陈潭：后动员时代的计划生育关键词

　　众所周知，人口数量和质量问题仍然是全面建设小康社会面临的重大问题，人口素质、结构及其分布将逐渐成为影响经济社会协调和可持续发展的主要因素。因此，“计划生育，利国利民”在一定时期内仍然还是我们的基本政策话语。如果我们把中国自20世纪70年代末推行的计划生育称之为“前动员时代”的话，那么我们可以把21世纪立法后的计划生育政策阶段称之为“后动员时代”。在前动员时代，强制性和阻抗性成为了这个时期政策行为的基本特征；
而在后动员时代，劝导性和认同性将慢慢成为这个阶段政策行为的时尚。因此，新情势下的问题发现与政策理解具有相当的学理价值和现实意义。

　　合理差异

　　《人口与计划生育法》第十八条规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。由此可见，中国的计划生育政策既不是一胎化政策，也不是一个孩子的政策，只不过是“提倡一对夫妇生育一个孩子”。由此可见，计划生育政策是在我国特殊国情的背景下对公民生育权作出的一种“暂时限制”，是所有公民都要遵守的“社会契约”。来自官方的报告表明，30多年的计划生育工作，使全国少生4亿多人，中国13亿人口日推迟了4年。

　　正是因为宏观上的“提倡”，因此各地在本区域具体实际情况的基础上出台的计划生育政策也各有差异。比如，北京、上海、天津、江苏、四川等省市实行的是一对夫妇生育一个孩子的政策。海南、云南、青海、宁夏、新疆等省区实行的是农村普遍生育两个孩子的政策。西藏地区没有生育数量的限制。其他大部分省在农村实行的是第一个生女孩的，可以再生一个。在城市，双方是独生子女的可以生两个。还有六省份规定，在农村一方是独生子女的，也可以生两个。

　　因此，由差异政策所导致的地区之间人口态势差异明显。城市和东部发达地区面临生育水平降低、人口老龄化加剧等新问题，农村、中西部和贫困地区则生育水平较高、人口自然增长率较高，人口和计划生育工作难度很大。据来自官方的统计，1978-2003年间全国净增人口3.25亿人，排除迁移因素，东部占33.9%，中部占35.6%，西部占30.5%。由此可见，中西部人口自然增长率明显快于东部地区。

　　但是，这种公平基础上的差异应该能够获得理解，因为各地的社会保障、人口密度、地域面积、风俗习惯是不同的。然而，中西部贫困地区“越生越穷，越穷越生”的某些恶性生育状况确实仍然值得重视和处理。

　　生育风险

　　处于中国社会快速转型阶段人口发展面临着前所未有的复杂局面，人口调控和管理难度不断加大，低生育水平面临反弹的风险，主要表现在：

　　第一，独生子女的生育高峰期已经来临。来自国家人口发展战略研究报告指出，由于20世纪80年代至90年代第三次出生人口高峰的影响，2005-2020年，20-29岁生育旺盛期妇女数量将形成一个小高峰，导致出生人口数量出现一个小高峰。实行计划生育以来全国已累计有近1亿独生子女，20世纪80年代中期出生的子女已进入婚育期，将使政策内生育水平明显上升形成人口出生的小高峰。同时，享受“双独”和部分“单独”政策的第一代近1亿独生子女也已进入婚育期，这种“双峰叠加”的局面将持续十几年。

　　第二，计划生育管理工作具有潜在的效力流失性。政府职能转变、社会快速转型和人口加剧流动，使以行政手段为主的工作方式效力递减；
一些地方对计划生育的长期性、艰巨性、复杂性认识不足；
人口综合治理机制尚不完善，任何工作失误及外部环境的不利影响，都可能导致生育水平回升。

　　第三，流动迁移人口规模依然庞大。目前农村剩余劳动力仍有1.5-1.7亿人，大规模的劳动力流动将持续存在。按人口城镇化水平年均增长1个百分点测算，今后20年将有3亿农村人口陆续转化为城镇人口。日益庞大的流入人口对城市的基础设施、公共服务和城市管理能力提出挑战，也增加了计划生育管理和服务的难度。

　　来自官方的报告表明，全国总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。

　　生育偏好

　　随着计划生育工作的推动和生产力水平的发展，城乡生育意愿展现了差异：城市的生育观念转变快，农村相对慢；
一方面是城市独生子女不愿生育，一方面是经济落后地区的人希望多生育。由于生产力发展水平的原因，也由于教育、文化素质高低的差异，生育意愿的城乡差距仍在继续拉大并可能长期存在。只有不断提高生产力的发展水平，提高农村社会保障的能力，转换村庄的生育文化，才能缩小生育意愿的城乡差距。

　　另一方面，生育男孩的偏好明显强于女孩。在农村，由于“香火延续”和“多子多福”的观念存在，也由于机械化程度不高和社会保障体系的不健全，男丁的体力和精神仍然是农村简单劳动的主要依赖以及传宗接代的维系，所以“直到生出男孩为止”的超生对象不在少数。据统计，2005年以后，中国新进入婚育年龄人口男性明显多于女性，到2020年，20-45岁男性将比女性多3000万人左右，男多女少、性别失衡将是一个不得不正视的社会事实。

　　然而，有人基于性别失衡提出“中国的单身汉将要突破3000万人”的论调却是站不住脚的，因为统计学意义上的“3000万光棍”只是一个静态概念和理论概念。实际上，“婚龄差”可以打破同龄间的婚数，它可以从“向下”年龄段也可以从“向上”年龄段寻找配偶，它可以跳跃出20－45的婚配年龄圈。即除了年龄上传统的“同龄配”或者“兄妹配”之外，“姐弟配”和“忘年配”也将不在少数。从动态上理解，找不到配偶的单身汉是不存在的。纵然存在，也多半是由于自己“能力不济”的结果，并非主要因为性别失衡所造成的“资源挤压”所致。

　　超生新贵

　　在超生的辞典里，“超生游击队”的组成成员似乎永远限定为农民。然而，当我们从媒体得知：继几年前生下女婴之后，毛阿敏不久前在上海又生下一个男婴；
王菲和李亚鹏的身边好友透露，夫妻俩计划在明年再生孩子；
景岗山在为小女儿超生的户口问题四处奔波；
屠洪刚有三个孩子；
陈凯歌和陈红有两个孩子；
足球明星郝海东也有一双儿女；
一再宣称至今还是中国户口的导演顾长卫计划和蒋雯丽要生三到五个孩子；
章子怡的理想是有漂亮的房子、几个小孩、几条狗……

　　据说，名人、明星、私企老板以及少数领导干部通过再婚、改籍、搞特权的方式产生的超生问题，他们通常运用的逃避监管的手段包括伪造孩子患有先天性疾病的证明、跑到国外或者港澳地区超生、“包二奶”、花钱“买”二胎准生证等等。数量不大但给公众的影响颇大。根据中国青年报社会调查中心与腾讯网新闻中心联合实施的一项在线调查显示，在7917名志愿参与者中，67.9%的人感觉“现在富人、名人的超生现象相当严重”。

六成公众认为富人名人超生现象严重并被指有悖公平。

　　诚然，富人、名人没有生育特权，同时，作为名人、明星这样的公众人物理应带头尊重和遵守国家法律法规是基本准则。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中规定：党员干部和名人、富人凡违法生育的，一律依法严惩；
浙江省人口和计划生育委员会作出决定，对于名人、富人超生情况，浙江将征收高额社会抚养费，情节恶劣的，将予以公开曝光，决不姑息；
广东专家建议使用刑罚处理名人富人超生问题；
辽宁省决定取消违法超生的名人富人的社会名誉等。但现实情况是，目前社会上的“超生新贵”没有传统意义上的单位限制，所谓的“处罚”对他们来说几乎没有约束力。足见名人、富人的“特权超生”问题，已成为一个不得不受到重视的社会问题。

　　超生处罚

　　《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“不符合有关规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。” 从此，“社会抚养费”一词取代了原先“超生罚款”的说法。广东省率先在全国推行了对高收入阶层超生加重处罚的措施，在广州、深圳等经济发达地区，超生一个孩子，至少要征收十几万元的社会抚养费。超生多个孩子，还要乘以超生子女数的倍数。高收入者还要对其超过当地居民可支配收入部分按一至两倍征收。

　　对于超生者，除了通过经济手段收取其“社会抚养费”之外，还有其他多种行政处罚的方式，即由单位对超额生育者予以纪律处分，例如调职、降职、减薪等。依照《北京市人口与计划生育条例》第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条，如果违反计划生育政策，除了要缴纳数额很高的社会抚养费作为惩罚之外，还会受到其他方式的严厉惩罚：城市居民要受到所在单位给予的纪律处分和行政处分，三年之内不得提职和被评先进个人；
农村居民福利待遇要受到限制；
身为干部违反政策的会被立刻解职；
如果一方或双方是在北京居住的外地户口的，本人及其子女的户口不予批准入京。此外，没有完成计划生育目标管理责任的机关、社会团体、企业事业组织实行“一票否决”，即当年不得评为先进单位。

　　我们知道，违法生育者上缴“社会抚养费”是控制违法生育的一种手段，不是目的，绝不意味着“有钱就可以多生”。社会抚养费征收的实质是因违法生育违反了社会契约而受到的经济和道义上的惩罚。

　　管理创新

　　提高人口素质、开发人力资源成为了进一步稳定低生育水平、统筹解决人口问题、突破自然资源约束、促进经济社会发展的关键。现行生育政策是几经调整并为广大人民群众所认同和接受的政策，因此，稳定和完善现行计划生育政策，以及进一步创新计划生育工作思路、机制和方法，无疑将会形成稳定低生育水平的长效机制。为此，需要以下几方面的协调行动：

　　第一，继续加强计划生育政策的宣传。围绕“国策”加强宣传和动员，普及健康生活知识，统一思想认识，提高人口素质，合理开发人力资源。

　　第二，开展计划生育政策的前瞻性研究。深入探讨计划生育与生殖健康的知识技术，推进计划生育生殖健康科技创新。建立生育的风险预警机制和处理机制，保障生育的公平性和均衡性。研究并建立人口宏观管理与决策信息系统。

　　第三，完善计划生育基层公共服务网络。建立健全行政管理、服务机构和群众组织互联、互动、互补的管理和服务网络。切实加强县乡计划生育技术服务站建设，完善农村计划生育技术服务基本项目免费制度。实施计划生育和生殖健康促进工程。

　　第四，建立和健全计划生育的利益导向机制。推进人口和计划生育工作思路和方法的转变，全面推进农村计划生育家庭奖励扶助制度，加快实施计划生育“少生快富”工程。

　　第五，建立和健全养老保障机制。有条件的地区探索建立多种形式的农村养老保险制度，逐步建立农村最低生活保障制度等，不断完善有利于稳定低生育水平的经济社会政策措施。

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