蔡永飞：简析人民政协协商民主在我国协商民主中的地位和作用

　　协商民主，指的是在国家政治生活中决策者通过协商形成决策并推动决策执行的政治活动。它是一种国家治理形式，可以通过规范化、程序化的制度来运作，也可以是非规范的活动。我国人民政协中的政治协商，是一种初步实现了规范化、制度化、程序化的协商民主，是我国协商民主实践和制度体系中的组成部分。厘清现阶段人民政协中的协商民主在我国协商民主中的地位作用，具有十分重要的理论意义和实践意义。

　　一、人民政协的协商民主是一种非权力性协商民主

　　（一）人民政协的协商民主不是我国协商民主制度的“典型形式和主要载体”

　　据2007年3月3日出版的《瞭望》周刊报道，全国政协办公厅研究室副主任牛旭光在接受该刊记者采访时表示，“人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体”。全国政协委员李君如也有类似的提法，他在2006年4月7日《人民日报》发表的《协商民主是重要的民主形式》一文中说：“我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主；
从人民政协来讲，实行的主要是协商民主”，“也就是说，我国的民主制度是‘选举＋协商’的民主制度”。这样的提法暗示，在我国，人大是管选举民主的、政协是管协商民主的。前引《瞭望》周刊文章引述李君如的相关言论称，李“认为，在推动人民政协成为协商民主的主渠道和主要形式的时候，不仅要进一步研究如何发挥民主党派和无党派民主人士的作用，而且要进一步研究如何更好地发挥各界别代表的作用。”这里他预设了人民政协可以或应该“成为协商民主的主渠道和主要形式”的前提。

　　笔者认为，把人民政协的协商民主看作是“中国式协商民主的典型形式和主要载体”、“主渠道和主要形式”，是不符合实际的。

　　第一，人民政协的协商民主只是中国特色协商民主的一个组成部分。正如前文提到的《瞭望》周刊的文章所指出的，“在我国社会主义民主政治的实践中，协商民主具有丰富多样的形式，如党内民主有协商，人民代表大会有协商，政党制度有协商，基层民主也有协商，包括举行听证会、民主恳谈、社区议事会等。”华东师范大学法政学院教授齐卫平发表在上海市政协主办的《联合时报》的文章《协商民主和政党和谐》（http://law.eastday.com/node2/node22/lhsb/node2931/node2951/u1a13628.html）也指出：“协商民主在中国社会主义政治生活中的体现是多方面的，也就是说，凡是关系国家建设和社会发展的所有重大问题，都可以通过协商来体现民主……中国社会主义的民主类型有多种。比如，有党内民主、社会民主；
比如有政治民主、经济民主，还有人民民主、基层民主等等。这些民主当然也直接或间接地与协商民主相关，因此，都可以纳入协商民主的范围。”

　　政治组织内部的协商是协商民主，执政主体在执政过程中与社会各方面的协商也是协商民主。执政党在实施对行政机关、立法机关、司法机关以及人民政协的领导时，都采取了协商民主的方式。比如说，在我国人民代表大会中，选举民主只是一个方面，而在人民代表大会制度的运行中，如全国人大的立法和法律修订，一年一度的全国人大会议审议政府工作报告以及其它报告，都是执政党与人民代表协商的过程，以协商民主的方式体现人民代表对国家重大决策的参与和决定权。执政党通过人民政协进行民主协商，只是中国特色协商民主的一个组成部分。

　　第二，相对而言，人民政协的协商民主在我国协商民主的实践和制度体系中处于并非最重要的地位。首先，按照现行执政党党章，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，在日常情况下，党的中央委员会是执政党最重要的决策主体，在作出重大决策的过程中，在中央委员会向党的中央机关和省以下组织征询意见过程中的协商，也就是执政党的党内协商民主，其重要性是十分突出的。其次，在我国政治现实中，行政机关和立法机关、司法机关的权力不是平衡的关系，行政权力相对高于其他权力，因而在参与重大决策的时候，行政机构的重要性也比较突出。事实上，在许多重要决策如立法中，所谓“部门立法”是较为普遍的现象。执政党通过人民政协进行的协商民主活动，是中国共产党执政过程中实施协商民主的一个方面，但其重要程度则相对较低。所以，人民政协的协商民主不是中国特色协商民主制度研究的“主要”对象，更不是全部。

　　前文提到的齐卫平文章虽然承认“协商民主”并非仅指人民政协的协商民主，但文章认为“协商民主可作广义和狭义的理解。……从狭义上说，协商民主指的就是我国政治协商制度……人民政协的设置就是这种民主机制的体现，它通过设置各种界别来联系社会各个阶级阶层和各种人民团体、政治组织，通过委员代表参与协商来扩展民主和实现人民群众有序的政治参与。”本文认为，把人民政协的协商民主解释为“狭义”的协商民主也是不合适的。

　　（二）人民政协的协商民主在中国协商民主中处于非中心地位

　　人民政协的协商民主在中国特色协商民主中的地位作用，是通过人民政协的性质、职能、履职方式和履行职能的结果体现出来的。

　　从人民政协的性质看，人民政协协商民主是其中各协商主体在政治生活中的“权利”。按照《中国人民政治协商会议章程》的表述，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”这一表述强调的是人民政协在党的领导之下，是发扬民主的形式。相比之下，中国共产党“是中国社会主义事业的领导核心”，党内民主中的协商民主理所当然是中国特色协商民主的“核心”部分；
人民代表大会制度是我国的“根本政治制度”，其中的协商民主则是“根本”的部分。人民政协的政治协商制度是我国的“基本政治制度”之一，其协商民主在国家协商民主实践和制度体系中则处于“基本”的地位――事实上，人民政协本身不是国家机关，其协商民主的地位是“权利”地位，而不是“权力”地位。党领导的统一战线、人民政协、多党合作事业中的协商民主，是党领导和推动的协商民主在统一战线、人民政协、多党合作事业中的延伸。即在党的“三大法宝”中，“党的建设”的地位高于“统一战线”也是不言而喻的。

　　这一点从“中国人民政治协商会议”的英文翻译中也可以看出来。官方的译法是“National Committee of the Chinese People"s Political Consultative Conference (CPPCC)”，这里的“政治协商”译为“Political Consultative”，这个“Consultative”有协商的意思，也有“咨询”的意思，它和英文“协商民主deliberative democracy”中的“协商deliberative ”是不同的。“consultative”是决策主体向置身事外的人征询意见，而“deliberative”则是决策者中拥有共同决定权的不同主体之间的研讨。人民政协中政治协商的主体并不可以等同于完全置身事外的被咨询者，其中不仅包括“领导核心”执政党本身，其他界别也被赋予了参与讨论决策方案的权利，并且可以有效地影响决策。

　　从人民政协的职能看，人民政协的协商民主只具有参与和影响决策的作用。《政协章程》指出：“ 中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”从这些职能来看，在执政党及其所领导的政权机关于决策之前在政治协商会议中与各个协商主体进行协商的时候，各个协商主体向执政党和国家机关及其工作人员以各种形式提出意见、建议和批评，并且这一过程已逐步成为决策主体决策的必经程序，可以对决策乃至决策执行产生积极的有时可能是决定性的影响，这是人民政协的协商民主的价值和作用所在。但同时，政协界别和政协委员的意见、建议和批评基本上是咨询性的。由于它参与协商但又不具有参与决定的权力，所以其地位可以描述为“非中心地位”。

　　人民政协的协商民主的重要作用是民主监督，而监督作为一种权力，本身就不应当是决策权，而应当是监督决策的权力；
同时，人民政协的监督，是一种权利，而不是权力。人民政协的协商民主可以参与和影响国家重大决策，这样的协商民主对执政党及其领导国家机关也是一种积极有效的民主监督。这样的监督是超脱于权力中心的异体监督，他们可以提出不同于执政党和国家机关的意见、发出不同的声音，有利于执政者顾及社会各方面的利益诉求，有利于执政者决策和决策执行更加科学；
作为相对独立的监督主体，人民政协的民主监督有利于限制执政者的权力、防止执政者滥用权力。但是在现阶段，人民政协的民主监督没有被赋予决定或否定执政党提出的决策方案的权力，是一种“柔性监督”，这是人民政协的协商民主在国家政治生活中的地位的体现。

　　（三）中国共产党党内民主中的协商民主是中国特色协商民主的典型形式和主要载体

　　现阶段中国特色的协商民主，是中国共产党在领导中国革命和现代化建设的历史进程中实施的一种民主，其中，党内民主中的协商民主是核心部分。首先，从结果来看，中国共产党领导中国革命和中国现代化建设的成功已经证明，中国共产党动员和带领全中国各族人民最大限度地实现了并且在继续实现着中华民族的根本利益，按照列宁的观点，这是一种“实质民主”。其次，从过程来看，党实行民主集中制的集体决策制度，党的决策都是党内协商民主的结果。比如，据2002年11月07日新华网报道，中共十六大新闻发言人吉炳轩在当日的新闻发布会上在谈到十六大报告的起草工作时说：一年多来，在党中央的直接领导下，经过深入调查研究，广泛征求意见，充分发扬民主，反复研究讨论，拟定了十六大报告的征求意见稿。这个征求意见稿经中央政治局会议讨论后，在3000多人的范围内讨论和征求意见。党的十五届中央委员会、中央纪律检查委员会成员、十六大代表、中央党政军各部门、各人民团体的负责人，各省、自治区、直辖市党委和各大军区党委的负责人，都参加了讨论修改。当年11月5日党的十五届七中全会讨论通过了党的十六大报告稿，决定正式提交十六大审议（http://news.sina.com.cn/c/2002-11-07/1703799682.html）。在中国一党领导的背景下，由于执政党的成员特别是领导成员分布在国家机关、社会团体、军队、各种经济组织中，执政党的党内民主一定程度上也就是社会民主。在党的全国代表大会和中央委员会进行决策的时候，其成员来自不同的地方、不同行业，有着不同的经历、背景等等，相对而言，他们各自代表着一定的利益，作为决策参与者而共同决策的时候，即表现为“协商民主”。

　　党在发挥领导作用过程中、在执政过程中在党内所实施的协商民主，正是人们所要认识和研究的“中国特色协商民主”的主体部分，而不是其它。因此，我们应该了解到，作为中国共产党的根本政治路线和组织路线的群众路线，即“从群众中来、到群众中去”；
作为党的根本组织原则、领导制度和工作制度的民主集中制，即“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，才可以称为中国特色协商民主的“典型形式和主要载体”、“主渠道和主要形式”。这是推进党内民主改革、以党内民主带动社会民主乃至推进国家政治体制改革的出发点和依据，也是关键所在；
是以党内协商民主带动社会协商民主的出发点和依据，也是关键所在。

　　二、正确认识人民政协协商民主地位作用的理论意义和实践意义

　　显然，把人民政协的政治协商制度作为中国特色协商民主的“典型形式和主要载体”，是此项理论研究的误区，这样的认识偏离了中国特色协商民主的实际状况，偏离了中国协商民主存在和发展的根本，不仅难以对中国协商民主作出科学的解释，不能引导人们正确认识和理解中国特色协商民主运行发展的客观规律，(点击此处阅读下一页)

　　也难以对推动协商民主的实践及协商民主制度的完善和创新提供应有的理论指导。对人民政协的协商民主形成科学的认知，是正确认识现阶段中国特色协商民主的性质、特点和优势，科学总结现阶段中国特色协商民主的成功经验的前提，也是正确认识人民政协协商民主存在的问题，为推动对人民政协的协商民主继续发展作出战略规划和设计的前提。

　　（一）正确认识中国协商民主的实际状况，有利于认识中国特色协商民主形成发展的客观规律，找到推动中国协商民主发展的正确方向。

　　包括协商民主在内的中国特色民主政治建设，是在现代化建设成为中国最高国家利益的历史时期起步的，而起始于近代的中国现代化是一种外生的现代化，它是在西方国家坚船利炮的压力下、是在中国面临亡国灭种危险的背景下起步的，中国的现代化必须依靠一个强有力的政府自上而下的强力推动，因而必须以民主集中制来保证领导权力的相对集中的，这是历史的必然。这一历史事实表明，适应中国现代化建设的需要，决定了中国共产党领导革命的发生和成功，决定了中国共产党的领导和执政方式。反过来说，追求现代化的成功作为中国的最高利益，始终是中国政治建设发展的根本出发点和归宿，中国共产党领导人民建立的民主政治模式，是中国国家利益的产物，它必须服务和服从于国家利益。现阶段坚持和完善中国特色协商民主，也必须以国家利益为出发点和归宿，这是协商民主建设发展的方向。

　　中国特色民主政治模式符合现代化建设需要的现实也表明，这样的民主政治模式具有过渡性特征。按照马克思主义经济基础决定上层建筑的原理，当中国社会实现了从传统社会到现代社会的转型、完成了社会物质生产方式的根本变革，社会政治的运行方式也将发生变革。无疑，现阶段民主集中制是中国现代化初始阶段到今天的社会主义初级阶段的制度特征，它将伴随这样一个初级阶段的始终。并且，当社会主义从“初级阶段”向“中级阶段”或者“高级阶段”转变的时候，无论制度的变迁采取何种方式，它应成为这样一个革命性变革的领导者理性选择的结果。从这个意义上说，坚持中国共产党的领导，是现阶段推进包括协商民主在内的中国特色社会主义民主政治建设的前提，也是对包括协商民主在内的全部民主政治建设问题进行理论研究的出发点。

　　（二）正确认识中国协商民主的实际状况，有利于在推进协商民主发展进步的时候，找到解决问题的根本，制定正确的战略和策略。

　　从理论上说，理想的协商民主应该是一种“利益博弈型”的民主：首先，在整个政治共同体内的社会成员都应当拥有参与协商的权利，参与协商的社会成员，他们具有平等的身份和权利。没有平等的权利，就很难称其为“协商”。其次，代表不同的利益的参与者能够充分表达自己的利益诉求，不同的利益诉求可以相互交流、碰撞、博弈。没有协商主体通过完善的体制机制充分表达、交流各自主张和要求，也很难成其为“协商”。第三，在不同利益主体讨价还价的博弈中达成妥协，形成有利于共同的整体利益充分实现、个体的不同利益得到充分照顾的制度规则和公共政策，并且在这样的制度规则和公共政策的运行中能够经由不同利益主体的博弈使之不断矫正和完善。有协商无结果，协商就失去了意义，所以，协商民主必须形成民主决策并实施，最终得以实现各协商主体所要求的利益。这样的协商民主应当成为协商民主建设发展的目标。在我们努力推进协商民主建设发展的条件下，走向这一目标应该成为协商民主的发展趋势。

　　在现阶段我国的政治生活中，国家的重大决策首先是在执政党决策层内部协商民主的产物，也是包括人民政协协商民主在内的各种形式的协商民主的产物，但由于历史和现实的种种原因，决策权力相对集中于执政党的领导机关，当其作为决策主体向执政党外社会各方面征询意见时，基本上以政策咨询为主。如果要描述现阶段执政党外的协商民主的特征的话，或许可以称之为“政策咨询型”协商民主。比如说，决策机关向执政党外社会各方面广泛征询意见，被征询意见的社会组织或者社会成员表达自己的政治见解，然后由决策机关决定取舍，形成决策。在这个意义上，人民政协的协商民主是典型的，正像“political consultative”这个名称所体现的那样。

　　政策咨询型协商民主，有利于提高决策的效率，这是现阶段中国特色的协商民主的一个特点和优势，是中国特色社会主义社会主义现代化建设取得成功的原因之一。但是，政策咨询型协商民主也是有缺点的。第一，因为它的民主程度往往取决于决策者的民主作风，而即使民主作风非常好，也不一定能够形成有利于公共利益最大化的决策，因而在决策执行中往往需要强制性的行政手段来弥补决策民主的不足。第二，具有重实体民主，轻程序建设的特点。所谓重实体、轻程序，主要是指，现阶段中国特色协商民主更强调国家整体利益的实现，往往忽略民主运作过程的程序和制度建设。比如说，协商民主实践中对决策和决策执行的效率有很高的要求，但往往忽略要对正确决策和决策执行作出制度保证。更重要的是，轻程序建设常常表现为忽略甚至排斥其他社会组织和较多社会成员的参与权、利益诉求表达权，因而难以形成不同利益主体的有序博弈。在一些地方，由于协商民主具有这种非程序性的随意性，协商民主常常表现为形式化、仪式化、作秀化。再有，现阶段的协商民主更多是社会精英之间的协商，比如在执政党各级代表大会的代表中，在各级人大代表中，在各级政协委员中，较多的是社会精英，而较少普通社会成员身份的成员，因而协商民主还缺乏深厚的社会基础，缺乏足够的合法性基础。

　　从我国协商民主这样的实际状况出发，研究和探索协商民主的建设发展问题，第一，应着眼于推动执政党和参政党努力发挥政党整合、疏导、概括和表达所代表和联系的社会公众的利益诉求。第二，应着眼于扩大公众的有序参与，发挥协商民主在制约公共权力方面的积极作用。如果说现代化起步阶段政府拥有“全能”特性是必要的，那么随着现代化建设进入越来越高的阶段，全能的执政者“减能”放权也是非常必要的。第三，应当努力发挥各种社会组织在国家政治生活中的作用，发挥其作为国家与社会之间的桥梁和纽带作用。第四，在促进协商民主不断制度化、规范化、程序化的时候，着眼于推动不同利益主体和谐博弈的体制机制的建立和完善，从而促进我国协商民主从政策咨询为主的民主向利益博弈为主的民主转变的历史进程，推动中国特色协商民主进入更高的发展阶段。

　　（三）客观认识人民政协协商民主的地位作用，有利于更好地发挥人民政协在推进协商民主中的作用。

　　从人民政协协商民主在中国特色协商民主中的地位来看，第一，认识到人民政协协商民主的非权力性，关键是在认清人民政协协商民主这一地位的历史必然性的基础上自觉坚持中国共产党的领导。中国现代化建设需要一个权力相对集中的领导核心，坚持中国共产党的领导就是服从中华民族的最高利益。第二，从根本上说，人民政协协商民主的地位取决于人民政协协商民主能够在实现中华民族根本利益的历史进程中发挥应有的作用，“有为才有位”，只有充分发挥人民政协协商民主的作用，才能提升和巩固其地位。这应当是现阶段人民政协协商民主理论研究和实践探索的着眼点和着力点。

　　从人民政协协商民主在中国特色协商民主中的作用来看，现有的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为人民政协协商民主充分发挥作用提供了广阔的空间和良好的条件，但人民政协协商民主具有参与和影响决策和决策执行、民主监督等重要作用，现阶段还没有发挥到应有的程度。最近一些年人民政协和多党合作事业发展的状况表明，现在的问题早已经不是有没有机会发挥作用的问题，而是能不能发挥好作用、把应有的作用发挥到位的问题。事实上，一些论者把人民政协政治协商制度视为“中国式协商民主的典型形式和主要载体”、“主渠道和主要形式”，虽然判断并不准确，但也反映了人们对人民政协协商民主具有重要意义并且具有更好地发挥作用的前景的认识，反映了人们对人民政协组织和政治协商制度充分发挥作用的期待。

　　从充分发挥人民政协在中国协商民主建设发展中的重要作用的角度看，研究探索人民政协协商民主问题，应当突出重视解决这样一些问题：

　　一是增强政协协商民主的政治性。现阶段人民政协协商民主的议题十分广泛，包括了国家经济社会发展几乎所有方面，这是政协工作现阶段的特点和优点，但从长远看，从人民政协协商民主的发展趋势看，强化政协协商民主的政治性是非常必要的。把“政治”放在突出位置，是“政治协商”的题中应有之意。

　　二是增强政协协商民主的批评性。现阶段人民政协政治协商强调建设性，这是完全正确的。在此基础上，进一步加强批评性，以强化人民政协的民主监督职能作用，对于人民政协协商民主的发展具有十分重要的意义。

　　三是增强政协界别的党派性。我国政协按照不同的划分标准设置了34个界别，界别划分标准不统一并非不可以，问题是许多界别很难甚至不能作为界别履行职能，这样的制度设计是否合理是值得研究的。应当着眼于增强党派性推进界别调整，力求使每一个政协界别都能够像政党那样有效地整合、概括和表达本届别社会公众的利益诉求，从而作为利益主体在协商中形成应有的“博弈能力”。

　　四是增强政协协商民主的程序性。现阶段人民政协的制度化、规范化、程序化建设成绩显著，但仍有很多工作要做。制度化、规范化、程序化的更高境界应该是法制化，现阶段人民政协制度程序尚未具备法制化的条件，应当努力创造这样的条件。

　　来源：《天津市社会主义学院学报》2007年第3期

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