得以苟存。

　　因此，今天人们谈论台湾的农地改革，不宜只看地权重分配这个简单的面向，而必须更注意它另一个支持架构。这个架构使得农民能够与时俱进的在农地经营、产销、品种改良等方面持续进步，他们的土地附加价值也得以持续提升，种田的农民愈来愈成为商业化的农民。当农民有了接近、参与，甚至创造市场的能力，他们就不会受到剥削，土地废耕及被兼并的现象就不可能出现。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森（AmartyaK·Sen）曾指出过，经济的发展必须是个“可持续分享的结构”，印度有高素质高科技的经济部门，但更有庞大、文盲、完全无法接近市场的农民，它使得印度无法形成这种“可持续分享的结构”。如何让农民变聪明，有能力，乃是让这种机构形成的主因。

　　农地改革的初期，皆必然会刺激出农民的动力，但接下来，农民的能力就愈变愈重要。因此，当大陆进行农地改革时，很有必要配套形成提升农民能力的架构及措施。台湾的经历之值得参考，这方面才是重点！

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　　1949年，国民党当局撤退到台湾后，逐步施行了土地改革。台湾的土改始终没有使用暴力机关从肉体上消灭地主，而是通过赎买政策（以债券形式），用和平的经济方式取得了地主土地。分为三个阶段：

　　1、三七五减租：1949年，台湾颁布《耕地三七五减租条例》，后历经三次修订而实施至今。该条例规定了地主收入的上限，亦即耕地的地租额不得超过主要作物正产品全年收获总量的千分之375，原约定地租不到千分之375的，不得增加。三七五减租的施行，有效改善了台湾佃农的经济状况。

　　2、公地放领：1951年，台湾颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，简称“公地放领”，主要内容是把公有土地按低于市场的价格拍卖给农民。地价分10年偿还，偿还完毕，耕地为耕者所有，政府发给土地权证书。1948年至1958年间，共放领公地7万多公顷，承领农户14万户，约占农户总数的20%.

　　3、耕者有其田：1953年，台湾颁布《实施耕者有其田条例台湾省施行细则》，主要内容是将地主超额的土地以债券征购后再卖给无地或少地的农民。

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