袁伟时：中国宪政：曲折而凄惨的开篇

　　宪政，这是人类文明的共同财富，现代文明的标志之一。中国宪政的历史是从晚清开始的。百年前，慈禧下令“预备立宪”；
五年后，武昌城头的枪声敲响了这个老大帝国的丧钟，历史翻开新的一页，宪政依然有名无实。这是一个曲折而凄惨的故事。

　　（一）代价惨重的播种和起步

　　任何社会行动都以思想为先导。中国宪政的第一粒石子，是1835年7月由外国传教士投下的。1833年7月，德国传教士郭实猎（1803－1851）在广州创办了中国内地第一份现代期刊：《东西洋考每月统记传》。1835年6月，它披露了一节《新闻》：“英吉利国之公会，甚推自主之理开诸阻挡，自操权焉。五爵不悦，争论不止。倘国要旺相，必有自主之理。不然，民人无力，百工废，而士农商工，未知尽心竭力矣。是以英吉利良民不安，必须固执自主之利也。” 它宣扬的是国家要兴旺发达，国会和自由（自主）这些宪政基本要素是必不可少的。

　　1837年7月，它又刊登文章介绍美国的宪政：“容个人任言莫碍……每省良民立公会，自选人才忠烈缙绅代庶民……首领主在位四年遂退。倘民仰望之，欢声载道，复任四年……民齐平等……个人随意图利……效死执自主之理，由是国之列邦而兴也。”

　　1838年更是连篇累牍发表介绍和赞扬宪政的文章。先是在四月那一期上，以《自主之理》为题，肯定自由和法治是“国基”。“英民说道，我国基为自主之理。……自主之理者，按例任意而行也。……自帝王至于庶人，各品必凛遵国之律例。……设使国主任情偏执，藉势舞权，庶民恃其律例，可以即防范。倘律例不定人之罪，国主也不能定案判决矣。”“欲守此自主之理，大开言路，任言无碍。” 接着连续四期连载《英吉利国政公会》和《北亚默利加办国政之会》，详细介绍了国会的起源、运作的具体状况，并比附管子、孟子，而归结为“公会总摄之务，为英国自主之理。”“秉政之列位……所说之话，所办之事十耳所听，十手所指，难逃民之鉴矣。由是观之，其民摄总政，且操权焉。”

　　这些文章正确地介绍了：（1）公民的个人自由（自主）是宪政和现代国家立国的基础。（2）保障自由的基本途径是法治。（3）国会是推行宪政的中枢。（4）政府领导人选举产生，并接受民众监督。（5）言论自由是宪政不可或缺的条件。（6）宪政是国家兴旺发达的基础，也是使官员真正置于民众监督下、民众真正成为国家主人的基本制度。

　　不过，这个石子丢到大清帝国的水面，只激起轻微的涟漪。魏源和徐继畬都读过这份刊物，并在十多年后编纂《海国图志》和《瀛寰志略》中大量选用了其中的文章。魏源读了有关材料后，讴歌美国的民主宪政：“其章程可垂奕世而无弊……皆旷代所未闻。” 可是，作为中下级官员，人微言轻，对实际政治生活毫无作用。从地方督抚到皇帝，《海国图志》出版二十多年后讨论何以自强，却不知道这部为国家发展指出康庄大道的书！此后，要求学习西方进行政治体制改革的呼声不绝如缕，但统治者都视若罔闻。

　　文祥（1818－1876）从1858年起任军机大臣，1861年起兼任总理各国事务衙门大臣，是位高权重的满族大臣。死前不久，光緒元年(1875)上《密陈大计疏》指出：“说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也；
付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。”认为这样的制度，清帝国“势有难行，而义可采取”。

这是中国最高领导层第一次议论吸取民主宪政制度的精神，改进本国的施政。

　　1884年，两广总督张树声在自己的《遗折》中把意见说得更为明白：“夫西人立国，自有本末，虽礼乐教化远逊中华，然驯致富强，具有体用。育才于学堂，论政于议院，君民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也；
轮船、大炮、洋枪、水雷、铁路、电线、此其用也。中国遗其体而求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果足恃欤!” 这已把西方的政治制度作为救国的根本上达朝廷了。

　　启蒙思想家郑观应在1894年即甲午战争那一年出版《盛世危言》，愤懑溢于言表：“或谓‘议政院宜西不宜中，宜古不宜今。’此不识大局，不深知中外利病者之言耳。……今日本行之亦勃然兴起，步趋西国，陵侮中朝。而犹谓议院不可行哉？……噫！傎矣！” 不幸，这些无知傎言根深柢固，郑观应的诤言随风飘逝了。

　　直到1900年义和团闯下弥天大祸，231位外国人和数以十万计的中国人被杀，招致首都北京再次被列强军队占领，慈禧仓惶逃亡后，才痛感非学习西方无以救亡图存。1901年1月29日，朝廷发出学习西方变法的“上谕”，迈开了十年新政的第一步。1906年9月1日，终于宣示：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。” 虽然大清帝国统治者对宪政的理解稀里糊涂，但宪政毕竟由禁忌话语转变为合法语言，中国宪政史翻开了新的一页。

　　为这个迟来的宪政宣示，中国人付出了什么？在鸦片战争后60年间，主要由于不肯打开国门、认真改革腐朽透顶的专制制度，引发多次内外战争和饥荒，一亿多即四分之一中国人死于非命；
给列强的赔款高达七亿多两，相当于十多年的全国财政收入。

　　（二）清政府对宪政的理解和路径选择

　　尽管付出如此巨大的代价，大清帝国的高层还是没有学到足够的东西。简短宣布预备立宪的上谕，明确说明他们所理解的宪政是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。这个结论与西方传教士在中国播下的宪政种子相距甚远。与其说这是宪政，毋宁说这不过是开明专制的外衣。

　　于是，当时的革命党人便斥之为“假立宪”；
并且不惜破坏有关的活动。

　　1905年9月24日，清政府派出载泽、徐世昌等五位大臣出国考察政治，火车正要启动，革命党人吴樾引爆炸弹，在轰然巨响中，死伤十余人，送行的各界人士纷纷逃命。这次考察被迫推迟。

　　这些激进分子不分青红皂白的破坏活动，日后还在延续，而且对其他反对专制的党派非常不宽容。1907年梁启超、马相伯等立宪派在东京成立以实行宪政为宗旨的政党——政闻社，10月17日举行成立大会。同盟会会员张继等十多人人竟然冲进会场，厉声咒骂，大打出手，并用草鞋击中梁启超的面颊；
直至日本警察出面，才将这些暴徒逐出会场。

　　平心静气地说，用一个假字全盘否定清政府的立宪，未免过于简单。

　　清政府1901年4月21日下令设立“督办政务处”，1905年11月又在其下设立考察政治馆，并于1907年改为宪政编查馆，确实为筹划政治体制改革、预备立宪做了许多切实的工作。

　　（1）清政府认为教育是宪政的基础。义和团之灾结束，立即推动各地创办新式学堂。1905年9月又采纳袁世凯、张之洞、端方等督抚的建议，从下一年开始废除科举，把新式教育确立为培养人才的主要渠道。废除实行了一千三百多年的科举，意味着中国青少年的知识谱系从四书五经的束缚下解放出来，为接受现代学术文化奠立了基础。

　　（2）毅然制定《新刑律》、《新民律》和《民事刑事诉讼法》，以西方的大陆法系取代实行了二千年的中华法系；
同时推行司法体制改革，接受司法独立、法律面前人人平等、罪刑法定等现代法律的基本原则和建立法治国家的观念。尽管要把这些原则和观念真正变为日常运行机制还很艰巨，毕竟以此为制度变革的目的，无疑与废除科举一样，是震古烁今的改革。作为预备立宪的重要措施，这些成果一直被人民共和国成立前的历届政府沿用或承认。

　　（3）清政府根据各国经验认识到，推行地方自治是预备立宪非常重要的一环。1905年8月朝廷接纳刑部侍郎沈家本等人的奏请，下令奉天和直隶试办地方自治；
总结经验后，又于1909、1910接连颁布《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》。这些章程规定各地分设选举产生的议事会和董事会，实行民主自治。

　　辛亥革命前，很多省区省级以下（不包括省）的地方民主自治机构已经成立过半，有些省（如浙江）的城镇乡议事会成立已超过90％！加上法律和司法体制改革，三权分立的雏形在各地显现。

　　清帝国的政权一直以来都是到县或相当于县的机构（如直属厅）为止，县以下没有政府官员。以三权分立的自治体为社会的基层，这是一个非常有远见的选择。

　　对一个古老的宗法专制帝国说来，不能不承认这是翻天复地的变化。

　　（4）改革官制，向现代行政体制转变，也是预备立宪的重要一步。中国传统的六部制被内阁制取代，尽管出现了“皇族内阁”的逆流，但制度框架已经确立。

　　（5）影响十分深远的是清政府全面启动了全国性的宪政研究和宪政教育。地方自治局、自治研究所、自治讲习所等官方机构遍布全国，培训了一大批推行民主选举的骨干。派出官员和士绅到西方和日本考察宪政、地方自治蔚然成风。官方大量收集、翻译和出版了各国实行宪政的资料和书籍，并且宽宏大度允许报刊宣扬宪政，讨论预备立宪中遇到的各项问题。总的说来，当时出现的全国性的民主宪政教育的热潮，主要是立宪派的功劳，但很大程度上是官方支持和参与的。

　　（6）1909年9月各省谘议局陆续成立；
第二年9月“豫立上下议院基础”的全国资政院也成立了。尽管清政府把他们规定为谘询性的机构，但议员们认真履行自己的职责，加上报刊跟踪报道，引起各方强烈关注，中央和地方议会雏形已经浮现。

　　百年回首，这些行动岂能以一个假字了得？从路径选择的角度看，其中不乏值得认真研究可供后人吸取的经验教训。

　　（三）内外压力下的选择

　　不能把清末预备立宪看作是清政府单方面的行动。清政府所以要走到这一步是多种力量博弈的结果。

　　首先是列强环伺，俄罗斯赖在东北不肯依约撤兵，华侨在各国饱受欺凌，俄日竟把中国的领土作为战场，英国则趁机入侵西藏，如此等等，激愤难平。在日俄战争中，后起而号称实行宪政的“蕞尔小国”日本打败了专制的俄罗斯这样的老大帝国，也给仍在泥淖中挣扎的中国人极大的刺激，觉悟到政治体制对国家盛衰的作用。尽管当时中国的经济在高速发展，但是，这个广土众民的国家太落后、太贫困了，增长的速率掩盖不了满目疮痍；
而内政腐败，官员贪黩，更成为经济增长的主要障碍。众多因素汇合，前景渺茫。加上进入20世纪，大批士子和士绅或东渡日本，或负笈欧美，对比强烈，如鲠在喉，不吐不快。

　　救国的激情让各方人士无法沉默。三种力量在博弈：守旧，改革，革命，此消彼长，决定着中国之命运。

　　首先是政府内部不同声音在激辩。

　　出使各国大臣梁诚、汪大燮等人对世界发展大势和中国远远落后于列强有深切的感受，他们联名上书朝廷：强调“保邦致治”，“全出宪法一途”，为此应从三事着手：“一曰宣示宗旨……将朝廷立宪大纲，列为条款，謄黄刊贴，使全国臣民，奉公治事。一以宪法意义为宗，不得稍有违悖。”“二曰布地方自治之制。”“三曰定集会、言论、出版之律。集会、言论、出版三者，诸国所许民间之自由，而民间亦以得自由为幸福。”

　　甚至地方督抚和朝廷高官也不再缄默。八位总督中有五位奏请立宪。出国考察政治的大臣也异口同声，一致赞同立宪。

　　本土的工商业特别难以忍受官员的需索。著名企业家张謇一针见血地说：“非朝廷力持宪法，笃守大信，巩固臣民权利，不能使实业振兴”。

　　更令清政府头痛的是各派政治势力正在集结，他们各自提出的纲领吸引着各方人士特别是知识阶层，形成强大的社会思潮，第一批现代政党在各地陆续出现。

　　原来的保皇派转化为旗帜鲜明的立宪派。随着一些德高望重的士绅与他们联手，声威大震。1907年10月，以梁启超为实际领袖的政闻社成立，推举马相伯（1840－1939）为名义领袖——“总务员”。马氏是复旦公学的创办人、著名的中国天主教领袖人物、学者和社会活动家。他在政闻社成立大会上，以《政党之必要及其责任》为题发表演说指出：“人类之乐有国家也，所以求常保神我之愉快也。……故欲完国家之责任，莫要于使国内之人各得其欲。”“天下虽无绝对之良政治，而有绝对的恶政治……质而言之，则曰专制。专制政治，束缚人人之神我，使不得申，故有国家曾不如其无。故生为专制之国民者，必当以排除专制为唯一之义务。”而由于人们各有其欲，就会出现不同党派，“吾是吾所是，而不能谓人之尽非。此国家所以能容两政党以上之对立也。(点击此处阅读下一页)

　　故吾侪忠于本党，而不嫉视他党，可以为光明正大之辩难，而不可以为阴险卑劣之妨害。” 立宪派与社会各界人士合作，不但在当时请开国会的宪政运动中起到非常重要的作用，辛亥革命爆发后对比较平稳地转移政权、稳定各地局势也举足轻重，其功劳绝对不比革命党人小。

　　至于以同盟会为中心的革命党人，他们前仆后继进行了“十次革命”，虽然多数是规模和影响都很小，但对清政府确实是生还是死的威胁。清政府加快改革无疑有消弭革命于无形的意图。

　　（四）认识错误和迟疑的代价

　　不过，在内外压力下，清政府并没有作出恰当的选择。它颁布的第一个宪法文件《钦定宪法大纲》就有一些很奇怪的条文。例如，“用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议员不得干预。”“君上调遣全国军队……凡一切军事，皆非议员所得干预。”“宣战、讲和、订立条约……国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。”“皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。”内政外交大事仍然由君主专制，诠释了所谓“大权统于朝廷”的具体内容！

　　这当然同统治者不肯轻易放弃手中的权力有关。不可轻视的是其中也包含着认识错误。这些认识错误又与选错老师有关。对比大清帝国的《钦定宪法大纲》和日本的《明治宪法》，其中就有不少共同点。说得准确一点，清朝的《钦定宪法大纲》有很多抄自《明治宪法》，而比后者更为落后。例如，《明治宪法》规定：“天皇统率陆海军。”“天皇规定陆海军之编制及常备兵额。”“天皇行宣战、讲和及缔结各种条约。”利用这些条款，日本的军部成了直属天皇的机构。因此，与现代化各国不同，日本军队不但不受内阁管辖，反而操纵内阁，把国家推向实行军国主义疯狂对外侵略的罪恶道路。这些都被《钦定宪法大纲》变本加厉移植过来了。至于“臣民之权利义务”一章，两个文件从标题到具体条文，如出一辙。两者都把国民称为臣民而不是国民或公民。两者都规定“按照法律”可以剥夺“臣民”的各种自由，从而为制定恶法镇压公民敞开了大门。日本的宪法和法律是以德为师的，而那时的德国宪法和法律遗存的专制因素甚浓。当时的大清帝国是以日为师的，日本学者直接参与了中国法律和宪法的制定。与当今日本麻生外交部长大言不惭的断言相反，日本给亚洲各国在政治体制上开创了一个很坏的先例。

　　从1904年开始，大臣上书和民众呼吁立宪便此起彼伏，互相呼应。派大员到国外考察，实行三权分立、地方自治的宪政体制等等建议，已一一见诸奏章。1906年以后，在立宪派策动和朝廷预备立宪的上谕下达后，各界人士纷纷组织各种立宪团体。1907年以后，请开国会的群众性请愿活动接连不断。1909年10月14日，各省谘议局第一次会议开幕，11月18日各省谘议局代表便在上海开会，讨论请开国会事宜。1910至1911年由各省谘议局和谘议局联合会领导的四次请开国会运动，把请愿活动推向高潮。

　　这些请愿活动直接表达了民意，特别是商人和知识阶层的意愿。是接纳还是拒绝民意？历史处在大转折关头。请愿者要求立即召开国会，实行宪政。19名督抚也于1910年10月25日联名致电军机处，要求“立即组织责任内阁”、“明年开设国会”。如果朝廷能够洞察形势，顺从民意，中国历史就将翻开新的一页，避免不必要的破坏，比较顺利实现社会转型。

　　自上而下的改革，通常需要有雄才大略并掌握实权的改革家当机立断，力排众议。可是，当时的皇族和摄政王都是一些庸众，他们没有改革家的气魄和胸怀。面对汹涌的群众性的请愿浪潮，他们只作出缩短三年，提前于1913年召开国会的决定，便以为万事大吉了。请愿团体，他们下令解散。学生举着“立宪救国”的标语上街请愿，他们强行驱赶，强迫复课。更荒唐的是，打着官制改革的旗号，他们竟然推出一个“皇族内阁”！正常的对话渠道被堵塞，激进主义向民众招手。

　　历史大转折关头，总会有各种不同的主张在争夺信众。压迫和压制只能造就偏执。革命派是组织和观念都很庞杂的人群。他们虽然标榜民主，关注的中心却是从“异族”手中夺权，为此不惜使用除推进立宪以外的任何手段。在他们眼中，和平请愿、要求政府立宪都是怯懦。暗杀、起义，从满族这些“外国人”（孙中山语）手中夺权是最好的选择。当权者在大转折关头的迟疑，为他们上场扫清了道路。

　　当时最为激进的是无政府主义。他们在东京、巴黎办报刊，互相呼应。但他们不过是同盟会中的一个小流派。兴中会、同盟会的纲领及其主要领袖的言论，有些就是极为激进。“盖天下万事万物无不为平均而设”。

　　1911年10月30日，步历代皇帝的后尘，隆裕太后下“罪己诏”；
开党禁；
答应组织完全内阁，不以亲贵充国务大臣。11月3日，眼看革命烽火无法扑灭，对宪政做了多年研究的清政府，公布了第二个宪法文件：《十九信条》。这个宪法文件废除了《钦定宪法大纲》的荒唐条款，代之于民主宪政制度应有的条文；
按照现代宪法的标准看来，倒也中规中矩。不过，这来得太迟了，已无法取信于民。著名儒商、江苏谘议局议长、请开国会运动的主要领导人之一的张謇说得好：“大局土崩，事机瞬变。因不充分之立宪，致不得已之罪己，亦不能取信。” 这就是中国宪政开篇的总结。国家大事，选票和法治隐退，枪杆子决是非，天下从此多事。中国人的艰难岁月开始了。

　　2005年12月22日星期四

　　刊登于《经济观察报》2007年3月5日星期一，作者授权天益发布。

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