黄钟：分权制衡重于监督

　　在刚刚过去的一年里，《物权法》、《劳动合同法》等数部新法律出台，《监督法》等法律开始实施。对这些法制建设的有形成果，也是见仁见智，既响彻过欢呼之声，也咆哮过批评之音。

　　不过，对一般公众来说，这些法律无论如多么重要，它们都不可能是生动、有趣的。和这些曾让媒体兴奋的法律相比，这一年里，舆论广泛关注的一些案件，或许更能够直观地让人们感受到中国的法治真实进程，或者说，更能够真切看出眼下中国式“法治建设”的底色。而只要底色不变，则法治无望。

　　2007年2月14日，蓝庆华被任命为重庆市统计局副局长。在一个副厅局级干部数以万计的国家，这个并不起眼的职务任命，却一时间成了全国性的起眼新闻。真是应了人怕出名猪怕壮那句老话。

　　在2006年轰动一时“彭水诗案”中，时任中共彭水县委书记的蓝庆华，一下子成了热点人物。他丢了县委书记一职，借用重庆一位领导的话来说，是因为他有“随意干预司法的行为”。

　　不管蓝庆华多么有才干，也不管纪检部门按照党风党纪的相关规定，对其进行什么样的党纪处分，这都属于党务问题。这跟钓鱼协会马桶协会是否接纳某个烂仔为会员，或开除某个烂仔的会员资格，都是这个协会的家务事一样，没人可以强迫钓鱼协会处理谁，它就是成了臭名在外的烂仔大本营，别人也管不着，但是家规不能代替国法，施用家规代替不了法律责任的追究，当然啦，家规更不能凌驾于国法之上或者违反国法。

　　可蓝庆华这样一个无视国法的党务人员，捅完马蜂窝，转眼间，居然从一个纯粹的党务员摇身一变，成了公务员，当上了政府官员。这意味着权力对民意和国法的蔑视。蓝庆华个人之大幸，乃国家之大不幸。他这事，别说搁在美国英国，就是搁在台湾香港，都会是件臭不可闻的政治丑闻。可在重庆，这顶多就是条只能有限说道说道的新闻而已。蓝某没有小一片哗然的舆论之中羞得辞职，任命蓝某的人也没有在一片哗然的舆论之中羞得不敢任命，中国官德之沦丧可见一斑。对权力来说，民意就如同放屁。没有权力制衡机制，民意就是没爹娘的孤儿，缺乏支点的浮萍，是否有人爱，得凭运气。

　　当媒体对蓝庆华事件只能浅尝辄止之时，山西稷山的一个诽谤案又引起了广泛关注。2007年5月17日，山西稷山县法院判决薛志敬犯诽谤罪，判处有期徒刑1年，缓刑3年。此前，该法院已判薛志敬的同案疑犯杨秦玉、南回荣犯诽谤罪。他们也都是被判处有期徒刑1年，缓刑3年。这三个人之所以获刑，就是因为在2006年，他们以“稷山笨嘴笨舌人”的名义，向运城市委书记等人，邮寄了37份《众口责问李润山》。李润山是稷山的中共县委书记。

　　舆论又是哗然。媒体纷纷报道、评论，法学家也在专业刊物上发表学术文章进行探讨。

　　有媒体则称，稷山“诽谤”案是我国第一起由检察机关提起公诉的诽谤个人案，开了我国司法史上的“先河”。而华东政法大学的郭延军，则在《法学》杂志上发表“地方‘一把手’不可公器私用违法止‘谤’”。就该事件发表的所有评论里,可以说这是最精彩的一篇。郭先生认为：稷山“诽谤”案3名被告的行为应定性为举报而非“诽谤”，不构成犯罪。即使“受害人”认定3位干部的行为构成诽谤罪，也只能自诉，不能由公安部门侦查、检察院公诉。将自诉案办成公诉案，县委书记涉嫌滥用职权，公检法三家涉嫌违法办案。

　　其实，这起案子更是党国不分体制的产物，是党权凌驾政权的产物。这才是最需要深思和最需要变革的地方。

　　我们可以假设稷山那位县委书记缺乏基本的法律常识，看到了《众口责问李润山》不知道该怎么办。可公安局、检察院、法院却不可能不知道刑法和刑事诉讼法是如何规定的。因为《刑法》第247条规定，“以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处３年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”。“前款罪，告诉的才处理，但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。”《刑事诉讼法》第18条第三款，“自诉案件由人民法院直接受理”。可见，在诽谤案件上，自诉是原则，公诉是例外。

　　就算薛志敬等人把信发给包括运城市委书记等37位干部的行为绝对不属于举报，只要公安局、检察院、法院中任何一个部门能够依法办事，法律程序都不可能走到薛志敬等人被稷山法院判刑的地步。

　　如果是县委书记本人找到了警察，说有人在诽谤他，那么，一个守法的警察就应该告诉这位书记：这是一个属于自诉的案件，你应该直接上法院去告。如果书记本人没有来，是他的秘书或别的什么人跟公安局说，有人在诽谤咱们县委书记，你公安局操哪门子的心去查呀？倘若公安局只做他本应做的事，薛志敬等三人被拘押、逮捕、网络通缉等事就根本不会发生。

　　同样地，自诉案件也无须劳检察院的大驾去公诉。毕竟，在稷山的“两会”期间寄出几十举报信，给的都是党政机关的领导干部，怎么会成了“严重扰乱社会秩序”呢？难道开“两会”是进入了紧急状态的非常时期，得中止宪法部分条款的实施不成？可见，要是作为法律监督机关的检察院能够依法办事，公安局的逮捕证办不下来，公诉的事也不可能出现。

　　就算公安局、检察院的人法律没学好，可还有法院这道关呢。宪法第135条规定，就是让法院、检察院和公安机关在办理刑事案件时，“分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。过不了法院这道关，薛志敬等人的头上，就落不了任何罪名。可在稷山诽谤案中，最后只剩下分工配合，宪法的制约要求却形同具文了。是法官不懂法吗？不是。因为有报道称，检察院的公诉书曾被法院给退回去过，理由就是该案不属于公诉范围，可是当检察院再次公诉时，法院就没有再坚持先前的做法了。最后，稷山法院一本正经地“依法”判了薛志敬等人犯了诽谤罪。

　　更为要紧的是，稷山“诽谤案”中的杨秦玉，被公安局代奏的时候，是稷山县人大法工委主任、县人大常委会委员。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十条的规定，在县人大闭会期间，非经县人大常委会的许可，县人大代表不受逮捕或者刑事审判，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经县人大常委会许可。

　　可警察抓走杨秦玉，来了个违法的先押后报。2006年4月19日凌晨，杨秦玉被警察带走，早上八点，被送往距稷山县120公里外的平陆县看守所。天亮后，杨的爱人带着杨的高血压药和烟到公安局，却被告知不知道人在哪里。到了上午11点，县人大常委会讨论限制杨秦玉人身自由的事情。先押后报居然没有在人大常委会引起波澜。

　　这个节骨眼上，人大常委会里的人大代表们，如果能够珍视宪法和法律赋予代表的特权，即使都对刑法和刑事诉讼法一窍不通，就是临时抱佛脚，翻查一下相关法律，他们也能够明白，警察得立即放人，并且公安局的所作所为，是对议会特权的藐视和践踏。可稷山县人大常委会没有拿出宪法和法律保护自己的一个成员。实际上，也是议会在不保护自己。

　　俗话说，不怕管，只怕管。按照宪法和法律规定，不仅是“一府两院”都得对同级人大负责，而且公安局长是由县人大常委会任免的；
县检察院检察长和法院院长，是由县人大选举和罢免的；
县人大常委会任免法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免副检察长、检察委员会委员、检察员，但县检察院检察长的任免须报上一级人大常委会批准。可为什么在法律上享有这些人事权的人大，却连自己一个成员的法定特权都保障不了呢？

　　部分答案，也许在郭延军先生那篇文章标题里就能够找到。

　　就连法学家，也在把稷山诽谤案中的一个角色——县委书记，称为地方“一把手”，可为什么人们会自觉或不自觉地把县委书记看成是“一把手”呢？因为翻开任何一部法律，都找不到相对于县人大和县里的“一府两院”，作为党务人员的县委书记会是一把手的依据。就是相对于一个普通警察或一个最低等级的法官，从宪法和法律角度而言，县委书记也不是他们的“领导”或“上级”。可以说，从宪法和法律的角度而言，县委书记的有权利的权力，并不比马桶协会主席更大。

　　现行宪法第五条确定了权在法下的原则：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”；
“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”按照这两个条款，不仅党在法下，它的书记也在法下——“任何个人”当然包括加各种不同前缀的所有书记。翻开现行的政府组织法，没有哪个一个字眼可以让人解读出书记是“一把手”的意思来。即使是按照中共党章，因为集体领导的原则，书记连党务机构的“一把手”都不是。

　　可是，一旦事实上有党务人员能够成为法院、检察院、公安局的“上级领导”，那么只要这个“领导”愿意，他很容易让宪法第135条在现实中变成只剩下他所需要的“相互配合”——当然，他也可以任意截取他所需要的“相互制约”。换句话说，党国不分、一元化权力机制下的“分工负责”，是手脚耳目的关系。这是我国制度安排中重监督、轻制衡的表现，为某些人和组织的通吃留下了制度空间。只要党国不分的问题不解决，宪法第135条就是一条掩耳盗铃的规定——且不说这条规定本身还有要命的弊端。

　　这种重监督、轻制衡的现象，稍微留心一下平时的新闻报道就能够经常发现。

　　就拿2007年12月的一则新闻来说。12月13日，杭州市举行了市纪委书记、法院院长、检察长、公安局长联席会议，一起探讨进一步推进反腐倡廉建设的措施，并且市委副书记、纪委书记、政法委书记在会上部署了工作。当然，报纸是把这当成正面报道来宣传的。这也表明人们已经对“公检法”等强力机关是一家习以为常了。在福建省，公安厅的一位副厅长同时是福州市的市委常委、政法委书记、公安局长。这样一来，“政法战线”都是同一个指挥官，等于说该市的法院、检察院、公安局，都处于公安厅的领导之下了。当一个县的公安局长同时又是政法委书记时，谁也无法担保法院不会在某种程度上沦落成县公安局的一个分局。再比如，在某县，某人先是任县检察院检察长，然后又任县委常委、政法委书记、县公安局长。在目前的制度环境下，要这样的人能够经得住不去通吃的考验，就只能寄希望于他们是特殊材料了。

　　可事实表明，权力如春药，而吃了春药不发情的官员，打着灯笼也难找。你看那武汉市原市委常委、政法委书记、公安局长杨世洪，算是权高位重了吧，不也照样贪污、受贿、挪用公款？可对这种制度安排的弊端，人们往往朝加强监督和领导上去考虑，而有意无意地回避权力的合理分割和制衡问题，回避党国不分的问题。换言之，要回避分权和制衡，就一定会大讲特讲“加强监督”、“加强领导”。

　　撇开党国不分的问题，就眼下的公检法之间的关系，也是一团乱麻（现行的公检法制度不仅仅是不利于人权保护的问题，而根本就是有害于人权保护，此事另文再述）。比如，有的人就鼓吹，法律赋予检察机关的诸项职能应朝强化的方向去改革完善。这实在是远离分权和制衡原则的思路。因为在现行的制度框架内，检察机关是公诉机构，可它又“监督”法院，这等于是赋予球员裁判权。而且，这个球员还时不时和裁判做出一家亲的举动来。比如，2007年7月8日，《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》就是由最高法院和最高检察院联合发布的。或许，这两个部门都不觉得这有什么不妥，可实际上，这意味着检察院这个球员在给自己当裁判，等他下场踢球的时候，场上的裁判得按照他们一起商量好的标准裁决。如果说这些做法也是监督的话，越强化，离法治目标就越远。

　　毋庸讳言，有时候问题越多、越严重，反而成了一些人觉得需要“加强监督”“加强党的领导”的理由。其实，中国式的监督跟法治、跟政治民主风马牛不相及。加强监督、加强领导的路子会产生的后果之一，就是为了对付一个权力，又新生出另一个不受制约的权力，按下葫芦起了瓢，标本都治不了。谁来监督监督者和领导者的疑惑，就是轻视分权和制衡的产物。“加强监督”代替不了立法、行政和司法权之间合理分配和制衡的需要，“加强领导”代替不了消除党国不分的需要，现行的许多“监督”、“领导”办法或制度安排，对建设法治国家来说，根本就是开倒车。

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