何宗海：论制度保障下市场配置教育资源

　　[摘要]教育资源包括人类自有教育活动和教育历史以来，在长期的文明进化过程中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育设施、教育市场、师资、生源以及教育领域内外人际关系的总和。实行市场配置教育资源，其现实意义和作用在于：有利于促进教育体制改革和健全社会主义教育市场体系；
有利于推进教育保障制度建设，把教育纳入社会保障的法制轨道进行管理运作；
有利于转变政府及其教育行政主管部门职能,增进廉洁高效；
有利于更有效地提升教育资源的效用,扩大教育资源作为公共产品的市场供给。教育资源的配置应在制度体制保障下，遵循公益公平法定、受益主体明确、产权明晰、权利利益对称、教育主体自主和“能推向市场的都要推向市场”的基本原则。宏观政府计划、微观市场调节，应当是我国实现市场配置教育资源的总体布局。当然，在配置方式上应进行适应性改进。公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提；
现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件；
自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证。

　　党的十七大报告中提出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。认真学习和领会这一重要部署，对于指导我国教育在制度保障前提下，实现教育资源的市场优化配置、有力地推进教育事业的改革与发展具有重要的战略意义。

　　一、教育资源的内涵及其特点

　　资源是指人类能以利用的各种物质要素和条件的总称。在人类社会经济活动中，资源一般指国家、地区、单位以及个人所拥有的各种物力、财力、人力等物质要素和条件。联合国环境规划署对资源的定义是：“所谓资源，特别是自然资源是指在一定时期、地点条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件”。马克思在《资本论》中指出：劳动和土地，是财富两个原始的形成要素。马克思的定义，既指出了自然资源的客观存在，又把人的因素视为财富的另一不可或缺的来源。因此，可以说：资源指的是一切可被开发和利用的物质、能量和信息的总称，是一种能够带来财富的财富[1]。资源可分为自然资源和社会资源两大类。自然资源指天然存在的自然物（不包括人类加工制造的原材料）如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等[2]；
社会资源是人类在认识和改造自然的过程中所创造积累的知识、经验、技能、社会关系以及各类物质文化成果的总和，其中包括人力资源、技术资源、信息资源以及经过劳动创造的各种物质财富。教育资源属于社会资源。教育资源是指包括人类自有教育活动和教育历史以来，在长期的文明进化过程中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育设施、教育市场、师资、生源以及教育领域内外人际关系的总和。千万年来，教育资源伴随着教育实践，不断积累着、扩展着、丰富着自身精神的和物质的内涵，成为我们今天的教育事业得以生存和发展的基础和土壤。教育史家认为，自有人生，便有教育[3]。历朝历代的圣贤们，基于对各种各样的与教育有关的资源的认识、利用和积累，使得教育资源逐步形成了今天这样内涵丰富、理念纷繁、结构庞杂、产业兴盛、自成一体的资源系统，成为源远流长的人类文明的精华和重要组成部分。

　　从本质上说来，教育本身没有高低、上下、公私、贵贱和内外之分，有教无类[4]。由于教育的客观性赋予了教育所具有的公共性和产业性的双重属性，在实践中，教育资源便呈现类型的多样性。教育资源的分类方法有多种，按其归属性质和管理层次区分，可分为国家资源、地方资源和个人资源；
按其办学层次区分，可分为基础教育资源和高等教育资源；
按其构成状态区分，可分为固定资源和流动资源；
按其知识层次区分，可分为品牌资源、师资资源和生源资源；
按其政策导向区分，可分为计划资源和市场资源，等等。制度作为教育资源，它既可以是市场导向的，从而充分发挥市场机制在其它教育资源配置中的基础性作用；
也可以是计划导向的，从而使市场机制在教育资源配置中难以有所作为[5]。

　　古往今来，在各个不同的历史发展时期，人们因各自所处时代的社会制度、意识形态和物质生活水平的不同，对于教育资源的属性、价值、用途、利用方法和实现途径等有着各自不同的认识。新资源观认为，在知识经济条件下对某种资源利用的时候，必须充分利用科学技术知识来考虑利用资源的层次问题，在对不同种类的资源进行不同层次的利用的时候，又必须考虑地区配置和综合利用问题[6]。教育资源作为公共资源的一种，受教育者（公众）始终是受益主体。因此，自从有教育历史以来，教育资源便承载着人类理想和社会公德的负荷,被视为厚德载物[7]的载体。教育资源是公共社会资源和市场经济资源的混合体。教育资源在具备其他公共社会资源所具有的属性和功能的同时，也具备其他市场经济资源所具有的属性和功能。市场配置教育资源,就是按照市场运作规则，将教育资源的经营、管理、收益等权利，以制度的形式明确赋予教育主体——学校以及各类教育培训机构。

　　教育资源的构成，由其自身的规律和特点。教育资源在具备社会资源的一般性特点外，还具有以下几方面的自身特点：

　　（一）以体现公益性为核心价值的公共性。教育资源的公益性是指公众受益的特性。公众受益是教育资源最为集中的体现。教育是一项公益性事业，这是人们对教育的利益属性和价值特征的基本判断，事实上也是人们从利益归属和资源配置等方面对教育运行规律的基本概括[8]。维护教育的公益性是我国宪法和法律赋予各级政府、社会组织和每个公民的责任和义务。国家和政府的责任，是在制定涉及教育的法律法规时，要在保证公正公平的前提下，首先考虑以教育资源的投入使用方式来确保公益性的维护。教育资源的公益性的实现，是教育本质的根本体现，也是教育资源的核心价值所在。

　　（二）受市场价值规律支配的产业性。教育的产业属性是与工业经济的发展、知识经济的出现，以及教育内容和教育模式的变化紧密相关的。同时，也应看到教育是一个复杂的社会结构群体，具有多重性、类别性、动态性和交错性。教育的属性并不是单一的，它既有传统观念的社会公益属性，也具有产业属性，但两者并不对立[9]。教育资源的产业性是教育的物质属性的客观特征。

　　（三）志存高远的理想性。教育本身就是一项寄希望于未来的事业。教育理念、教育方针和教育价值观念，通常直接体现着现实的人生理想和追求。教育是一种期待：教育者对受教育者的期待，社会对人发展的期待。而期待本身就是对理想的憧憬；
或者干脆直接说，教育就是对理想的追求[10]。中国春秋时代的教育家孔子所提倡的好仁不好学，其蔽也愚；
好知不好学，其蔽也荡；
好信不好学，其蔽也贼；
好直不好学，其蔽也绞；
好勇不好学，其蔽也乱；
好刚不好学，其蔽也狂[11]的教育道德修养。战国时代的教育家孟子所推崇的富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈[12]的大丈夫浩然之气，唐朝教育家韩愈所倡导的博爱之谓仁，行而宜之之谓义，由是而之焉之谓道，足乎己无待于外之谓德[13]的德育主张，以及近代教育家陶行知为中国教育寻觅曙光，捧着一颗心来，不带半根草去[14]的为了教育无私奉献精神，无不闪烁着教育理想的光芒。

　　（四）一脉相承的继承性。和所有的资源积累一样，教育资源也不是现代人独有的发明创造，是伴随着教育的传承，一代一代继承而来的。是古今中外教育实践经验的总结和许多先行者教育理论思维的结晶[15]。所不同的是，教育资源的继承总是带有鲜明的公共性和崇高的社会理想性色彩。教育资源的继承多以社会化公共产品为载体，以精神文化成果为体现，最终为实现教育自身价值服务。教育资源，是人类精神财富的核心所在。

　　（五）客观上的差异性。教育资源的差异性是由于社会经济发展的不平衡性所造成的教育资源分布的不平衡性、管理体制和供给方式的差异性、社会对人才需求的信息不对称等原因形成的。教育资源的差异普遍存在于人类教育的各个层面，各个角落，构成了教育行为过程和效果的差异。在我国，教育资源的地区和城乡差异，是教育发展的一个突出矛盾，也是中国教育差异性的显著特色和具体体现。教育投入的差异，教育环境及条件的差异，生均教育经费的差异，教师收入的差异，师资水平及教学质量的差异等，说到底，都是教育资源的差异。这种差异在地区和城乡之间明显地、普遍地存在着，直接影响着教育的整体平衡发展，是制约国家教育战略实施的关键因素。

　　（六）构成因素的流动性。教育资源构成因素的多元性和复杂性决定了教育资源本身的不稳定性。其中有人的因素，也有物的因素，还有政策导向和社会经济条件发展变化的因素等。教育资源流动性主要表现在：教师资源的流动、学生资源的流动和经费资源的流动等方面。

　　二、教育资源市场配置的现实意义和作用

　　在人类社会发展的各个历史阶段，教育资源的产生和积累总是相对滞后于时代经济发展水平。建国半个多世纪以来，由于长期受计划体制的影响，我国市场配置教育资源尚处于探索阶段。教育资源相对于日益增长的教育需求而言，总是处于稀缺状态，是人们要长期面临的社会现实。加之配置制度、配置体制和配置方式等因素，集中表现为“投入不足”；
办“重点校”、抢师资、抢生源、择校生、“高考移民”等，则是教育资源匮缺的具体表现。在制度保障下对教育资源进行科学合理的配置，以求得教育事业健康、优质、良性发展，取得最佳社会效益和经济效益，符合国家和民族的长远利益。教育事业的公共性和产业性因素，决定了教育资源必须采取计划和市场并举的双重配置方式。教育资源既是公共资源，也是产业资源。一方面，国家、省、市、县及其各级教育主管部门，根据教育发展的客观要求，以计划配额方式来统管统配教育资源；
充分考虑教育的公共性和公益性，切实体现和维护教育资源的公益性价值；
充分发挥社会主义的制度优势，把市场配置教育资源作为实现教育公平的重要平衡器；
充分照顾我国教育的城乡差异、地区差异以及质量差异等因素，制定实行城乡有别、资源对称的公共教育政策；
充分维护国家法律法规在教育领域的权威性，以适度适当的行政手段确保教育资源的科学合理配置。另方面，制度保障下市场配置教育资源，将是现代教育在社会主义市场经济大背景下，求得和谐发展的最为科学的配置方式。逐步实现由计划为主配置教育资源向以市场为取向配置教育资源方式的转变，是教育改革要着力解决的重大课题。

　　实行市场配置教育资源，其现实意义和作用在于：

　　（一）有利于促进教育体制改革和健全社会主义教育市场体系。立足市场看教育，我们可以把教育资源看作是教育市场构成的主要要素。教育市场要素（资源）的稀缺，导致了教育市场价格的不规范和发展的不均衡。教育市场的存在始终具有两重性：一方面，作为公共产品，政府提供的公共教育投入，由于受公共政策制约，形成了一种游离于市场之外的隐性价格；
另方面，作为竞争性的要素市场，在统一市场尚未建立之前，受不同层次教育需求的刺激，由个体教育主体提供资源举办的各种形式的教育培训，形成了一种投机于计划与市场之间的随意性价格。以计划方式由教育主管部门垄断配置教育资源所形成的价格，没有经过充分的市场竞争，就不能够体现市场均衡价格以及市场的公平性。而没有规范统一的教育市场和市场竞争规则，随意性价格引发的各种纷争，往往造成对受教育者权利利益的伤害。因此，需要通过市场配置资源，形成教育市场统一规范的价格机制。和其他市场价格的形成一样，教育市场的价格也是在供需关系中形成的。供需关系在教育市场的价格形成中起着决定性作用，教育资源的稀缺，表明教育市场需求大于供给，学费价格呈现上升趋势，教育成本加大，就成为一种必然。完整地、准确地理解市场在教育资源配置中的基础性作用，将现代教育和谐地融入市场，与经济建设同步发展，对于促进教育的全面发展，具有积极的促进作用。市场机制在教育资源配置过程中可以而且应该发挥更积极的作用。在生产力层面，教育从来就是国民经济中的一个产业部门。按劳动价值的表现形式划分，教育的产出就是教育服务[16]。

　　（二）有利于推进教育保障制度建设，把教育纳入社会保障的法制轨道进行管理运作。教育保障应该也必须成为社会保障系统之一，国家教育战略才能落到实处。由社会统筹的养老、医疗、失业、计生等各项保险，(点击此处阅读下一页)

　　最低生活保障制度，残疾人福利保障制度，住房公积金制度等等，均以实名制的形式由符合条件者个人参与，依照相关法规，公共资源直接配置给个人，机会均等，个人受益。唯独教育资源仍然以“一大二公”的传统方式进行配置，形成了普遍性的受益主体真空，既不能真正体现公益公平，又不能保证有效使用。以义务教育为例，一个适龄学生，从小学一年级到初中毕业的9年间，他应当享受多少义务教育经费补贴，怎样享受，享受到了没有？不但他本人不知道，他的家长不知道，甚至他的学校也说不清楚。在目前的教育管理体制下，公共教育资源配置的主体不明确，权属不明晰，已给教育发展带来了诸多隐患；
无论是计划配置资源还是市场配置资源，目前的配置方式都已显示出明显的弊端。

　　（三）有利于转变政府及其教育行政主管部门职能,增进廉洁高效。公共选择理论认为，人们必须破除凡是国家都会全心全意地为公众服务的观念；
政府本身也存在缺陷，包括由政策失当和政府制度本身的缺陷引起的低效率、自我扩张和权力寻租等[17]。市场配置教育资源的过程,也是教育资源由计划管理型向市场服务型转化的过程。很明显，市场配置教育资源的一个突出特点是,在教育实践中确立教育市场的资源配置机制，使教育和谐地融入现代市场。这个过程,可充分体现教育资源配置有计划地竞争性原则和行政权力适度原则,充分体现资源配置的公开性、公平性的客观要求,也可起到防止利用行政权力进行教育资源寻租，提高政府绩效的作用。创新教育资源配置的体制机制，能够进一步提高权力运行的透明度，从根本上减少以权谋私、权钱交易的条件和机会，可有效规范和制约政府公职人员依法行政。由于现行的教育资源配置制度行政权力过于集中，配置方法过于笼统，导致近年来教育局长、学校校长利用资源寻租个人不当得利的案件屡见不鲜，玷污了教育的公众形象。

　　（四）有利于更有效地提升教育资源的效用,扩大教育资源作为公共产品的市场供给。我国的国情是幅员辽阔，人口众多,需要接受教育的人员所占比例大，地区分布广，教育需求量大。而由于受经济发展水平制约和影响，教育资源相对稀缺,在中西部地区表现得更为突出。通过市场配置资源的方式,引入竞争机制,可提高教育资源的利用效率；
有效启动教育投资机制,引导和鼓励社会力量投资教育，参与办学，扩大教育资源,增加教育“产量”，提高教育质量，使教育布局和结构得到有效改善。通过更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，教育资源的配置更加科学化、效率化、合理化，促进其自我滚动、自我积累、自我增值和自我发展，实现效益的最大化。实行市场配置教育资源，可有效维护教育资源的安全,促进教育资源的保值增值。

　　三、教育资源市场配置的原则和方式

　　无论是经过怎样的变革，公共教育资源的配置仍将是政府及其教育行政部门的一项基本职能。强调政府职能转变并不意味着政府可以放弃对公共教育资源配置方面的宏观计划和管理。实现教育资源市场配置后，更需要政府以科学计划为先导，周密监管为保证，管自己该管的、能管的事情。但这并不意味着政府及其教育行政部门还可以像在计划经济时代那样，将公共教育资源（主要是指公共财政用于教育的经费和相关教育资产部分）直接用于无限制地开办并不体现教育公益性和公平性的各类公办“重点学校”，无休止地扩大公办教师队伍，使正常的教育经费尤其是义务教育经费，长期处于“无主受益”的状态。教育资源的配置应在制度体制保障下，遵循公益公平法定、受益主体明确、产权明晰、权利利益对称、教育主体自主和“能推向市场的都要推向市场”的基本原则。

　　（一）公益公平法定原则。以完善的制度框架来体现教育资源配置的公益性、公平性，进而上升到法律的层面，将成为一种现代社会公共事业发展的必然选择。教育资源的市场配置，不能违背教育公益性和公平性原则。现行的教育资源配置方式也在尽可能地体现公益、公平和差异性原则，但在现实生活中，往往仅限于一般的政策提倡或者行政要求，很少具有法律层面上的规定性。资源配置方式是更深层次、带有根本性的问题。社会主义市场经济中教育资源配置方式如不搞清楚，体制变革的讨论和体制变革本身，难以准确，难免摇摆、反复。对于改革中的热点问题的讨论，容易就事论事，头痛医头，脚痛医脚[18]。浙江省绍兴市正在推行的“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的公共资源市场配置方式，同时也为教育资源的市场配置带了个好头。

　　（二）受益主体明确原则。我国现行的社会保障制度，是以个人受益为基本前提的公共资源配置制度，既体现了社会主义制度的优越性，也体现了社会主义市场经济条件下，作为个体的社会成员的基本权利的平等性和法定不受剥夺的特性。义务教育应该也必须纳入社会保障制度，像其他保险制度一样，实行实名制义务教育保险，使每一个进入义务教育学龄段的孩子，以及职业教育阶段应享受资源补贴的人员，都享有一份切实的教育保障。2003年4月，由浙江大学教育学院和中国教育学会教育政策与法律研究专业委员会、中国教育学会中青年教育理论工作者专业委员会共同发起主办的“全国教育券、教育选择与教育公平高级研讨会”在浙江杭州召开，这是一次教育资源配置过程中“受益主体明确”的有益尝试。公共经济学中产权与制度理论认为，权利归属应该明确界定[19]。由此认为，义务教育以及职业教育实施过程中的“无主受益”，不符合相关法律的本意。当前，我国的公共教育资源及其配置普遍存在所有者缺位现象,公共教育资源的配置仍然沿用30年前计划经济时代的“一大二公”的配置方式。市场配置教育资源，是维护教育资源高效安全的有效措施。通过市场配置手段,可从所有权关系和服务对象上,转化教育资源的“一大二公”状态，改变教育资源所有者缺位的混乱状态。

　　（三）产权明晰原则。西方经济学家也认为，在资源共有的条件下，没有任何对于技术和学习的激励，相反，排他性的产权却能够给所有者提供高效率与生产的直接激励[20]。根据现代产权制度的一般定义，现代教育产权制度应表述为：教育资源的权责利高度统一、产权（包括使用权、收益权等）主体归属明确和产权收益（包括公共财政投入和各类学费及办学收入等）归属具体明确，是现代教育产权制度的基础；
权属主体和责任主体（教育主体和教育自主权）明确、权利义务保护严格，是现代教育产权制度基本要求。建立健全适应中国国情和教育发展规律的现代产权制度，在市场经济框架体制下建立完善统一开放竞争有序的教育市场体系，是实现市场配置教育资源的基础。

　　（四）权利利益对称原则。在制度框架下，资源流转畅通、财产权利和利益对称是现代教育产权制度健全的显著标志。经济学上的权利利益对称，是指市场主体在整个管理过程中特别是在处理各种利益关系时，追求权利和利益的对称性、对等性，实现二者之间实现最佳效益的状态。我们以市场为背景，对现代教育产权制度框架下的办学行为的权利和利益对称作如下假设：市场主体（政府、单位和个人，下同）赋予教育主体（学校和教职员工，下同）多少投入（全部教育资源），该教育主体在拥有对应权利的同时，就负有完成相应责任和义务、获得相应利益的资格；
市场主体赋予教育主体多少权利和享受了多大的利益，教育主体就应对市场主体负有多大的责任。通过权利和利益的对称对等，教育主体付出的劳动和贡献与实际所得的对称，可体现公正、公平和多劳多得，这正是现代教育所体现、所共同追求的效果和目标。

　　（五）教育主体自主原则。学校（包括各类教育培训机构）是实施教育的主体，这一观念应当以法律的形式予以确定。长期以来，学校的教育自主权得不到教育行政部门的承认，校长作为教育主体法人代表的权利义务得不到保障，是我们今天的教育没有生机活力、缺乏创新精神、成果得不到社会认可的一个重要原因。有人埋怨说，中国的法律对学校的自主权没有明确的界定，校长的法律地位不明确，没法自主。其实，全国人大早在2000年就对高校办学自主权作了界定，大体包括：招生自主权；
设置和调整学科及专业的自主权；
教学自主权；
开展科学研究、技术开发和社会服务的自主权；
开展对境外科技文化交流的自主权；
进行内部机构设置、评聘教师和其他专业技术人员及调整津贴和工资分配的自主权；
财产管理和使用的自主权等七个方面[21]。这里只存在实践不到位的问题。

　　（六）“能推向市场的都要推向市场”原则。“能推向市场的都要推向市场”，这是实践对教育资源配置方式改革的呼唤，是中国教育适应社会主义市场经济改革的必然选择。二○○七年四月，中共福建省教工委、省教育厅发出通知，以制度的形式在全省推广市场配置教育资源方案[22]。明确提出“逐步建立适应符合我省教育发展实际的教育系统公共资源市场化配置体系，促进我省教育事业的健康、持续、快速发展”，要求“能推向市场的都要推向市场，无论是有形的还是无形的公共资源，都要逐步纳入市场化配置轨道”。该省教育系统首批确定了八大类应进行市场化配置的公共教育资源，如：“收费查询服务、教学设备物资采购、教育资产对外承包经营、交通服务、物业管理、校方责任保险、资产股权转让等，具有经营效益、易滋生违法违纪违规问题的公共资源配置项目”。这是迄今人们能够真切感受到的唯一的省级教育行政机关（或许还有）实施教育创新的一项重大举措，是新时期市场配置教育资源改革的一缕透过云层的耀眼曙光。我们应当为之喝彩叫好！为了使市场机制在教育资源配置中发挥更积极的作用，政府应从一切可以由学校自主决策的领域逐步退出[23]。

　　对于市场配置教育资源采取何种方式，大家众说纷纭。王善迈先生认为：有两种观点大相径庭：其一认为教育资源配置应以市场为基础性手段，教育应产业化，市场化；
其二认为教育的宗旨是育人，教育不是商品，不应也不能市场化。二者的分歧涉及教育改革的方法论，即市场经济作用的范围和教育产品的性质。运用公共经济学理论作为分析的工具，有助于这一问题的解决[24]。公共经济学理论观点认为，问题的关键不在于资源本身，而在于如何以最有效率的方式利用这些稀缺资源[25]。说到底，这最有效率的方式就是制度保障下的市场配置方式。

　　在教育理论和教育实践中，人们习惯于将义务教育理解为纯公共产品。人们会因为有关公共产品的概念定义传统地认为，义务教育由于是政府提供的公益性服务，符合“公共产品”的基本特征。其实，我们还可以就“公共产品”的内涵外延提出其他方面的质疑。比如，义务教育可不可以用“产品”来定义，尚值得商榷；
义务教育是不是“纯公共的”？《义务教育法》规定的“义务”是特指的、有范围的和有个体特征的教育对象群体。因此，义务教育不符合“公共产品”的“消费上具有非竞争性和非排他性（萨缪尔森定义）”的有关特征。首先，义务教育的“消费”对象仅限于“义务教育阶段”（小学至初中9年）的受教育者；
其次，“消费”对象指向最终是符合义务教育条件的学生本人，并不是公众；
第三，义务教育的“消费者”，具有明显的“排他性”，即不是“这一个”就不具有“消费”主体资格，就会被“排斥”；
第四，符合主体资格者“消费”（特指义务教育经费资源）后，其他人就不能够再“消费”此资源。所以说，教育资源的配置方式的转变，应从相关法律的立法本意为出发点，而不是只侧重计划方式和市场方式这些形式上的东西。

　　采取“宏观计划，微观市场”的资源配置方式适合我国教育的现实和教育改革发展方向。市场配置教育资源的方式可以使教育与市场直接接轨，学校可在保证完成计划配置资源目标的基础上，根据教育市场供求关系的需要，参与教育市场的竞争，在竞争中扩大自身资源，实现教育与市场的最佳结合，实现教育资源的不断优化，持续增值。

　　四、市场配置教育资源的制度保障

　　国家政策导向是避免市场配置资源盲目性的必要手段[26]。市场配置教育资源，也必须在国家宏观调控下进行。这是公益保障的根本前提。一方面，市场不是万能的，市场作用有其盲目性的一面；
另方面，我国目前教育市场机制和功能还不健全，存在着规则和制度方面的许多盲区和漏洞，统一的教育市场尚未形成，需要逐步完善。政府配置资源的权力过多过大，职能转变不到位，是现阶段资源配置中基础性作用不能正常发挥的根本原因[27]。由于我国教育资源分布领域广，构成复杂，性质各异。导致教育资源与市场配置矛盾与冲突的主要因素是：教育公共性与产业性之间内在矛盾的协调和利益关系的把握。(点击此处阅读下一页)

　　关键取决于公共政策的价值取向。公共政策是两者之间的润滑剂和平衡器。对市场配置教育资源，需要从政策层面上根据教育层次、地区经济、资源性质等方面采取不同的方法和措施，分别对待，分步到位。转变政府及其教育行政主管部门管理职能和改善教育资源配置方式，是教育体制改革要重点解决的关键问题和重大课题。必须有相应的制度来保证教育资源的市场配置，应把教育资源市场优化配置放在世界教育经济发展的大舞台上进行制度化的安排。

　　党的十四大以来的15年间，我国在资源配置方式上的成功实践充分表明，教育资源实行市场配置是可行的。由于市场配置教育资源的工作相对滞后于其他领域资源的市场化配置，仍然需要在实践中进一步探索，逐步完善。凡是具有行政管理职能的、由公共财政投入作支撑的行业、产业和产品，仍然需要科学周密的计划和体现公平原则的政策安排，教育也应当如此。由于教育的特殊性，市场配置教育资源需要采取特殊的政策措施。宏观政府计划、微观市场调节，应当是我国实现市场配置教育资源的总体布局。当然，在配置方式上应进行适应性改进。体制问题要靠改革解决，而结构调整则应该主要由市场机制自主完成。好的宏观经济政策应该有利于结构调整和优化，而不是试图用行政手段直接解决结构问题[28]。

　　（一）公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提。我国的《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》和《民办教育促进法》等法律法规，都将教育的公益性作为立法的重要原则作了相应的规定。《义务教育法》“合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”[29]的规定。《高等教育法》“根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”[30]作了规定。《职业教育法》中有“对受教育者进行思想政治教育和职业道德教育，传授职业知识，培养职业技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质”[31]的条款。《民办教育促进法》中进一步明确了“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”[32]。维护教育的公益性就是维护国家的法律法规。保障教育的公益性就是保障国家相关教育法律法规的贯彻执行。市场配置教育资源，必须是在保障教育公益性的前提下有序进行。

　　（二）现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全，发育不完善的情况下，我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍。首先是现代教育产权制度尚未建立，资源配制的主体不明确，目标不清晰，保障不完善，缺乏健全的法规政策支持。长期以来，在计划经济体制下形成的传统观念和政策制度，都会成为教育资源优化配置的阻力。现阶段，我国的教育资源配置权主要掌控在县（区）级以上政府及其教育行政主管部门手中，他们既是教育资源的权属拥有者，又是教育资源的调配管理者。建立健全现代教育产权制度是实现市场配置教育资源的关键所在。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学”，才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。

　　（三）自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国教育法》第28、29条对学校的权利义务作了较为详尽明确的规定，而对校长，只是在第30条这样提到：“学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须由具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居、并具备国家规定任职条件的公民担任，其任免按照国家有关规定办理。学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。２００６年６月２９日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《中华人民共和国义务教育法》，对学生、学校、教师和教育教学等都分别设立章节作了具体规定，对于校长，只是在第26条这样提到：“学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件。校长由县级人民政府教育行政部门依法聘任。”两部重要的国家教育法律，对于校长，除了对其任职条件和任免权限有明确要求外，其他的一切权利义务，就只能听任有权任命他的行政领导来赋予了。保障学校的办学自主权，需要通过进一步完善法律，让学校真正成为权责利明确的教育主体。

　　温家宝总理在2007年8月22日举行的国务院第二场教育工作座谈会上，就切实转变教育行政机关职能、进一步落实学校办学自主权时语重心长地谈到：“南开的张伯苓自主办学时，学校就非常兴旺。我们也得把每所学校办出特色，办出自己的特点。”[33]学校缺乏办学自主权，是我国教育界从小学到大学普遍存在的制度和体制上的问题。国家督学、山东潍坊市教育局局长李希贵先生认为：现在的问题是：一些该管的事情总是找不到该管的单位；
而完全可以由着学校独立去做的，却常常冒出许多既“主动”又“积极”的部门插手。我们赋予了一些部门太多的权力，他们可以随意地对学校指手画脚，但却并不承担指手画脚带来的后果。为什么会这样？是因为体制上没有解决好各自的定位。学校没有作为一个独立的法人实体自主发展，仍然在计划经济的泥潭里挣扎，一天天地应付着太多来自上面的东西，很容易迷失自我[34]。在社会主义市场经济的制度环境中，为了保证教育满足社会需要并与经济发展相协调，学校必须面向市场自主办学。为了保证学校的办学自主权，必须确立和强化学校法人制度，使学校依法自主办学获得法律保障。不断提高教育行政部门的法律意识和法治意识，彻底纠正政府和其他举办者对学校办学自主权的侵犯行为[35]。

　　注释：

　　[1]陈建生《树立和实践新型资源观》《平顶山矿工报》2006-11-17。

　　[2]《辞海·自然资源》。

　　[3]孙培青主编《中国教育史》，华东师范大学出版社，第1页。

　　[4]《论语·卫灵公》。

　　[5]吴华《让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用》。

　　[6]《百度百科·资源》。

　　[7]《易经·大象》。

　　[8]邢永富：《教育公益性原则略论》，《北京师范大学学报（人文社会科学版）》2001年第2期。

　　[9]中华人民共和国教育部《2002年度教育行业分析报告》。

　　[10]李镇西《追寻教育理想》，据《中国论文中心》网。

　　[11]《论语·阳货》。

　　[12]《孟子·滕文公下》。

　　[13]韩愈《原道》。

　　[14]《美德人生网》：《陶行知：捧着一颗心来 不带半根草去》。

　　[15]孙培青主编《中国教育史·前言》，华东师范大学出版社。

　　[16]吴华《让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用》。

　　[17]王雍君著《公共经济学》第23页，高等教育出版社。

　　[18]王善迈《社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式》。

　　[19]王雍君著《公共经济学》第31页，高等教育出版社。

　　[20]（同上，第32页）。

　　[21]《中国人大网·高等学校享有哪些办学自主权》。

　　[22]闽教办监〔2007〕4号，关于转发《2007年全省教育系统公共资源市场化配置工作方案》的通知。

　　[23]吴华《让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用》。

　　[24]王善迈《社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式》。

　　[25]王雍君著《公共经济学》第4页，高等教育出版社。

　　[26]郑新立《从制度上更好发挥市场配置资源的基础性作用》，《求是》杂志2007年第22期。

　　[27]《十七大报告解读：从制度上发挥市场的基础作用》2007年11月27日新华网。

　　[28]易纲《宏观经济政策与市场配置资源》，《中国证券网》。

　　[29]《中华人民共和国义务教育法》第六条。

　　[30]《中华人民共和国高等教育法》第七条。

　　[31]《中华人民共和国职业教育法》第四条。

　　[32]《中华人民共和国民办教育促进法》第三条。

　　[33]《“让所有的孩子念好书”：国务院教育工作座谈会侧记之二》，《新华网》2006年11月23日。

　　[34]《新浪网·赋予学校更多自主权》。

　　[35]吴华《让市场机制在教育资源配置中发挥基础性作用》。

　　何宗海，连云港经济技术开发区管委会

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