王晓毅：市场经营与权力再集中的张力——以草原环境政策为例

　　在中国北方牧区，草原与畜牧业紧密联系在一起，纯牧区的畜牧业主要依赖草原放牧，而大部分草原也被用于放牧，是一种典型的草原畜牧业。但是草原与畜牧业之间的矛盾却愈来愈明显，畜牧业主要是为了满足农牧民的生计需求，是一项典型的经济活动，而草原承担了越来越多的生态功能。过去草原也仅仅被作为牧场或可以开发的土地，只是生产资料，但是进入1990年代以后，由于沙漠化日渐严重，草原在为牲畜提供牧场的同时，其生态功能得到了更多的重视。从改革以来，畜牧业的政策导向是市场化，强调家庭的决策地位，但是涉及到环境问题，有关草原的政策却越来倾向于权力的集中，这两种不同政策导向之间的张力为草原畜牧业带来了诸多问题。

　　1980年代初的农村承包制度也深刻地影响了草原牧区，人民公社被解散，原来由集体统一经营管理的牲畜被分散承包到了牧民家庭。在集体化时代，牧民多是专业经营的，放羊的牧民家庭专门放羊，放牛的牧民家庭专门放牛，因此形成了专门的羊倌、马倌、牛倌等称谓。因为专业化放牧，所以放牧的牲畜群规模都比较大，在典型的草原地区，一个羊倌管理的羊群可以达到上千只。与这种放牧方式相适应，草场也是由当时的生产大队统一分配，在长期放牧实践中，牧民逐渐形成了轮换使用草场的游牧制度，这种游牧制度并非远距离的逐水草而居，而是在一个生产大队的范围内，基于草场的自然条件，形成四季轮流放牧的草场使用制度。在尊重习惯基础上，大队对草场的使用作出统一安排。

　　在改革以后，牲畜被承包到户，每一户都成为独立生产者，牲畜群缩小了，每家每户都分得一些牲畜，数十只上百只不等。而且每家都小而全了，不仅要放牧羊群，而且还有牛、马等牲畜。为了与牲畜承包相适应，草原也逐渐被承包户。集体从草场的管理中退了出来，转而由牧民家庭自己管理。家庭层面的微观管理代替了集体的管理。

　　我们看到，自从承包制被引入到牧区以后，形成了家庭和市场相结合的畜牧业，生产的决策主体是家庭，而家庭的决策是在市场的影响下做出的。牧民最关注的是如何扩大生产，增加收入。

　　牧民增加收入的渠道主要来自于畜群和草场。在改革以后，牧区的牲畜存栏量迅速扩大，特别是在1990年代中期，受到国内和国际市场价格影响，牲畜数量迅速增加。在1980年代承包时候，每个人所分得牲畜大多不超过30头（只），一般都在10头（只）上下，但是经过10多年的发展，许多家庭的牲畜都增加到数百头（只），牲畜数量的增加扩大了牧民的财富，也增加了牧民的收入。草场被承包以后，牧民获得了自己所分得草场的处置权，他们可以自己经营自己的草场，也可以将草场出租出去，从而在自己利用草场放牧之外产生了诸多草场的利用方式：首先是出租，一些劳动力不足的家庭无力饲养牲畜，他们就将自己的草场转包给其他人经营，在不同地区，根据草场的产草量，草场转包租金不等，草场承包人依靠转包的租金生活。一些家庭将草场一次性地转包出去，自己离开了牧区，进入了城镇；
有些则是转包出去若干年。这些转包人的承包人也不尽相同，有些是本村（内蒙牧区称为嘎差）的邻居，有些则是外村，乃至城镇或周边省份的非牧民。其次是代牧，一些牧民家庭没有，或仅有很少的牲畜，他们便在自己的草场上替别人代放一些牲畜，并按照牲畜数量收取费用。这些家庭是将自己的劳动力和自己的草场资源捆绑在一起，进入市场。牧民还可以将草场的草割下来直接出售。近年来许多地区在发展舍饲圈养，也就是牲畜要养在圈里由人工喂食，饲草的需求量增加，同时还因为牧草出口，卖草已经成为可以赚钱的生意。一些牲畜不足的牧民或将他们的草场出租供其他人打草，或者自己打草出售。

　　我们看到，市场已经在牧民家庭决策中起到最重要的作用，他们倾向于选择使自己利益最大化的方式来从事畜牧业经营和草原管理。比如为了增加收入，他们倾向于扩大牲畜规模，从而增加收入。在牧区，牲畜的存栏量决定着他们每年可以出售的数量，也就直接决定了他们的经济收入；
他们也倾向于将牧场转包给那些可以出价高的人，不管他们是邻居，或者是外来人。

　　家庭经营和市场化是一种分散决策。家庭经营体制和市场降低了畜牧业经营的决策层面，家庭作出决策，同时也承担决策失误的风险。从微观角度分析，家庭经营容易与市场经济相适应，因为家庭构所构成的经营主体具有自己的资源，并能够迅速地适应市场调整自己的经营行为。

　　但是在经过多年的经营以后却发现，这种微观的合理性与宏观的合理性却有很大的矛盾，比如，尽管在自己的草场上多养牲畜符合自己的家庭利益，但是由此却导致了草场植被的退化，甚至沙化；
在牧场上放牧村庄之外的牲畜或直接将草场转租给村外的人可能会使牧民家庭获得更高的租金，但是却会增加本村的牲畜总量，加剧牲畜与资源之间的矛盾。

　　尽管有着些矛盾，但是在市场化和家庭经营的话语下，牧民却无可奈何，因为牲畜是分户经营的，牧场也被划分到户，牧民只能关注自己的利益，没有权力干涉其他家庭决策。我们看到的一个例子，因为牧民将自己的草场转租给村外的人，而转租人要在有限的租期内尽可能掠夺性利用资源，因而导致草场退化严重，并影响到了周边邻居的草场。邻居只能抱怨，并在自己草场周围种植一些黄柳以阻挡风沙。而对于一个外来人，抱怨几乎不起任何作用，而邻居也没有任何理由去影响他人的家庭决策。

　　家庭经营和市场经济的模式造就了一个分散决策的社会结构，但是在环境因素被引入政策的思考视角以后，情况就发生了变化，任何个体的行为都与整个环境紧密地联系在一起。

　　1990年代后期，南方洪水和北方的沙尘暴都引起了中央政府的高度重视，特别是北方的沙尘暴日渐严重，威胁了北方大部分城市。北京的申奥活动也加深了政府和社会对环境问题的重视，北方草原的退化和沙漠化成为环境问题的焦点，草原的退化被认为是北方沙尘暴增加的主要诱因。

　　为了应对环境问题，政府出台了一系列政策，包括禁牧和休牧政策，牲畜的滥啃滥踩被认为是草场退化的原因之一，为了恢复植被，在许多生态敏感地区，如许多生态项目区和半农半牧区普遍采取了禁牧的政策，当地居民的牲畜只能实行圈养，不能再外出放牧，而在许多牧区则采取了春季禁牧的措施。为了支持舍饲圈养，政府牧民提供了多方面的补助，帮助他们建设棚圈，在禁牧期间发放禁牧饲料补贴等等。为了减少牲畜数量，各地推广了草畜平衡的政策，根据牧民承包的草场面积制定饲养牲畜的最高限额，超出部分一律被强制出售，否则就要被罚款。与这些政策相适应，政府开始清理非牧民承租草场和代放的牲畜。国家开始介入牧民的微观经济活动。

　　为了落实生态环境政策和措施，许多地方建立了生态监查机构，负责落实上述政策。他们的主要职责就是监督牧民的放牧行为，对于非法放牧的牧民进行罚款处理。在禁牧期间，他们经常巡视监督，遇到偷牧的牧民就要进行罚款。他们每年与乡村干部一起检查牧民牲畜的存栏数，以防止牧民的牲畜超过草畜平衡的指标。国家权力再介入草原管理的时候，必然涉及到牧民微观的经济活动。

　　草原生态的保护与畜牧业的发展不同，保护生态经常被认为是一种外部的效用，因此应该由外部力量来实施和监督，牧民经常处于被动接受的地位。

　　发展畜牧业可以使农牧民增加收入，其收益被当地居民所享有，而生态效用经常被认为是外部的，在保护环境过程中，本地人承受了经济损失，而受益者却经常是外地人。比如禁牧使当地居民减少了经济收入，但是主要的受益人却是北方地区的城市居民。越来越强的声音要求当地居民因为保护生态环境而受到的经济损失应该得到补偿。现在采取的补偿方法经常是由中央财政直接支付，如支付的禁牧补贴，生态公益林补贴等等。中央政府还通过转移支付和项目建设，向生态建设地区进行了大规模的资金投入。大量资金进入可以暂时缓解当地的资金短缺，补偿当地居民的部分损失，但是当地方政府和当地居民接受了这些补偿时候，他们也自然成为这些政策的执行者。

　　环境被认为涉及到了更广大地区，因此经常是与地方利益冲突的，需要中央政府的强有力介入。如果没有中央政府强有力的介入，地方会在发展经济的驱动下，完全忽视环境问题。这种强有力的介入一方面表现为从中央政府来的经济支持，另外一方面表现为从上而下的政策制定和实施过程。

　　如果说家庭经营和市场化强调的分散决策，那么在执行环境政策中更多地强调了权力的集中。涉及到草原的环境政策经常是来自于上级的决策部门，比如禁牧的政策来自于中央政府，禁牧补贴也来自于中央财政，决策层高度集中。当政策和补偿结合在一起的时候，下级政府和当地居民只是被动地执行政策。

　　为了执行这些政策，草原环境的监管部门经常是垂直领导的。在政府的条块体系中，涉及到环境的部门经常是属于条条领导的，上级主管部门控制了他们的经费和升迁，从而也就形成了对下级部门的直接领导。尽管这些部门的工作人员因为靠近基层，了解牧区的多样性，了解“一刀切”政策在本地区的不适用，但是作为部门，却是为了落实政策而设立的。

　　随着政府对生态环境的关注，草原畜牧业的管理和决策权力开始重新集中。原来强调家庭经营和市场调节的政策导向逐渐被严格的管理制度所替代，各级政府为了强化管理、执行政策，加强了对农牧民行为的监管。许多原来牧民的自我决策过程被严格的政策所代替。

　　与过去计划经济不同，权力的再集中同时利用了两种不同的手段，行政手段仍然是重要的手段，下级政府必须要各地制定上级政府的指令；
与此同时，上级政府也会给下级政府执行政策以经济利益。从1990年代后期以来，由于中西部许多地方政府依赖中央政府的财政补贴、转移支付和项目资金维持运转，权力的再集中就更容易实现。近年来，中央政府加大了对农村的投入，这些投入往往是由中央政府主导，这也导致了权力集中于上级政府。

　　草原环境上的权力再集中导致“一刀切”式的简单政策的出台，为了便于落实，政策往往被简化为几个简单的指标，如围封多少亩草场，落实多大面积的禁牧等等，这些简单的指标经常与各地区的具体情况发生冲突。集中的权力往往无法面对地方的多样性，在决策过程中会以牺牲地方多样性为代价，强行推行某些政策。在权力集中的情况下，政策调整的空间被大大压缩，简单的政策与复杂的社会之间经常产生冲突。

　　市场化和家庭经营是决策的分散化，而权力的再集中所导致的是决策的集中化，这两者之间正在产生一系列冲突，权力再集中限制了家庭的决策，而家庭决策又经常与集权所产生的政策发生冲突。这样的矛盾不断在畜牧业发展和草原管理中展现出来，造成政策不能完全落实，而完全落实了政策又会影响到当地居民的生计。

　　家庭在市场化的分散决策与权力再集中的环境政策之间的张力为我们思考草原牧区问题提供了一个视角。

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